STS, 15 de Marzo de 2016

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 21 de enero de 2015, contra el Real Decreto citado en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 6 de abril de 2015, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita que se tenga por "formulada demanda contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de NOVIEMBRE, y se declare la ilegalidad de los siguientes puntos "En el Anexo I, de la frase "en la correspondiente especialidad" que figura en la segunda columna tras "Ingeniero Técnico de Telecomunicación" . (...) La disposición adicional octava ".

Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 18 de mayo de 2015, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se inadmita el recurso y, subsidiariamente, la desestimación, con imposición de las costas a la recurrente.

No solicitando el recibimiento a prueba, y evacuado el correspondiente trámite de conclusiones, mediante Providencia de 1 de febrero de 2016 se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de marzo de 2016, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado .

Por razones de orden lógico procesal procede examinar, con carácter previo, la causa de inadmisibilidad, por falta de legitimación activa de la corporación recurrente, que aduce el Abogado del Estado, en su escrito de contestación.

Esta objeción procesal no puede prosperar, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1. b), en relación con el artículo 18, de nuestra Ley Jurisdiccional , el Colegio recurrente tiene interés legítimo para recurrir el Real Decreto impugnado sobre el procedimiento de homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado, lo que, sin duda alguna, afecta a los intereses profesionales y económicos de los colegiados, para cuya defensa y promoción está habilitado legalmente el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación.

Conviene recordar que venimos declarando, en casos no iguales pero similares al examinado, por todas, Sentencia de 26 de junio de 2012 , dictada en el recurso contencioso administrativo nº 18 / 2011, que la legitimación activa, como presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (SSTS de 14 de octubre de 2003 , de 7 de noviembre de 2005 y de 13 de diciembre de 2005 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94, de 28 de febrero de 1994 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En la citada Sentencia de 26 de junio de 2012 declaramos que « Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), « que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que « es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos». (...) Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito »; añadiendo la doctrina científica que « esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal ». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que « la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto ». (...) Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados" ».

Solventado el expresado impedimento procesal, seguidamente nos corresponde resolver, las cuestiones de fondo suscitadas. Respecto del inciso "en la correspondiente especialidad", cuya nulidad se solicita, debemos señalar con carácter general, que el Real Decreto 967/2014, atendida su exposición de motivos, trae su causa de la instauración en nuestra universidad del llamado sistema Bolonia, tras la reforma Ley Orgánica 2/2001, de 12 de abril, de Universidades de 2001 por Ley Orgánica 4/2007, cambio sobre cuya transcendencia se ha hecho eco esta Sala (cf. vgr. Sentencias de 4 de diciembre de 2012, recurso de casación 12/2011 y de 12 de febrero de 2013, recurso 2039/2012 ). Antes de tal reforma, con la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, era el Gobierno quien creaba los títulos oficiales, fijaba las directrices para los planes de estudio, las denominaciones y sus contenidos formativos mínimos que agrupaba en un Catálogo Oficial de Títulos.

Tras la Ley Orgánica 4/2007 y con el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las Universidades tienen iniciativa y competencia para crear los títulos, si bien su establecimiento y los planes de estudio propuestos por las Universidades pasan por un procedimiento de verificación en el Consejo de Universidades, que comprende su evaluación conforme a ciertos protocolos. Finalmente, de emitirse un informe favorable, y previa autorización de las Comunidades Autónomas, por Acuerdo del Consejo de Ministros se declara el carácter oficial del título y se ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

Este régimen general tiene una excepción en cuanto a los títulos que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos según los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que conducen a su obtención, por lo que la Universidad publica los planes de estudio elaborados con sujeción a las condiciones fijadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros respectivo y desarrollado por Orden ministerial. La finalidad de esta intervención es la de garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para el ejercicio de unas concretas profesiones.

Acorde con el citado marco jurídico de aplicación, nos entramos con una norma con rango de ley que, ex artículo 36 de la Constitución , califica una profesión como regulada. En el caso de las ahora concernidas, hay que partir de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, que pasan a si a tener la consideración de profesiones reguladas (1); respecto de las mismas, el Real Decreto 1393/2007 apodera al Gobierno (artículo 12.9 ) para que, respecto de las profesiones reguladas, actúe la excepción antes expuesta frente al principio general de autonomía universitaria (2); y corresponde al Consejo de Ministros frija esas condiciones lo que es objeto de desarrollo por una Orden que establece ya los requisitos a los que deben adecuarse los planes de estudios que elaboren las Universidades y esa Orden por cada titulación son las relacionadas en la columna de la izquierda del Anexo I ahora impugnado (3).

Además, este panorama normativo debe cohonestarse con el régimen del reconocimiento de las titulaciones obtenidas en el extranjero, y es en este punto donde aparece el Real Decreto impugnado. En lo que a este pleito interesa, el objeto del Real Decreto es abordar y regular, por una parte, la homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles referidos al ejercicio de profesiones reguladas comprendidas en el Anexo I. Por otra parte y para las restantes titulaciones, regula la declaración de equivalencia del título extranjero a un nivel académico y a la titulación española, debiendo corresponder a un área y campo específico que recoge el Anexo II en los que pueden agruparse los diferentes títulos universitarios.

En este contexto el Real Decreto es reflejo o está subordinado a la normativa que le precede mediante la que España ha ido aplicando y concretando las consecuencias de los compromisos asumidos tras la Declaración de Bolonia de 1999 respecto del Espacio Europeo de Educación Superior. En definitiva, y en lo que ahora interesa, el Real Decreto impugnado no innova ese régimen sino que partiendo del mismo regula tanto los requisitos como el procedimiento de homologación, de declaración de equivalencia a una titulación y a un nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior.

De lo dicho se deduce que si en la columna de la derecha del Anexo I se ha incluido la expresión "en la correspondiente especialidad" respecto de las Ingenierías Técnicas, con tal inciso o precisión nada ha innovado el Real Decreto 967/2014, haciéndolo por ello impugnable. Al contrario -y como se ha dicho ya- en ese aspecto es mero reflejo de la normativa precedente que regula el régimen de ordenación de las enseñanzas universitarias en general y en especial las peculiaridades de las profesiones reguladas. Por tanto, si en las ahora afectadas se ha introducido tal inciso es porque tras esa intervención del Gobierno y esa concreción mediante una Orden (columna de la izquierda del Anexo I), se prevé que cada título de Ingeniería Técnica se expida según especialidades.

Esta Sala ha confirmado órdenes o planes de estudios de profesiones reguladas en las que se añadía en la titulación la referencia a una tecnología especifica o especialidad sobre la base de rechazar que la relación entre los títulos de Grado y Máster venga dada como de lo general (Grado) a lo especial (Máster). Si bien puede haber casos en que sea así, según esta Sala tal planteamiento no se deduce necesariamente de la Ley Orgánica de Universidades ( artículos 37 , 87) ni del Real Decreto 1393/2007 (artículos 9.1 y 10.1). Pueden citarse, entre otras, las Sentencias de 27 de julio y 4 de diciembre de 2012 , de 9 de octubre de 2013 o de 12 de noviembre de 2015 ( recursos contencioso-administrativo 361/2011 , 12/2011 , 88/2013 y 409/2014, respectivamente ) o las de 12 de febrero de 2013 y 10 de febrero de 2015 ( recursos 2039/2012 y 314/2013 respectivamente) dictadas en casación, todas referidas a distintas Ingenierías Técnicas.

Lo dicho lleva, además, a desestimar en este punto la demanda en lo que se refiere a la infracción del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno . En efecto, aparte de que la demandante fue oída en el trámite seguido ante el Consejo de Estado, lo relevante es que la introducción del inciso que se impugna en el Anexo I no constituye una reforma o modificación sustancial respecto de las versiones anteriores, precisamente por lo ya expuesto. En ese aspecto. insistimos, el Real Decreto no innova sino que es reflejo de la normativa que le precede y que llegó a concretarse en las distintas órdenes que se relacionan en la columna de la izquierda de ese Anexo.

Por otro lado, en relación con la nulidad de la disposición adicional adicional octava del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, la recurrente basa su pretensión en dos razones: a) Por vulneración de los artículos 24.1.c ) y 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , y del artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ; b) Por infracción de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad e interdicción de la arbitrariedad, así como del artículo 55 del Estatuto Básico de la Función Pública.

Se señala en la demanda, en relación con el primer motivo de nulidad, que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto que nos ocupa no existió referencia alguna al texto que, finalmente y tras emitirse Dictamen por el Consejo de Estado, se incorporó a la impugnada disposición adicional. Es en la séptima versión del proyecto (la definitiva antes de su sometimiento al Consejo de Ministros) cuando aparece por primera vez esa disposición adicional con la siguiente redacción:

" Disposición adicional octava. Titulación para el ingreso en las Administraciones Públicas:

Lo previsto en este real decreto no resulta de aplicación al régimen de titulaciones exigible para el ingreso en las Administraciones Públicas, que se regirá, en todo caso, por lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y el resto de su normativa específica que resulte de aplicación ".

Afirma la recurrente que el texto citado no se ha sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, del Consejo de Universidades, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de la Conferencia General de Política Universitaria, de la propia demandante y demás Corporaciones representativas de intereses profesionales y tampoco ha emitido dictamen, como era preceptivo, el Consejo de Estado, sin que el texto aprobado fuera sugerencia de este órgano. De esta forma, siempre según la demandante, se han vulnerado aquellos preceptos de la Ley del Gobierno y de la Ley Orgánica del Consejo de Estado dado el carácter de " modificación sustancial " que ha supuesto la introducción de la repetida disposición adicional octava.

El motivo no puede ser acogido porque se asienta en un presupuesto que, a nuestro juicio, no concurre en el contenido de la disposición adicional: el de constituir una " modificación sustancial " del proyecto inicial.

No puede aceptarse, en efecto, que la remisión al Estatuto Básico de la Función Pública y normas concordantes afecte a los dos procedimientos regulados en el Real Decreto que nos ocupa (homologación y correspondencia con el MECES); y mucho menos apreciamos que la disposición adicional octava " entre en contradicción ", como se defiende, con esos dos procedimientos, concretamente con lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 24.6 del propio Real Decreto.

Y es que, en efecto, la circunstancia de que la homologación otorgue el título extranjero " los mismos efectos del título español al que se homologa en todo el territorio nacional " tiene el alcance que el propio artículo 5 del Real Decreto dispone: en los términos que establezca " la normativa vigente " y respecto de " la posibilidad de ejercicio de la profesión regulada de que se trate en las mismas condiciones de los poseedores de los títulos españoles que habiliten para tal ejercicio" , nuevamente " de acuerdo con la normativa vigente ".

Y lo mismo sucede con las resoluciones de correspondencia de los títulos a un determinado nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, pues aquéllas " causarán los efectos académicos y profesionales de conformidad con la normativa sectorial correspondiente, asociados a las enseñanzas incluidas en dichos niveles " (artículo 24.6 del Real Decreto que nos ocupa).

Es evidente que las exigencias de titulación para el ingreso en la Función Pública no son reguladas en el Real Decreto analizado, pues el mismo se limita a establecer los requisitos y el procedimiento " para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior " y para determinar " la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado ".

La disposición adicional octava podrá calificarse de innecesaria o superflua, pues en ningún caso el Real Decreto que nos ocupa es desarrollo del Estatuto Básico de la Función Pública, cuyo contenido normativo no resulta afectado por aquella norma reglamentaria; pero en modo alguno puede defenderse que resulte relevante o que afecte o altere el resultado de los procedimientos de homologación y correspondencia, pues éstos no solo se desenvuelven y producen sus efectos en otros ámbitos (académicos o profesionales), sino que lo hacen en los términos que resulten " de la normativa vigente ", entre la que se encuentra, obvio es decirlo, la que regula el ingreso en la Función Pública.

Por las mismas razones expuestas hasta ahora, tampoco resulta atendible la segunda objeción que, en relación con la disposición adicional octava, se formula en el escrito rector: los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en relación con el acceso al empleo público estarán afectados, en su caso, por la regulación que se contenga en el Estatuto Básico del Empleado Público y normas concordantes. Pero no alcanzamos a identificar en qué medida pueden resultar concernidos por una disposición adicional que lo único que hace es remitirse a esa legislación en cuanto al " ingreso en las Administraciones Públicas ".

A pesar del esfuerzo de la parte actora por convencer a la Sala de que la repetida disposición adicional octava " afecta al procedimiento de homologación " al punto de que esa misma homologación " no tenga efectos en la Función Pública " o de que la misma frustra los derechos de quienes ostentan las titulaciones del sistema anterior " para el acceso al empleo público ", entendemos que la misma carece de la vinculación, relación o relevancia que se defiende en la demanda.

En otras palabras, la remisión a las normas que regulan el acceso a la Función Pública no determina que los títulos del sistema anterior (arquitecto, ingeniero, licenciado, arquitecto técnico, ingeniero técnico, diplomado) " dejen de tener valor a los efectos de acceso a las Administraciones Públicas "; y tampoco que los poseedores de títulos extranjeros homologados " no puedan acceder al empleo público más que obteniendo un título español ". Supone, simplemente, la constatación de que el sistema de acceso al empleo público se regula por la legislación que le es propia (el Estatuto Básico del Empleado Público y la normativa complementaria), a la que habrá de estarse en todo caso cuando de la incorporación a la Función Pública se trate, habida cuenta que el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, aquí impugnado, no constituye desarrollo, complemento o concreción de aquella legislación específica.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de 4000 euros.