STS 1661/2016, 6 de Julio de 2016
| Ponente | ANGEL RAMON AROZAMENA LASO |
| ECLI | ES:TS:2016:3286 |
| Número de Recurso | 402/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 1661/2016 |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 6 de julio de 2016
Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo núm. 402/2014 , interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TOLEDO , representado por el Procurador de los Tribunales D. Alberto Collado Martín, contra el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo. Han sido partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO-SEGURA representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Paloma Alonso Muñoz.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso
Por la representación procesal del Ayuntamiento de Toledo, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 17 de octubre de 2014 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando que teniendo por presentada la demanda, "1º.- declare la nulidad de los artículos 8,9, en relación con lo dispuesto en el Anejo V, Tabla I, en lo relativo a la masa de agua "Río Tajo en Aranjuez", 13, 14 y 15 y Tabla 3 del Anejo VI de la parte normativa del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo aprobado por el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo".
La parte demandante basa su demanda en los siguientes motivos:
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- El artículo 8 del Real Decreto 270/2014, de 11 de abril , por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo (en adelante PHT) en relación con su Anejo V, vulnera los artículos 42.1.e ), 92 bis y 92 quarter del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA), al no definir los objetivos medioambientales en todas las masas de aguas superficiales de la cuenca.
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- El artículo 9 del PHT en relación con su Anejo V vulnera el artículo 4.1.c) de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 , por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante DMA) al posponer el objetivo de alcanzar un buen estado de la masa de agua río Tajo en Aranjuez en el año 2021.
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- Los artículos 13 y 14 del PHT en relación con su Anejo VI vulneran el artículo 4 de la DMA y el artículo 42 del TRLA al no fijar un régimen de caudales ecológicos que comprenda la integridad de la cuenca.
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- La fijación de un caudal mínimo de 6m3/s en la masa de agua río Tajo en Aranjuez y de un caudal mínimo de 10m3/s en las masas de agua río Tajo en Toledo hasta la confluencia del río Guadarrama y río Tajo desde río Alberche hasta la cola del embalse de Azután (Talavera de la Reina) suponen un incumplimiento del artículo 4 del DMA, del artículo 9.3 CE y de los artículos 1 y 42.3 del TRLA.
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- El artículo 15 del PHT en cuanto establece la posibilidad de reducir los caudales mínimos en condiciones de sequía declarada, vulnera el artículo 4 de la DMA en relación con el artículo 18.4 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica.
El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 28 de noviembre de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando la disposición impugnada, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas.
El Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 12 de enero de 2015 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte en su día sentencia en la que, desestimando el presente recurso, declare conforme a derecho la disposición impugnada; todo ello con expresa condena en costas a la actora.
Por Auto de fecha 17 de abril de 2015 la Sala acordó "Recibir el pleito a prueba. Se admiten las pruebas propuestas por la parte recurrente y por los recurridos.
Se admiten las pruebas documentales propuestas por el recurrente en su escrito de demanda, se tiene por reproducidos y por incorporados los documentos obrantes en el expediente administrativo y los documentos aportados con el escrito de demanda.
Admitiéndose el dictamen pericial aportado con la demanda como documento número 2, teniéndose por reproducido el mismo.
En cuanto a los dictámenes periciales que anuncia el Abogado del Estado, deberán de ser aportados, dentro de los treinta días que el artículo. 60.4 de la L.J.C.A . señala para la práctica de la misma.
Se admite el dictamen pericial, aportado en la contestación de la demanda y que se acompaña como anexo número 1 y en CD, por la representación procesal del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, y se tiene por reproducido el mismo así como el expediente administrativo.
Los informes periciales deberán de ser ratificados por los peritos, una vez sean presentados los informes periciales que se anuncia y que serán aportados por el Abogado del Estado".
Declarado terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba concedido y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió por la Sala a la parte actora el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado mediante su escrito de fecha 24 de noviembre de 2015.
Dado traslado de la copia de las conclusiones de la parte actora a las partes demandadas se abrió el plazo de diez días para presentar sus conclusiones, que realizaron mediante escrito de fecha 15 de diciembre de 2015 el Abogado del Estado y escrito de fecha 28 de diciembre de 2015 la representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.
Con fecha 22 de enero de 2016, la representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura presentó escrito en el que solicitaba se decrete el fin y archivo del presente recurso al haber quedado sin objeto, dado que los preceptos contra los que se interpuso se encuentran derogados al haber entrado en vigor el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero actual, que ha derogado el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, que era la normativa impugnada.
Dado traslado del anterior escrito al resto de las partes, el Abogado del Estado presentó escrito en el que alegaba que siendo cierta la publicación en el BOE de la Disposición citada, no tenía objeciones a la sugerencia de la contraparte, dejando a la soberanía de la Sala la decisión que considere oportuna y adecuada sobre el particular,
La representación del Ayuntamiento de Toledo presentó escrito en el que solicitaba que no se acogiese la alegación formulada por la codemandada, por considerar que la referida derogación no implica de suyo la desaparición del objeto procesal del presente recurso, y se dicte sentencia sobre el fondo del asunto.
Con fecha 10 de marzo de 2016, se dictó providencia en la que se acordaba, a la vista de las alegaciones de las partes, seguir el curso de las actuaciones sin perjuicio de enjuiciar sus alegatos al tiempo de resolver en sentencia.
Por providencia de 3 de mayo de 2016, se señaló para votación y fallo el día 14 de junio de 2016, en que tuvo lugar su celebración.
Se impugna el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo (BOE 12 de abril de 2014) y, en concreto, los artículos 8 y 9 en relación con lo dispuesto en el Anejo V, Tabla 1, en lo relativo a la masa de agua "Río Tajo en Aranjuez", 13, 14 y 15 y tabla 3 del Anejo VI de su parte normativa.
Es cuestión prioritaria resolver sobre la posible pérdida de objeto de este procedimiento. En efecto, a instancia de la parte codemandada, la Sala oyó al resto de las partes sobre esa pérdida de objeto pues por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero (BOE 19 de enero de 2016), se ha aprobado la revisión de diversos planes hidrológicos, entre ellos el de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo, con expresa derogación en su totalidad del Real Decreto impugnado [cf. Disposición Derogatoria única, apartado j)].
Adviértase que el contenido de los preceptos impugnados se ha mantenido en los artículos 9, tabla 3 del apéndice 4, 10, 19, apéndice 8, del Anexo V del Real Decreto 1/2016 .
Sobre la pérdida de objeto como forma de finalizar un procedimiento, la doctrina de la Sala puede resumirse en los siguientes términos, tal y como se recoge en sentencia de 22 de junio de 2016 -recurso núm. 400/2016 - que guarda conexión con el presente recurso y en el que se impugna el mismo Real Decreto 270/2014:
"1º) La regla general -no única ni necesaria- es que si la norma impugnada ha sido derogada por otra posterior o declarada nula por sentencia o, en definitiva, ha sido eliminada por cualquier otro medio, queda sin contenido la pretensión anulatoria, luego hay pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento al carecer de utilidad la controversia por desaparición real de la misma: la norma cuya nulidad se pretende ya ha sido expulsada del ordenamiento jurídico (cf. por todas, la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 15 de abril de 2009, recurso 1470/2005 ).
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) La citada regla también juega en caso de recursos indirectos contra disposiciones generales cuando lo directamente impugnado son actos de aplicación de la norma derogada o declara nula. En estos casos se ha considerado que desaparece su objeto cuando esa circunstancia posterior priva de eficacia al recurso, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (cf. entre otras, la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 21 febrero 2013, recurso 254/2010 ).
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) La jurisprudencia no hace sino aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad en los que la ley impugnada ha sido derogada por otra posterior (cf. sentencias del Tribunal Constitucional 111/1983 , 199/1987 y 385/1993 , entre otras). Ambos casos tienen en común que se está ante recursos abstractos, objetivos, dirigidos a la depuración del ordenamiento jurídico.
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) Este efecto tiene el respaldo en el artículo 72.2 de la LJCA , precepto que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc,una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio (cf. sentencia de esta Sala, Sección Segunda, de 18 de mayo de 2006, recurso 45/2004 ).
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) Una excepción a la regla general expuesta son los casos en que la disposición impugnada, pese a su derogación, contiene previsiones que hace que mantenga cierta ultraactividad, que despliegue efectos que se extiendan hasta el momento de la sentencia, esto es, que la norma derogada sea aplicable a hechos posteriores a su pérdida de vigencia. En estos casos una hipotética declaración de nulidad de la disposición impugnada mantiene su finalidad, por lo que el procedimiento no habría perdido su utilidad (cf. sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 21 de abril de 2016, recurso 2574/2012 ).
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) Si tal pérdida de objeto es clara cuando la norma posterior derogatoria se aparte de la derogada, si la reproduce -caso de autos- se está ante un supuesto en el que quien alega que el recurso mantiene su objeto y que hay utilidad en que el tribunal se pronuncie respecto de la norma derogada, en este caso, decimos, es carga de quien esto postula razonar en qué medida permanece el interés en declarar la nulidad de preceptos que ya no forman parte del ordenamiento jurídico; en qué medida esa regulación ya derogada se está aplicando".
A diferencia de otros procedimientos análogos (así, entre otros, auto de 22 de febrero de 2016 -recurso 339/2014-, respecto al Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro, auto de 29 de febrero de 2016 -recurso 882/2014- y sendos autos de 7 de marzo de 2016 -recursos 875/2014 y 881/2014-, estos tres últimos respecto al Real Decreto 595/2014, de 11 de julio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, todos ellos afectados por la disposición derogatoria del Real Decreto 1/2016 y que declararon la pérdida sobrevenida de objeto de tales recursos) en este, la parte demandante se ha opuesto a esta pérdida de objeto del litigio, razón por la que la Sala optó por seguir el trámite y resolver tal cuestión en sentencia.
Al respecto la oposición de la demandante se basa en la invocación de la sentencia del Tribunal Constitucional 270/2015, de 17 de diciembre , y la de esta Sala de 9 de diciembre de 2004 -recurso 7893/1999- y la consideración de que en el marco de recursos contra normas no procede declarar la pérdida del objeto procesal si la norma derogatoria reproduce el contenido de la norma derogada -lo que sucede en el presente supuesto-.
Y transcribe los preceptos y anexos en los que el nuevo Plan Hidrológico aprobado por el Real Decreto 1/2016 reproduce el que ha sido derogado y que es objeto de este pleito.
Como hemos dicho en la sentencia citada de 22 de junio de 2016 -recurso 400/2014 -, esa ultraactividad a la que se ha hecho referencia en el anterior Fundamento de Derecho Segundo, apartado 5, se trata de una excepción que va ligada, más bien, o a la impugnación de actos de aplicación o a la aplicación a actos posteriores a su derogación lo que afectaría, por ejemplo, a titulares de concesiones, autorizaciones, explotaciones, etc. En este sentido es paradigmático el caso de las normas fiscales -a las que se refiere el precedente que cita la parte demandante-, normas que son aplicables, pese a su derogación, durante el plazo de prescripción a hechos acaecidos mientras estuvo vigente.
En cuanto a la objeción centrada en la identidad de ambas regulaciones, debe tenerse presente que el recurso promovido por la demandante es un recurso directo y plantea un enjuiciamiento abstracto y objetivo de una norma. Como se ha dicho, que la norma posterior derogue la anterior y entre ambas haya preceptos de idéntico contenido no determina necesariamente la pérdida de objeto, pero la impugnación se refiere a concretos preceptos y la demandante, aparte de exponer la identidad de preceptos, no razona de manera pormenorizada en qué medida resulta útil, en su caso, anularlos.
Añadamos, como también se dice en la sentencia de 22 de junio de 2016 , y aunque formalmente aquí no se invoque tal motivo, en cuanto a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, con carácter general debe advertirse que una declaración de pérdida de objeto de un litigio no pugna con ese derecho, tan es así que si el supremo intérprete de la Constitución -el Tribunal Constitucional- lo hace tal y como se ha expuesto, es porque no pugna con el artículo 24.1 de la Constitución , además se trata de una posibilidad que se sustenta en una jurisprudencia constante tal y como se ha expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Segundo.
Por último y reiterando de nuevo lo que se dice en la sentencia de 22 de junio de 2016 , "en casos como el de autos -revisión periódica de la planificación hidrológica- puede plantearse si la sucesión de disposiciones tan próximas en el tiempo, conjugado con la inevitable duración de los procedimientos judiciales, podría dar lugar a que nunca se resolviese en plazo útil un pleito en el que se impugne un plan hidrológico al aprobarse el siguiente antes de dictarse sentencia. Pues bien, tal objeción debe contemplarse desde lo específico del caso de autos y que se resume así:
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El Real Decreto 270/2014 impugnado derogó el anterior Plan aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, y la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de cuenca del Tajo.
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Es un hecho notorio que el Plan aprobado por el Real Decreto impugnado se dictó con ostensible retraso: corresponde a un primer ciclo que comprende el periodo 2009-2015 y que debería haberse aprobado en 2009. El segundo ciclo comprende el periodo 2016-2021 y respecto del mismo se ha dictado en plazo el Real Decreto 1/2016.
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Este retraso motivó que España fuese requerida en dos ocasiones por la Comisión Europea por retraso en la aprobación de diversos Planes, con incumplimiento de la Directiva del Agua. Al no admitirse las respuestas dadas por España, la Comisión promovió un recurso por incumplimiento que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Sexta, estimó en sentencia de 4 de octubre de 2012 en el asunto C-403/11 , declarando el incumplimiento de diversos horizontes temporales entre el 22 de diciembre de 2008 y el 22 de marzo de 2010".
La consecuencia de lo expuesto, reiteramos lo que se ha dicho en el recurso 400/2014, es que con el Real Decreto 1/2016, España ha normalizado el régimen de la planificación hidrológica en lo que a plazos de aprobación se refiere, luego la proximidad entre el Real Decreto 270/2014 y el Real Decreto 1/2016 debe reputarse excepcional, de forma que la tutela judicial invocada queda satisfecha no sólo por lo ya dicho, sino por la posibilidad de impugnar el Real Decreto 1/2016, lo que se ha hecho ya en el recurso 1/4398/2016 por el Ayuntamiento demandante.
Por razón de lo expuesto se declara la pérdida de objeto del presente recurso, sin hacer imposición de las costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido que: Se declara la pérdida del objeto del presente recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TOLEDO , contra el Real Decreto 270/2014, de 11 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo. No se hace imposición de las costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
