STS 1597/2016, 29 de Junio de 2016

La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha nueve de febrero de dos mil quince, Sentencia en el recurso 373/2010 en cuyo Fallo se acuerda:

"DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AYUNTAMIENTO DE AMPOSTA contra la resolución de 25 de mayo de 2005 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud de la que, en esencia, se resolvió "Aprovar definitivament el Pla director urbanístic del sistema costaner", una vez mediante resolución de 28 de junio de 2010 se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior, del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas. (...)"

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de veinticinco de marzo de dos mil quince, en la que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la recurrente formalizó su escrito de interposición con base en los motivos que, en lo esencial y textualmente, defienden lo siguiente:

"PRIMER MOTIVO DE CASACIÓN: Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional por incongruencia omisiva de la Sentencia.

SEGUNDO MOTIVO DE CASACIÓN: Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . Infracción del principio de autonomía municipal:

- Planteamiento de los motivos del recurso. Tanto en el escrito de alegaciones formulado en vía administrativa (folios 5688 y ss. del expediente administrativo), como en el escrito de interposición del recurso de reposición, y más adelante en el escrito rector del recurso contencioso-administrativo, se ha hecho referencia a la vulneración del principio de autonomía municipal por entender que la mínima significancia de las modificaciones a introducir en el ámbito de la Urbanización Eucaliptus y en el del núcleo poblacional del Poble Nou del Delta no afectaban a los intereses supramunicipales cuya tutela tiene encomendada la Administración autonómica, sino que nos hallábamos antes cuestiones estrictamente de la competencia municipal.

- La doctrina legal sobre el principio de autonomía municipal. Especial referencia a su aplicación al Plan Director Urbanístico del sistema costero del litoral catalán.

- Aplicación de esta doctrina legal al presente supuesto. En el caso que nos ocupa, y como ya hemos expuesto reiteradamente y como resulta de la documentación más arriba referida, nos hallamos ante la voluntad expresada por el Ayuntamiento de Amposta de garantizar en el futuro un mínimo crecimiento de la Urbanización Eucaliptus, así como proporcionar una pequeña zona de almacenaje en el Poble Nou del Delta, junto a una zona verde.

TERCER MOTIVO DE CASACIÓN: Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . Inexistente aplicación retroactiva del Plan Territorial parcial de las tierras del Ebro."

Acordada la admisión a trámite por resolución de diecisiete de junio de dos mil quince y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado: La recurrida formuló su oposición a lo interesado de contrario, para interesar "se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida y la desestimación decidida por ésta del recurso contencioso-administrativo."

Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiocho de junio de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso, contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia, de fecha nueve de febrero de dos mil quince, desestimatoria del recurso contencioso administrativo nº 373/2010 , seguido a instancia del Ayuntamiento de Amposta contra la resolución de 25 de mayo de 2005 del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña que resolvió "Aprobar definitivamente el Plan director urbanístico del sistema costero" y la resolución de 28 de junio de 2010 que desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior.

La parte actora cuestiona la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados en el presente proceso, sustancialmente mediante los siguientes motivos:

"

1. Infracción del principio de Autonomía Municipal ya que una interpretación expansiva de las competencias autonómicas puede dejar sin efecto y puede convertir en residuales las competencias urbanísticas de los órganos municipales.

2. Incidencia del Plan Territorial Parcial de les Terres del Ebre aprobado definitivamente por el Acuerdo GOV/130/2010, de 27 de julio, del Gobierno de la Generalitat de Catalunya".

Según la sentencia de instancia: "Nos hallamos ante una figura de planeamiento urbanístico general constituida por un Plan Director Urbanístico ... en el ámbito de los artículos 55.1 y 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en relación con lo dispuesto en su Disposición Transitoria Tercera y demás disposiciones concordantes, sin que resulten aplicables las modificaciones operadas por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local", añadiendo que "Desde una perspectiva general y sin perjuicio de lo que posteriormente deberá argumentarse en la concreta figura de planeamiento urbanístico que nos corresponde enjuiciar, debe irse resaltando la indudable naturaleza de figura de planeamiento urbanístico dirigida a abordar los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales que se relacionan en el artículo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña -como con posterioridad se establece en la modificación operada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, o en el texto del artículo 56 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, en su caso con las modificaciones actuadas por el Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre, de Medidas Urgentes en materia urbanística", insistiendo en que: "En la redacción temporalmente aplicable al presente caso baste indicar, en los particulares necesarios, en esa órbita supramunicipal, la amplia gama de prescripciones que le pueden corresponder en relación a establecer ... A tales efectos los Planes Directores Urbanísticos han de incluir las adecuadas determinaciones para las finalidades que persiguen, al punto que pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que posibiliten el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales y, a salvo la necesaria adaptación de las figuras de planeamiento urbanístico de inferior jerarquía, no resulta ocioso detener la atención en su potencialidad tanto en sede de entrada en vigor inmediata del plan director y del régimen a establecer para con las disposiciones transitorias que incluya".

Establecidas estas consideraciones generales y "en relación con las alegaciones de la parte actora debe resaltarse la orfandad de prueba que se dispensa por la misma en su ramo de prueba prácticamente ceñida a la documental que se ha expuesto... Y es así que con esa tan limitada prueba no se alcanza que se haya puesto en cuestión eficazmente la fundamentación que la figura de planeamiento urbanístico expone y que se relaciona por la parte recurrente en su demanda y escrito de conclusiones.

Por consiguiente, sin desvirtuarse eficazmente lo planificado urbanísticamente por la Administración a nivel de Plan Director Urbanístico y con su jerarquía normativa y sin la debida fuerza de convencimiento con las meras alegaciones de la parte actora, todo lo más que cabría aceptar es que concurren dos modelos urbanísticos recayentes en los terrenos de autos y que nos hallaríamos ante indiferentes jurídicos sin haberse desvirtuado los objetivos y finalidades supramunicipales argumentadas por la Administración Autonómica en la figura de planeamiento urbanístico impugnada y en que ante el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico debe prevalecer el criterio de la Administración Autonómica frente al pretendido de contrario. En definitiva, no cabe alcanzar la disfuncionalidad pretendida por lo que en defecto de otras alegaciones y probanzas no resulta posible viabilizar las tesis sostenidas de contrario".

Respecto de la influencia que en el procedimiento pudiera tener el Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro, señala la sentencia que "bien se puede comprender la fragilidad de la argumentación que se dirige desde la aprobación definitiva de la figura de planeamiento urbanístico impugnada -acaecida a 25 de mayo de 2005- hacia el futuro y concretamente ni más ni menos a la aprobación definitiva de la figura de planeamiento territorial constituida Plan Territorial Parcial de les Terres del Ebre aprobado definitivamente por el Acuerdo GOV/130/2010, de 27 de julio, del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, que desde luego no tiene efectos retroactivos.

Pero si es que si es que se quería apuntar a los hechos determinantes estimados por la nueva y suficientemente alejada figura de planeamiento territorial debe advertirse que solo se cuenta con esa figura de planeamiento territorial cuya naturaleza, objetivos y fines sobradamente ajenos al caso que se enjuicia -bastando remitirse al ordenamiento sectorial de política territorial, en la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña- con una distancia temporal ciertamente nada baladí lo que junto con la precariedad de la prueba no permite alcanzar ninguna conclusión mínima y elementalmente segura sobre las tesis hechas valer sobre los ámbitos elegidos y objeto de impugnación por la parte actora".

El primer motivo de casación se plantea al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional por incongruencia omisiva de la Sentencia.

Manifiesta la parte recurrente que: "El primero de los motivos que articulamos en realidad se corresponde con el tercero de los apuntados en nuestro escrito de preparación del recurso en el que nos referíamos a la total ausencia de motivación de la Sentencia impugnada en relación a la alegada vulneración, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, del principio de autonomía municipal".

La representación procesal de la Generalidad de Cataluña, al oponerse al recurso, señala que la parte "no ha indicado cuáles serían las concretas normas reguladoras de la sentencia que habrían sido infringidas" y que "Así mismo, si bien el supuesto incumplimiento "in procedendo" enunciado en este primer motivo de casación es la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia, sin embargo en el desarrollo del motivo no se habla de incongruencia alguna, sino únicamente de la supuesta falta de motivación de la sentencia en relación con uno de los motivos en que se fundaba el recurso contencioso-administrativo", por lo que concluye que "Con, este proceder, sin embargo, el Ayuntamiento recurrente confunde y mezcla en un mismo motivo de casación dos infracciones completamente diferentes de las normas reguladoras de la sentencia, pues una cosa es la falta de congruencia, sea por exceso, por defecto, cualitativa o interna, y otra bien distinta la ausencia o insuficiencia de motivación".

Pese a que, efectivamente, la incongruencia y la falta de motivación no son vicios asimilables, (la incongruencia supone una descoordinación, un desajuste o una ausencia de relación lógica entre el pronunciamiento judicial y las peticiones de las partes, mientras la falta de motivación supone una insuficiente justificación de lo resuelto), no puede considerarse que la confusión que parece padecer el recurrente sea causa suficiente para inadmitir el recurso, dado que su desarrollo permite concretar qué es lo realmente denunciado y el vicio imputado a la sentencia recurrida.

Por otra parte, de la lectura del motivo se desprende, que el mismo, no solo menciona el apartado con base al que se formula sino que contiene una sucinta pero suficiente referencia al vicio in procedendo que invoca, falta de motivación e incongruencia, y relaciona los aspectos concretos de la sentencia a los que refiere esta infracción (principio de autonomía local), por lo que lo argumentado en el escrito de interposición se considera suficiente para entender cumplido el requisito previsto formal legalmente previsto y no concurre, por tanto, la causa de inadmisibilidad planteada respecto de este motivo.

En cuanto a la concreta respuesta al motivo planteado, la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de marzo de 2002 y de 26 de diciembre de 2007 , entre otras) establece que, no resulta exigible a las resoluciones judiciales un estudio exhaustivo, pormenorizado y agotador de cuantos argumentos, hechos o aspectos se plasmen en el escrito de demanda. Se trata de exteriorizar los motivos de la solución ofrecida de modo que el justiciable conozca las razones de la decisión y que esta resulte razonablemente fundada, aunque se puedan cuestionar o discutir los argumentos empleados. Por lo tanto, una cosa es la falta de motivación de la sentencia o la ausencia de respuesta de las pretensiones (que en absoluto cabe apreciar en el presente caso) y, otra bien distinta, es que la recurrente discrepe de la argumentación de la Sala.

Así en el presente caso, la Sentencia de instancia resuelve todas las pretensiones deducidas oportunamente por la parte actora, así como también resuelve todas las cuestiones planteadas y discutidas en el debate procesal. Concretamente, la sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo al rechazar los dos motivos en que se fundaba aquel, a saber, la supuesta infracción del principio de autonomía municipal y la pretendida incidencia del Plan Territorial parcial de las Tierras del Ebro aprobado definitivamente por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Catalunya de 27-7-20 10.

Como acertadamente alega la representación procesal de la Generalidad de Cataluña; " En este sentido, primero hace referencia explícita a la alegación de dicho motivo por la parte actora (FD 2°), después destaca los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales que persigue el plan impugnado (FD 3°), objetivos que enuncia de manera concreta, junto con el extenso ámbito supramunicipal del plan (FD 4°, epígrafes 1 y 2), seguidamente invoca expresamente muchas otras sentencias anteriores de la propia Sala dictadas en otros tantos recursos contenciosos administrativos seguidos contra el PDUSC y finalmente concluye que, conforme a los establecido en dichas sentencias anteriores y ante la insuficiencia de la prueba de la parte actora, no pueden entenderse desvirtuados los objetivos y finalidades supramunicipales que justifican la figura de planeamiento impugnada (FD 4°, epígrafe 3)".

El segundo motivo se interpone al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción del principio de autonomía municipal.

Según la parte recurrente "la mínima significación de las modificaciones a introducir en el ámbito de la Urbanización Eucaliptus y en el del núcleo poblacional del Poble Nou del Delta no afectaban a los intereses supramunicipales cuya tutela tiene encomendada la Administración autonómica, sino que nos hallábamos antes cuestiones estrictamente de la competencia municipal", añadiendo que " En el caso que nos ocupa, y como ya hemos expuesto reiteradamente y como resulta de la documentación más arriba referida, nos hallamos ante la voluntad expresada por el Ayuntamiento de Amposta de garantizar en el futuro un mínimo crecimiento de la Urbanización Eucaliptus, así como proporcionar una pequeña zona de almacenaje en el Poble Nou del Delta, junto a una zona verde".

A la hora de resolver este motivo, debemos hacer necesaria referencia a las sentencias de esta misma Sala y Sección ha dictado con motivo de la impugnación del mismo plan y con ocasión de la alegación de idéntico argumento.

Así en la sentencia de 20 de diciembre de 2012 (recurso nº 2433/2009 , señalamos que: "De los fundamentos jurídicos segundo y quinto de la sentencia se desprende con claridad que para la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña los Planes Directores contemplados en la legislación autonómica catalana sí pueden clasificar suelo, pues su potencialidad no se limita al establecimiento de meras directrices sino también determinaciones sobre el desarrollo sostenible, medidas de protección del suelo no urbanizable y criterios para la estructuración orgánica de dicho suelo, destacando en cuanto a sus efectos la inmediata aplicación de sus prescripciones y determinaciones para atender a los fines que persigue. Y esta interpretación del derecho autonómico, como hemos señalado, no puede ser revisada en casación.

Partiendo de lo anterior, la sentencia recurrida centra el análisis del motivo de impugnación relativo a la vulneración del principio de autonomía local en las finalidades perseguidas por el Plan Director, señalando como exigible a la actora que justifique que las determinaciones del Plan que cuestiona se apartan de aquellas finalidades involucrándose en el ámbito local. Y la Sala de instancia concluye que la demandante no ha concretado, pormenorizado, ni demostrado, que las prescripciones establecidas en el Plan Director se aparten de los objetivos perseguidos y que la tramitación administrativa y los dictados de sus preceptos no permiten estimar que haya existido una intromisión en el ámbito local.

Pues bien, en el recurso de casación nada alega la recurrente acerca de este razonamiento de la sentencia en el que se le reprocha la falta de concreción y de prueba que acredite que las determinaciones del Plan impugnado inciden en el ámbito propio del municipio y no responden a las finalidades supramunicipales perseguidas con el Plan Director".

A continuación la citada sentencia añade que: "Trasladando esas consideraciones al caso que estamos examinando, nos encontramos ante un instrumento de planeamiento general de naturaleza y alcance supramunicipal -Plan Director del Sistema Costero Catalán- cuya elaboración y aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma y en cuya tramitación han sido consultados los municipios comprendidos dentro de su ámbito territorial.

El Plan Director identifica los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística y que se encuentran clasificados por el planeamiento como suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado, con el objeto de preservarlos de su transformación y desarrollo para garantizar el desarrollo sostenible del territorio costero. Sus determinaciones vinculan a las Administraciones y a los ciudadanos y los municipios incluidos en su ámbito territorial deben adaptar su planeamiento general a aquellas, sin perjuicio de su inmediata entrada en vigor.

En particular, el instrumento de planeamiento persigue impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero; proteger los valores de los espacios costeros, entre ellos se hace referencia expresa a los valores ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales y riquezas naturales; preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales o antrópicos; garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre y mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costeros con ámbitos de interrelación entre la sociedad y la naturaleza, desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, al conectar los espacios del interior con los del litoral (artículo 1.2.b/ de la normativa del Plan Director)".

Para concluir que "Partiendo de las anteriores razones, encontramos plenamente justificado el interés supramunicipal que determina la categorización asignada por el Plan Director a los terrenos de la recurrente con el objeto de preservar sus valores paisajísticos y ambientales, valores éstos que trascienden claramente del ámbito puramente local, sin que se haya cuestionado ante el Tribunal de instancia, ni ahora en casación, la realidad de los valores con los que cuentan los terrenos y que justifican el tratamiento que se les dispensa".

En similares términos la sentencia de la misma fecha, en el recurso nº 5454/2009 .

En el tercer motivo y al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la "Inexistente aplicación retroactiva del Plan Territorial parcial de las tierras del Ebro".

Según sostiene la recurrente "La sentencia impugnada refiere también que, sustancialmente, los motivos articulados en nuestro escrito de demanda, en cuanto hacían referencia al Plan Territorial de les Terres de l'Ebre, aprobado por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Catalunya en fecha 27 de julio de 2010, propugnaban una aplicación retroactiva del mismo, puesto que resulta obvio que el Plan Director que nos ocupa y objeto de este recurso de casación fue aprobado el año 2005".

Como hemos señalado en Auto de 24 de febrero de 2011, el recurso de casación no puede dirigirse frente a argumentaciones de la Sentencia recurrida que constituyen " obiter dicta " pero no la "ratio decidendi" de la misma, pues aquéllas resultan irrelevantes a la hora de fundamentar el recurso de casación. En los mismos términos, el ATS de 28 de Noviembre de 1997 (recurso nº 5746/1997 ), recoge como característica esencial del recurso de casación que la crítica del recurrente se dirija contra los fundamentos jurídicos en los que se apoya el fallo para conseguir, en su caso, la anulación (que no modificación) del mismo como consecuencia de la estimación de todos o de alguno de los motivos aducidos, por la que aquélla no puede centrarse en fundamentos jurídicos utilizados " obiter dicta " por la sentencia recurrida".

La anterior doctrina se trae a colación, por cuanto, no se puede achacar a la sentencia de instancia ninguna indebida aplicación del artículo 9.3 de la Constitución , dado que dicho precepto, ni fue invocado, ni es contemplado ni considerado por aquélla.

Basta la lectura del párrafo de la sentencia ("Siendo ello así bien se puede comprender la fragilidad de la argumentación que se dirige desde la aprobación definitiva de la figura de planeamiento urbanístico impugnada -acaecida a 25 de mayo de 2005- hacia el futuro y concretamente ni más ni menos a la aprobación definitiva de la figura de planeamiento territorial constituida Plan Territorial Parcial de les Terres del Ebre aprobado definitivamente por el Acuerdo GOV/130/2010, de 27 de julio, del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, que desde luego no tiene efectos retroactivos") para comprender que la mención a que el PTPTE "no tiene efectos retroactivos", es una mera obviedad o un mero "obiter dicta" , pero, en ningún caso, la razón de decidir la desestimación de la pretensión actora, que se basa esencialmente en que "la precariedad de la prueba no permite alcanzar ninguna conclusión mínima y elementalmente segura sobre las tesis hechas valer sobre los ámbitos elegidos y objeto de impugnación por la parte actora".

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 4.000,00 euros más IVA. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto, de la dificultad que comporta y de la utilidad del escrito de oposición para resolver el recurso de casación.