ATS, 7 de Julio de 2016

PRIMERO .- Por el Procurador de los Tribunales D. Guillermo García San Miguel Hoover, en nombre y representación de Dª Elsa , se ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 3 de junio de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera - Sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso núm. 116/2013 y acumulado núm. 376/2013 .

SEGUNDO .- Por providencia de 20 de octubre de 2015 se acordó conceder a las partes el plazo de diez días para que formularan alegaciones sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión del recurso: estar exceptuada del recurso de casación la resolución judicial impugnada por referirse a una cuestión de personal al servicio de las Administraciones Públicas que no afecta al nacimiento ni a la extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, no siendo aplicable la previsión del artículo 86.3 de la Ley de esta Jurisdicción , toda vez que esta Sala ha declarado en reciente sentencia de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 2986/2012 ) que las relaciones de puestos de trabajo no tienen naturaleza reglamentaria [ artículos 86.2.a ) y 93.2.a) de la LRJCA ]; nueva orientación jurisprudencial que se ha consolidado en las sentencias de 25 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 4156/2012 ), 24 de marzo de 2014 (recurso de casación nº 299/2013 ) 7 de abril de 2014 (recurso de casación nº 2342/2012 ) y 29 de abril de 2014 (recurso de casación nº 742/2013 ), así como en el auto de 22 de mayo de 2014 (recurso de casación nº 130/2013 ), y que arrastra a otros instrumentos, como el cuadro de personal (plantilla) anexo a los presupuestos municipales (recursos de queja núms. 59 y 76 de 2014), habiendo declarado esta Sala que la modificación de la plantilla se identifica con una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo [por todas, sentencia de 29 de abril de 2014 (recurso de casación nº 742/2013 )]; trámite que ha sido evacuado tan sólo por la parte aquí recurrente, no así por la representación del Ayuntamiento de Los Barrios como parte recurrida, que por diligencia de ordenación de 26 de noviembre de 2015 se tiene por decaída en su derecho a formular alegaciones, siendo confirmada por decreto de 26 de abril de 2016.

Asimismo, se dio traslado a la parte recurrente, en el plazo de diez días, de las causas de inadmisión propuestas por la representación procesal de la parte recurrida -el Ayuntamiento de Los Barrios- en su escrito de personación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Adolfo y Dª Elsa contra la resolución de 31 de enero de 2012 del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Los Barrios, que comunica el acto publicado por el referido Ayuntamiento en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz, número 23, de fecha 3 de febrero de 2012, por el que se aprueba definitivamente el presupuesto general del Ayuntamiento para el ejercicio 2012 y se declara modificada la plantilla de personal (anexo I), para el ejercicio 2012, consistente en la amortización de una serie de plazas de funcionario, de personal laboral fijo y de personal eventual o de empleo, así como extinguida la relación laboral de todos aquellos empleados municipales afectados por la supresión de las plazas que venían ocupando temporalmente de forma interina con efectos de fecha correspondiente al día siguiente al de la publicación de los presupuestos anuales y la modificación de la plantilla de personal para el ejercicio 2012 en el Boletín de la Provincia.

SEGUNDO .- En el proceso del que dimana el actual recurso de casación se impugna la aprobación del presupuesto municipal y de la plantilla de personal, que, en este caso, sustancialmente, se identifica con una modificación de la relación de puestos de trabajo, como hemos dicho en nuestra sentencia de 29 de abril de 2014 (recurso de casación nº 742/2013 ). A su vez, conviene recordar que esta Sala, en sentencia de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 2986/2012 ), rectificó la jurisprudencia que hasta entonces venía considerando a las relaciones de puestos de trabajo como disposiciones de carácter general a efectos del recurso de casación, caracterizándolas la citada sentencia como actos administrativos.

Como afirmamos en la referida sentencia, la RPT "no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella". Así se desprende, señala, de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal" (marco normativo que hoy se concreta en el art. 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ). Y es que tales preceptos no contienen una especie de habilitación a la RPT para que ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, "sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones" .

Es verdad que la RPT produce efectos en el estatuto de los funcionarios, pero ello no es razón bastante para calificarla como norma jurídica, toda vez que el estatuto funcionarial está integrado por la ley y sus reglamentos de desarrollo, "y lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc...), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas" .

La RPT no es una norma que ordene con carácter general y abstracto situaciones futuras, ni menos aún con carácter innovador o complementario del ordenamiento jurídico, sino que la Administración, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, delimita sus distintos puestos de trabajo a modo de "acto- condición", es decir, con la finalidad de aplicar a cada uno de ellos los aspectos singularizados del estatuto funcionarial, de suerte que cada puesto "opera como condición y supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial" . Los funcionarios que ocupan cada puesto asumen la aplicación de normas externas, ajenas a la RPT, que rigen su relación jurídico-estatutaria, y sobre esa base conceptual la RPT es un acto administrativo que determina la aplicación de la normativa referente a los actos en cuanto a su producción, validez, eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación en vía administrativa y jurisdiccional, etc.

En esta línea de razonamiento, si las RPT's no son disposiciones generales sino actos administrativos, decae la apertura de la casación, que deviene inadmisible en estos supuestos.

TERCERO .- La anterior doctrina, contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente, y como hemos anticipado en el razonamiento jurídico precedente, es aplicable al presente caso, donde se impugna una sentencia recaída el relación con la resolución de 31 de enero de 2012 del Ayuntamiento de Los Barrios relativa a la aprobación definitiva del presupuesto del Ayuntamiento, junto con la modificación de la plantilla de personal, habiendo establecido -por todas, STS de 29 de abril de 2014, dictada en el recurso de casación nº 742/2013 - que la modificación de la plantilla, a los efectos que aquí interesan, se identifica con una modificación de la relación de puestos de trabajo. Así lo hemos considerado también en los recientes autos de 12 de junio de 2014 (recursos de casación 3987/2013 y 4165/2012).

Además, téngase en cuenta que, abstracción hecha del procedimiento legalmente establecido para la modificación de la plantilla de personal de los Ayuntamientos, que no determina la naturaleza jurídica de la plantilla, ésta es un instrumento de ordenación del personal que se presenta como una típica manifestación de la potestad organizatoria del Ayuntamiento, al igual que las relaciones de puestos de trabajo, a confeccionar anualmente a través del presupuesto, y que, según hemos dicho en reiteradas ocasiones -por todas, STS de 9 de abril de 2014, dictada en el recurso de casación nº 514/2013 -, la plantilla tiene un ámbito más reducido que el de las relaciones de puestos de trabajo, no determinando las características esenciales del puesto, ni los requisitos para su ocupación, sino que su finalidad es predominantemente de ordenación presupuestaria, a lo que debe añadirse que, según dijimos en la STS de 28 de noviembre de 2007, dictada en el recurso de casación nº 1128/2003 , "la conexión entre plantilla y Presupuesto, dispuesta por la LRBRL (art. 90) y el TRRL ( arts. 126 y 127 ), responde a la finalidad de que todos los puestos de trabajo de la Entidad local cuenten con la correspondiente dotación presupuestaria que permita la viabilidad económica de los mismos".

Por lo expuesto, la impugnación de las plantillas de personal no puede seguir un régimen diferente, a efectos de la impugnabilidad en casación, que las relaciones de puestos de trabajo, por lo que procede concluir que estamos ante una cuestión de personal en la que no está en juego el nacimiento ni la extinción de una relación de servicio de funcionarios de carrera, sino la conformidad a Derecho de la amortización de determinadas plazas.

CUARTO .- Ha de precisarse asimismo, saliendo al paso de las alegaciones evacuadas por la parte recurrente con ocasión del trámite de audiencia, que la sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2014 , parcialmente transcrita, versaba sobre Derecho estatal, pero es obvio que sus razonamientos son extensibles en forma inequívoca a este caso, a la luz del artículo 74 del EBEP y su normativa de desarrollo. En tal estado de cosas el asunto que nos ocupa se incardina dentro del ámbito material al que se refiere el artículo 8.1 de la Ley de este orden de Jurisdicción. Y como ha dicho constantemente esta Sala, dichas resoluciones no son susceptibles de recurso de casación, ex artículos 8.1 , 86.1 y disposición transitoria décima de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre .

El auto de 18 de febrero de 2010, dictado en el recurso de casación nº 1317/2009, recoge la consolidada doctrina jurisprudencial sobre el régimen de recursos en estos supuestos en los términos que siguen:

En este caso, si bien la competencia para conocer del recurso correspondía al Juzgado, [...] la Sentencia de 23 de enero de 2009, que aquí se recurre en casación, fue dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , y si bien el artículo 7.2 de la Ley Jurisdiccional dispone que "la competencia de los Juzgados y Tribunales no será prorrogable, y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio..." y el artículo 7.3 señala que "la declaración de incompetencia ha de efectuarse antes de la sentencia", ni el órgano jurisdiccional de instancia ni las partes advirtieron la falta de competencia objetiva para el enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, sin que tal circunstancia haya de determinar necesariamente la anulación de la sentencia por falta de competencia del órgano que la ha dictado, al amparo del artículo 48.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , pues si bien el asunto resulta de la competencia del Juzgado de lo Contencioso, la sentencia dictada era susceptible de recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, órgano superior que, como corresponde además a la naturaleza propia del recurso de apelación, puede revisar con plena jurisdicción tanto los aspectos fácticos como la fundamentación jurídica de la resolución que se somete a su enjuiciamiento, al abrir en definitiva una segunda instancia, como ha declarado ésta Sala en Sentencia de 5 de julio de 1997 , entre otras.

No puede sostenerse por ello, que la sentencia incurra en invalidez, cuando la Sala de instancia era plenamente competente para revisar en todos sus aspectos la que hubiese dictado el Juzgado de lo Contencioso, fijando definitivamente los hechos y efectuando en relación a los mismos la correspondiente interpretación jurídica de los preceptos aplicables.

En definitiva, la competencia correspondía al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en virtud de lo establecido en el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional .

[...] Sentado pues, que la Sentencia de la Sala de Cataluña ha de entenderse dictada como si de segunda instancia se tratara, queda excluida del recurso de casación, pues éste sólo procede -artículo 86.1- contra las sentencias en única instancia.

Esta decisión es coherente además, con el régimen de acceso a la casación que establece la disposición transitoria primera de la Ley de la Jurisdicción , a propósito de los asuntos de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, pues como esta Sala ha precisado (Autos de 16 de junio , 30 de octubre , 13 de noviembre y 4 y 18 de diciembre de 2000 ), el inciso final del apartado 2 de la referida disposición transitoria, permite entender comprendidos en su ámbito los supuestos del apartado 2 y también los del apartado 1, es decir, que tanto a los procesos que siendo competencia de los Juzgados se hallaban pendientes en las Salas, como a los que debían asumir éstas por no haber entrado en funcionamiento los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo a la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción, les era aplicable el régimen de recursos establecido para las sentencias dictadas en segunda instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo, es decir, el artículo 86.1 .

Se unifica de éste modo el tratamiento procesal, a los efectos de acceso al recurso de casación, de las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo en asuntos competencia de los Juzgados, al entenderse dictada la sentencia por aquellas, en segunda instancia.

En consecuencia, procede declarar la inadmisión del recurso al no ser impugnable en casación la sentencia recurrida, de conformidad con lo establecido en el articulo 93.2.a) inciso primero, en relación con las Disposiciones Transitorias primera y tercera y los artículos 8.3 y 86.1 de la Ley Jurisdiccional

Así las cosas, dictada la sentencia aquí recurrida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, cuando la competencia para conocer del recurso correspondía al Juzgado, de acuerdo con la doctrina expuesta, el régimen de recursos para esta sentencia será el de las dictadas en segunda instancia, resultando, por tanto, excluida del recurso de casación en aplicación de los artículos 86.1 y 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción , siendo por otra parte innecesario el examen de las causas de inadmisión opuestas por la representación del Ayuntamiento de Los Barrios.

QUINTO .- Tampoco obstan las demás alegaciones evacuadas con motivo del trámite de audiencia por la parte actora, en el sentido de que la sentencia de esta Sala que invoca, de fecha 28 de febrero de 1996 , resuelve una cuestión similar y declara la apertura de la casación a actos como la amortización de plazas vinculada a la aprobación del presupuesto general de un Ayuntamiento, toda vez que es anterior a la doctrina jurisprudencial consolidada de esta Sala, anteriormente referida, y que, en cualquier caso, a mayor abundamiento, constituye doctrina de esta Sala que, por reiterada, excusa de su pormenorizada cita, que para fundar el motivo relativo a la infracción de jurisprudencia sólo pueden invocarse sentencias de este Tribunal Supremo, ex artículo 1.6 del Código Civil , como mínimo en número de dos y que sean, además, coincidentes en el establecimiento de una determinada doctrina, requisitos que no cumple el actual recurso de casación, puesto que se apoya en la cita de una sola sentencia de esta Sala que además es anterior a la que inaugura una nueva doctrina jurisprudencial en torno a la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo.

Por último, el hecho de que se haya impugnado el presupuesto municipal en la instancia no puede desconocer que el verdadero objeto del litigio ha sido la modificación de la plantilla de personal, lo que constituye una cuestión de personal excluida del acceso a la casación.

SEXTO .- Es cierto que la doctrina que se incorpora en este auto comporta un nuevo régimen de impugnación jurisdiccional de las RPT's consecuente con su naturaleza jurídica de actos, pretendiendo clarificar la doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión. A este respecto, ha de ponerse de manifiesto que es reiterada la doctrina constitucional que admite sin reservas el cambio de criterio jurisprudencial, siempre que éste no sea arbitrario y esté motivado, sin que quepa pretender de la jurisprudencia un carácter monolítico y estático, puesto que su valor reside precisamente en su dinámica adaptativa y motivada a las nuevas realidades en que se desenvuelven las relaciones jurídicas, teniendo en cuenta la libertad de apreciación de todo órgano jurisdiccional en el ejercicio de su función juzgadora (de conformidad con el artículo 117.3 de la Constitución Española ) y la consecuencia de una diferente concepción jurídica igualmente razonable y fundada en Derecho de los supuestos sometidos a su decisión.

El Tribunal Constitucional viene entendiendo (entre otras, STC 76/2005, de 4 de abril, recurso de amparo nº 2182/2002 ) que los cambios jurisprudenciales han de ser conscientes y justificados, con vocación de generalidad suficiente como para impedir su calificación como irreflexivo, arbitrario, ocasional e inesperado, de modo que, cumpliéndose esos requisitos, no podría estimarse vulnerado el principio de igualdad en su vertiente de aplicación judicial de la Ley. Efectivamente, el Alto Tribunal considera que los cambios de criterio jurisprudenciales son legítimos cuando son razonados y razonables ( STC 29/2005, de 14 de febrero, recurso de amparo nº 6002/2002 ). En definitiva, lo que prohíbe el principio de igualdad en aplicación de la Ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo que equivale a sostener que el cambio es legítimo, cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, esto es, destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fundamento en razones jurídicas objetivas, que excluyan todo significado de resolución ad personam (por todas, STC 176/2000, de 26 de junio, recurso de amparo nº 6604/1997 ). De este modo, los cambios de criterio jurisprudenciales no erosionan los principios constitucionales de igualdad ni de seguridad jurídica. En los mismos términos se ha pronunciado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, por todas ellas STS de 5 de julio de 2002, recurso de casación nº 5552/1997 , y STS de 22 de diciembre de 2003, recurso de casación nº 5455/1998 .

En consecuencia, esta Sala habrá de aplicar el nuevo criterio jurisprudencial a todo supuesto o situación jurídica que tenga ante sí para resolver, con independencia del momento temporal en que se interpuso el recurso. En caso contrario, quedaría petrificada la nueva interpretación jurisprudencial a aquellos escritos de interposición de recursos que fueran presentados debidamente ante los Tribunales de Justicia a partir del momento del "anuncio" del cambio de criterio, "anuncio" a que no están obligados los órganos jurisdiccionales, tal y como tiene asentada la doctrina constitucional referida.

Por último, resulta doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta el derecho a la tutela judicial efectiva porque un proceso contencioso-administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia, como en realidad ocurre en el caso de autos. Debe recordarse al respecto que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el acceso a los recursos que puede resumirse en los siguientes términos, siguiendo la STC 37/1995 : "El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal ( STC 140/1985 , 37/1988 y 106/1988 ). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos; que la regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador ( STC 3/1983 ), que el principio hermenéutico "pro actione" no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder la sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a tal pretensión que es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos y que es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías STC 3/1983 y 294/1994 (...)".

Finalmente, el derecho a la tutela judicial efectiva no se vulnera por la apreciación razonada de una causa de inadmisión del recurso de casación prevista legalmente. Según el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela judicial efectiva es "un derecho prestacional de configuración legal" cuyo ejercicio y prestación "están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, haya establecido el legislador" , de tal modo que ese derecho "también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, si esta decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifique" ( sentencia 26/2003, de 10 de febrero , y las que en ella se citan), siendo esto último lo que aquí acontece.

SÉPTIMO .- Aunque es inadmisible el recurso de casación, no procede la imposición de las costas procesales causadas, al no haber formulado alegaciones en plazo la parte recurrida con ocasión del trámite de audiencia, como esta Sala ha declarado en supuestos similares.

Por lo expuesto,

declarar la inadmisión del recurso de casación nº 2244/2015 interpuesto por la representación procesal de Dª Elsa contra la sentencia de 3 de junio de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera - Sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso núm. 116/2013 y acumulado núm. 376/2013 . Sin costas.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados