STS 2007/2016, 19 de Septiembre de 2016

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha quince de mayo de dos mil quince, sentencia en el recurso 203/2013 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

"Que DEBEMOS ESTIMAR, COMO PARCIALMENTE ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo formulado por el Procurador D. Rosa María Correcher Pardo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cox, contra Decreto del Consell 81/2013, de 21 de junio de aprobación definitiva del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana, (PIRCV) que ANULAMOS POR SER CONTRARIO A DERECHO, única y exclusivamente en lo que se refiere al último inciso, del párrafo 3° del Art° 17 , en los términos y con las consecuencias que arriba se señalan. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas. (...)"

Notificada dicha sentencia a las partes, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de veintidós de junio de dos mil quince, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE COX formalizó su escrito de interposición alegando un único motivo casacional, al amparo del artículo "88.1.d de la Ley de la Jurisdicción . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para

resolver las cuestiones objeto de debate.

El presente motivo de casación se fundamenta en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico en relación con lo establecido en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española , y el artículo 25 de la Ley 7/1985 , de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , en cuanto a que la Sentencia dictada por la Sala atenta contra el derecho de autonomía del Municipio de Cox, así como a sus competencias municipales".

Acordada la admisión a trámite por resolución de quince de octubre de dos mil quince y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las recurridas, que formularon su oposición, al entender que sólo cabe que se inadmita o "la íntegra desestimación del recurso".

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el catorce de septiembre de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Es objeto del presente recurso, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 15 de mayo del año 2015, en el recurso nº 203/13 , estimatoria del recurso interpuesto contra un Decreto del Consell 81/2013, de 21 de junio de aprobación definitiva del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana, (PIRCV).

Como motivos determinantes de la nulidad del acuerdo recurrido, se alegaron los siguientes:

a).- Invasión de competencias municipales e injerencia en la autonomía municipal, en lo que se refiere a la clasificación y uso del suelo.

b).- Necesidad de establecer una distancia mínima obligatoria entre las instalaciones de gestión de residuos y las zonas clasificadas como urbanas.

c).- Ausencia de una memoria económica.

d).- Falta de determinación de la ubicación de las plantas o de los criterios para su instalación.

A partir de tales consideraciones, el recurrente en su demanda solicitaba:

"PRIMERO.- Se anule, por ser contrario a Derecho, el Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana 81/2013, de 21 de junio, publicado en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana, número 7054, por el que se aprueba definitivamente el Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana (PIRCV).

SEGUNDO.- Subsidiariamente:

A).- Se reconozca como situación jurídica individualizada que el Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana 81/2013, de 21 de junio, no modifica las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cox ni, en consecuencia, puede vincular las determinaciones del mismo en cuanto a las instalaciones de gestión de residuos urbanos.

B).- Se reconozca como situación jurídica individualizada el Derecho del Ayuntamiento de Cox a la no implantación ni previsión de ninguna instalación de gestión de residuos urbanos en el suelo urbano y urbanizable previsto en su planeamiento, ni a menos de 2.000 metros lineales del suelo urbano y urbanizable previsto en su planeamiento o a núcleo de población agrupada y en ningún caso a menos de 500 metros lineales de los mismos.

C).- Se reconozca como situación jurídica individualizada el Derecho del Ayuntamiento de Cox a la no instalación de ninguna planta de tratamiento de residuos en su término municipal".

En orden al tema de las competencias municipales, señala la sentencia que "Tal y como se recogen en el preámbulo del Decreto 81/2013, de 21 de junio del Consell, de aprobación definitiva del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana (PIRCV), el mismo se dicta al amparo de las competencias atribuidas a la Generalitat en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana en materia de Medio Ambiente (Desarrollo legislativo y ejecución de la Normativa Básica Estatal), sin perjuicio de dictado de Normas Adicionales de Protección-artículo 50.6 del EACV), y en materia de Ordenación del Territorio (competencia exclusiva de la Generalitat, artículo 49.9 EACV).

En este marco normativo y en el ejercicio de las expresadas competencias, la Ley 10/2000, de 12 de diciembre de la Generalitat, de Residuos de la Comunitat Valenciana, de conformidad con la normativa básica estatal (Ley 10/98, de 21 de abril, de Residuos), concretó las competencias que ostenta la Generalitat, tanto sobre el régimen jurídico de la producción y gestión de los residuos, como en lo relativo a la planificación.

En ese sentido, la mencionada Ley, regula en su Título V, la Planificación, como competencia de la Generalitat, cuyo objetivo es coordinar la actuación entre las diferentes Administraciones Públicas en aras de una adecuada gestión de los residuos.

Se prevé en el ámbito autonómico dos tipos de planes, el Plan Integral de Residuos y los Planes Zonales, ambos de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas y particulares, mediante los cuales se distribuyen en el territorio de la Comunidad Valenciana, en el conjunto de zonas necesarias para garantizar el principio de autosuficiencia y proximidad.

La norma queda enmarcada dentro lo que previene el Artº 12 de la ley estatal 22/11 de residuos y suelos contaminados y por supuesto en el ámbito de lo que previene el artículo 14 de este cuerpo normativo..."

La sentencia razona, a continuación, que resulta imposible desde un punto de vista normativo dar cauce a las pretensiones subsidiarias de la administración municipal, porque el Artº 39 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre de residuos de la Comunidad Valenciana, cuando establece que "Las determinaciones contenidas en el Plan Integral de Residuos y en los planes zonales vinculan a los distintos instrumentos de ordenación urbanística".

Para concluir que "esta vinculación está de acuerdo con lo que el TC ha puesto de manifiesto en relación conjunto de los contenidos de la Autonomía Local."

En orden al tema de las distancias mínimas, afirma la sentencia que "la Ley valenciana 3/89, de actividades calificadas ha quedado derogada, lo mismo que el reglamento para su aplicación, de forma que la protección que hoy se dispensa, resulta mucho más consistente que la que proporcionaba la norma derogada, de forma tal que no podríamos hoy anular el Plan que se recurre, en virtud de una exigencia que ya no forma parte del ordenamiento", por lo que "cualquier Plan Zonal que desarrolle el plan integral o cualquier instalación concreta, necesitará, como instrumento esencial, la Evaluación Ambiental Estratégica, donde todas las circunstancias medio ambientales se harán patentes y se pondrán de manifiesto para garantizar una visión global e integrada de todas las facetas de la contaminación".

En cuanto al tema de la ausencia de memoria económica, según la sentencia "a).- La administración municipal está reconociendo que existe un elemento económico, que simplemente se limita a decir que a resultas de este Plan, no se produce incremento de costes para la Generalitat.

Probablemente esto, en principio, sea muy poco, pero la verdad es que no existe prueba alguna que materialmente desvirtúe ese aserto de la memoria informativa.

b).- Por otra parte, no existe trasgresión alguna de la normativa referida a la elaboración de proyectos normativos, habiéndose cumplido con las prescripciones establecidas en la Ley 4/2004, de ordenación del territorio y protección del paisaje, en orden a la determinación de los elementos que integran los Planes de Acción Territorial.

c).- Además entre los documentos del Plan Integral de Residuos, que menciona el Artº 26 de la ley valenciana de residuos citada, no se habla necesariamente la existencia de una Memoria Económica,

d).- Por otra parte, ya hemos visto que por su naturaleza, el Plan afecta a toda la comunidad valenciana y persigue la racionalización en el tratamiento de las basuras y el establecimiento de unos mecanismos de coordinación entre las diversas administraciones públicas, con vocación de establecer pautas genéricas de gestión".

Por fin la sentencia concluye, provocando la estimación parcial del recurso, que "Ciertamente el Plan no persigue una determinación concreta de cada uno de los emplazamientos, lo que tampoco puede hacer porque se trata de un instrumento de dirección y coordinación, de todas las actuaciones que se realicen en la comunidad valenciana, en materia de gestión de residuos.

Ahora bien, aunque es evidente que, la localización concreta de una unidad de tratamiento no es una función del Plan Integral que aquí se examina, porque será objeto de sus planes de desarrollo; si es necesariamente una determinación del plan, según dispone el Artº 25 de la Ley valenciana de residuos, que se expliciten de manera clara y terminante, " los criterios que han de considerarse para la localización de las infraestructuras de gestión de residuos".

Esto no es una exigencia más o menos razonable, sino una determinante imposición de la norma valenciana, que quiere que sea el Consell, órgano supremo de gobierno valenciano, el que determine, sino su localización si al menos, los criterios necesarios para el emplazamiento de las estructuras de tratamiento de basuras".

Contra la referida sentencia, se interpone el presente recurso, en el que como único motivo casacional, al amparo del art. 88.1.d) LJCA , se denuncia la infracción de los arts. 137 y 140 CE y el art. 25 de la LBRL en cuanto la Sentencia atenta contra el derecho de autonomía del municipio de Cox, así como a sus competencias municipales, "al no quedar clara la posición del derecho de autonomía del municipio con respecto a su competencia en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, a establecer su modelo de ciudad atentando contra su derecho de autonomía local, dejando al arbitrio de la administración autonómica, con su Decreto 81/2013, libertad de decidir unilateralmente y con arbitrariedad, dónde y cómo ubicar cualquier planta de tratamientos de residuos. El Decreto del Consell, del Plan de Gestión de Residuos, no concreta dónde deben ubicarse las plantas de eliminación previstas en el mismo y vulnera con ello el art. 14.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados en relación con su Anexo V".

Antes de entrar a analizar el citado motivo, es preciso destacar, a la vista de las alegaciones formuladas por la representación de la Comunidad Autónoma, que el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, expresa que, en el supuesto previsto en el artículo 86.4, habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Por su parte, el artículo 86.4 de la referida Ley jurisdiccional afirma que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia solo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

La finalidad institucional de estos preceptos orgánicos-procedimentales es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir el monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los tribunales superiores de justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución , se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del derecho autonómico.

Pues bien, en el presente caso, la alegación del carácter meramente instrumental del principio de autonomía local, no puede admitirse, dado que la cita de la Constitución y de la Ley de Bases de Régimen Local, constituye el sustento fundamental de la pretensión revisora de la sentencia que se ejercita en el presente recurso. No obstante, ha de admitirse que, en su desarrollo, introduce la parte cuestiones cuyo análisis nos viene vedado, como ocurre al referirse a la Ley de Urbanismo Valenciana, en relación con la distribución competencial en materia de urbanismo, sin perjuicio de que dicha cuestión resulte irrelevante, dado que ninguna relación tiene con lo resuelto en la instancia.

Del mismo modo, debemos rechazar la alegación que se contiene en el recurso a que "No dice nada la sentencia de la Sala, sobre las propias competencias municipales en materia de residuos sólidos urbanos, que también son invadidas por el Decreto impugnado. Así la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 25 , la competencia municipal de recogida y tratamiento de residuos. Del mismo modo el artículo 33 de la Ley 8/2010, de 23 de junio de la Generalitat , de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, establece entre las competencias propias de los municipios valencianos el servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos o municipales. Además, la normativa sectorial sobre residuos prevista en la Ley 22/2011, de 28 de junio, de Residuos y Suelos Contaminados, establece en su artículo 12 la competencia administrativa de las Entidades Locales la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares". En efecto, si la sentencia no se pronuncia sobre una cuestión alegada, su denuncia en el recurso debería haberse formulado por la falta de motivación o por incongruencia omisiva, al margen de que la aprobación por la Comunidad Autónoma de un Plan como el impugnado, no supone desconocer las competencias municipales en "la prestación de los servicios públicos de recogida, transporte, valorización y eliminación de los residuos urbanos o municipales", antes al contrario, dicha prestación, deberá realizarse, art. 6 Ley 10/2000 , "de acuerdo con los objetivos marcados por la Generalitat a través de los instrumentos de planificación sectorial contemplados en esta ley".

El Tribunal Constitucional ha señalado de forma reiterada que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el <<... derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias >> ( STC 240/2006, de 20 de julio , que recoge lo declarado en las anteriores SsTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal" que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto igualmente exigibles a las demás Administraciones en la aplicación de las leyes y en las relaciones con los entes locales, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

La expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la STC 240 /2006 recordando lo declarado en la STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones.

Señala la parte recurrente, que en la sentencia recurrida no queda clara la posición del derecho de autonomía del municipio con respecto a su competencia en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística o lo que es lo mismo, el derecho del municipio de Cox a establecer el modelo de ciudad que cree conveniente, atentando así de esta manera la Sentencia dictada contra el derecho de autonomía local, dejando al arbitrio de la Administración Autonómica con el Decreto 81/2013, la libertad de decidir unilateralmente y arbitrariamente dónde y cómo ubicar cualquier planta de tratamiento de residuos.

Tal alegación debe ser rechazada, por cuanto, el Decreto impugnado, en ningún caso invade competencias municipales ni en materia urbanística ni en materia de residuos, sino que dicho instrumento de planeamiento se elabora partiendo del principio general de coordinación de competencias entre la Generalitat y las Administraciones locales Valencianas en orden a lograr una planificación concertada y eficaz en materia de residuos.

En efecto, la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana (artículos 39 y 40 ), prevé que las determinaciones contenidas en el Plan Integral de Residuos y en los Planes Zonales vinculan a los distintos instrumentos de ordenación urbanística y territorial.

Dichos planes, encuentran su acomodo en el art. 14.2 de la Ley estatal 22/2011, cuando establece que "Las Comunidades Autónomas elaborarán los planes autonómicos de gestión de residuos, previa consulta a las Entidades Locales en su caso, de conformidad con esta Ley " y resulta conforme con la distribución de competencias que se contiene en el art. 12 de dicha Ley .

Tampoco puede apreciarse violación del contenido de los Planes a que se refiere el art. 14.2 de la Ley 22/2011, con remisión al anexo V de la referida ley , ni del art. 29 de la ley Valenciana , dado que el Plan incorpora la determinación de las zonas aptas para la implantación de vertederos, al margen de que, la estimación parcial de la demanda tuvo su fundamento en el incumplimiento del Artº 25 de la Ley Valenciana de residuos, que exige se expliciten de manera clara y terminante, "los criterios que han de considerarse para la localización de las infraestructuras de gestión de residuos".

Por fin, tampoco el PIR resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley 4/2004 como pretende el recurrente. En concreto, el citado artículo señala que: "Los planes de acción territorial sectoriales podrán modificar directamente planes de acción territorial o planes urbanísticos aprobados. En tales supuestos, deberán incorporar un anexo en el que, además de concretar las mejoras en la ordenación que se proponen y las razones que las justifiquen, se acompañe un documento de refundición que refleje tanto las nuevas determinaciones como las que queden en vigor".

Por tanto, la aprobación del PIR no resulta contraria a lo dispuesto en el citado precepto porque el artículo transcrito sí permite que los planes de acción territorial, como el PIR, modifiquen los planes urbanísticos aprobados.

Por fin y a modo de conclusión, debemos afirmar que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo legitima los planes de ámbito superior al territorio municipal.

Tal afirmación, encuentra su modulación en el cumplimiento de diversos requisitos:

1. La participación efectiva del municipio en los planes que les afectan. El artículo 58.2 párrafo 2º L.R.B.R.L dice que «las Administraciones Públicas que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos afectados».

2. La garantía material del interés local en la ordenación del territorio municipal, en la medida en que el ejercicio de una competencia autonómica no puede vaciar de contenido la competencia local, en tanto, es preciso, que el plan se circunscriba a los aspectos supramunicipales partiendo, como obliga la jurisprudencia constitucional, de la competencia local de ordenación del territorio municipal.

3. El principio de proporcionalidad como garante de la ordenación municipal frente a las inmisiones de la planificación supramunicipal.

Pues bien, a juicio de esta Sala, ninguno de tales límites se ha visto superado en el presente caso.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas la de 4.000,00 euros más IVA, por cada uno de los personados para oponerse al recurso. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto, de la dificultad que comporta y de la utilidad del escrito de oposición para resolver el recurso de casación.