STS, 15 de Marzo de 2016

Por la representación procesal del Instituto de Ingenieros Técnicos de España (I.N.I.T.E.) se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo, contra el reseñado Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 8 de abril de 2015 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala se declaren contrarios al ordenamiento jurídico los siguientes puntos del Real Decreto 967/2014: En el Anexo I, de la frase "en la correspondiente especialidad" que figura en la segunda columna en todas las referencias a las profesiones de Ingeniero Técnico, o, de forma coherente con el texto del propio Real Decreto, la segunda columna al completo y la disposición adicional octava . Con las demás declaraciones que en derecho correspondan.

El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 19 de mayo de 2015 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala declare la inadmisión y subsidiariamente la desestimación del recurso, con imposición de las costas a la recurrente.

La representación procesal del Colegio de Caminos, Canales y Puertos (CICCP) se opuso a la demanda con su escrito de fecha 23 de junio de 2015 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: primero, se desestime el recurso por ser el Real Decreto 967/2014 impugnado plenamente conforme con el ordenamiento jurídico y segundo, se haga expresa mención a la imposición de costas a la parte recurrente, por los motivos esgrimidos.

Por providencia de fecha 25 de junio de 2015, se acordó que, no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concede por la Sala a la parte actora el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado mediante su escrito de fecha 10 de julio de 2015.

Dado traslado del anterior escrito de conclusiones de la parte demandante a las partes demandadas para que presentasen sus conclusiones, el Abogado del Estado ha evacuado dicho trámite por escrito de 22 de julio de 2015 y la representación procesal del Colegio de Caminos, Canales y Puertos (CICCP) mediante escrito de 29 de julio de 2015, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Por providencia de 1 de febrero de 2016, se señaló para votación y fallo el día 1 de marzo de 2016, en que tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso,

El Instituto de Ingenieros Técnicos de España (I.N.I.T.E.) ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (BOE de 22 de noviembre de 2014).

Interesa que se declaren contrarios al ordenamiento jurídico los siguientes puntos del Real Decreto 967/2014:

"- En el Anexo I, de la frase "en la correspondiente especialidad" que figura en la segunda columna en todas las referencias a las profesiones de Ingeniero Técnico, o, de forma coherente con el texto del propio Real Decreto, la segunda columna al completo.

- La disposición adicional octava".

Examinaremos, en primer lugar, la alegada falta de legitimación de la entidad recurrente para interponer el presente recurso, opuesta por la Administración del Estado, que considera que el "Instituto de Ingenieros Técnicos de España" no está legitimado para impugnar el Real Decreto 967/2014 pues, no justifica la existencia de un derecho o interés legítimo que pudiera resultar afectado por la norma impugnada, limitándose a discutir la legalidad misma.

El artículo 19.1 LJCA establece lo siguiente: " Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos (...)".

Como señala la sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014, (recurso n° 4453/2012 ): "(...) El casuismo y la variedad de situaciones que la realidad jurídica nos puede deparar, exige un análisis puntual y pormenorizado de cada supuesto enjuiciado, para discriminar e identificar el concreto interés legítimo que sustenta la legitimación activa del recurso entablado, como ya apuntamos en nuestras SsTS 12 de noviembre de 2012 (casación 1817/09, FJ 2 ) y de 14 de marzo de 2011 (casación 4223/08 FJ 2)".

En sentencia de 28 de noviembre de 2002 (recurso núm. 53/2011 ), ante la excepción entonces planteada, respecto al mismo "Instituto de Ingenieros Técnicos de España" cuya legitimación se discutía pues, siendo como es una mera asociación privada, carece de interés legítimo al respecto, ya que no representa a los profesionales eventualmente afectados por la disposición reglamentaria, se dijo:

"La objeción debe ser rechazada, como ya lo fue para otro caso análogo por esta misma Sala en su sentencia de 2 de febrero de 1998 (recurso número 357/1994 ). Dijimos entonces y repetimos ahora: "[...] La primera de las dos causas de inadmisibilidad alegadas debe ser rechazada. El INITE es una Entidad de carácter científico y de relación entre las Asociaciones y Federaciones de Asociaciones de Ingenieros Técnicos y Arquitectos Técnicos, que tiene personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Está regido por la Asamblea General y la Junta de Gobierno, teniendo entre sus atribuciones las de adoptar las resoluciones que estime necesarias o convenientes en defensa de los intereses del Instituto y acordar el ejercicio de las acciones en nombre del Instituto ante toda clase de Tribunales, incluido el Tribunal Supremo. Es indudable que los Ingenieros Técnicos y Arquitectos Técnicos pueden sentirse afectados -otra cosa es que, como veremos, tal afectación comporte las consecuencias jurídicas que la demanda pretende- por los Reales Decretos impugnados. Por ello, el Instituto, en cuanto ente investido de atribuciones -según el art. 17 de sus Estatutos- para la defensa de los intereses de los profesionales miembros de las Asociaciones y Federaciones de Asociaciones que en el mismo se integran, esté activamente legitimado para impugnar las normas reglamentarias que a su entender puedan causar perjuicio a aquellos profesionales. A tal conclusión conducen también inequívocamente el art. 7.3 de la L.O.P.J ., conforme al cual "para la defensa de los intereses colectivos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa o promoción". La afección en este caso se produce y la habilitación estatutaria igualmente concurre. De aquí el rechazo de la primera causa de inadmisibilidad alegada".

En este caso la propia entidad codemandada -Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos- reconoce la legitimación de la demandante y rechaza la excepción planteada por el Abogado del Estado, al considerar que el Real Decreto impugnado tiene una consecuencia clara en el ejercicio proesionals de aquellas titulaciones para las que prevé el sistema de equiparación y homologación de titulaciones e invoca distintas sentencias de esta Sala que reconocen una amplia concepción de la legitimación activa en el caso de las corporaciones profesionales.

Debe, por tanto, rechazarse la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso defendida por la Abogacía del Estado por cuanto, a tenor de la doctrina expuesta, el Instituto demandante ostenta legitimación activa para impugnar la decisión que constituye el objeto del presente proceso.

La impugnación global del Real Decreto se basa en que incurre en defectos formales que dan lugar a la vulneración del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado , por las razones y con el alcance que luego se recoge, causando indefensión de los interesados. Esta Sala ha examinado una serie de recursos interpuestos por distintos Colegios Profesionales y Uniones Profesionales contra el Real Decreto 967/2014 y en los que, en buena medida, coinciden los motivos de impugnación, en particular los que se refieren al procedimiento de elaboración de la disposición impugnada, la pretendida ilegalidad de la inclusión en el Anexo I del Real Decreto de la frase "en la correspondiente especialidad" tras la profesión de Ingeniero Técnico de Minas, de Obras Públicas, Aeronáutico, Agrícola, Forestal, Naval, Industriales, de Telecomunicación, así como la ilegalidad de la disposición adicional octava (así, al menos, los recursos 964/2014, 9, 14, 15, 17, 18, 19 y 22/2015).

Sobre la ilegalidad de la inclusión en el Anexo I de la frase "en la correspondiente especialidad".

Según su exposición de motivos, el Real Decreto 967/2014 trae su causa de la instauración en nuestra universidad del llamado sistema Bolonia, tras la reforma Ley Orgánica 2/2001, de 12 de abril, de Universidades de 2001 por Ley Orgánica 4/2007, cambio sobre cuya transcendencia se ha hecho eco esta Sala (cf. vgr. sentencias de 4 de diciembre de 2012, recurso de casación 12/2011 y de 12 de febrero de 2013, recurso 2039/2012 ). Antes de tal reforma, con la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, era el Gobierno quien creaba los títulos oficiales, fijaba las directrices para los planes de estudio, las denominaciones y sus contenidos formativos mínimos que agrupaba en un Catálogo Oficial de Títulos.

Tras la Ley Orgánica 4/2007 y con el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, las Universidades tienen iniciativa y competencia para crear los títulos, si bien su establecimiento y los planes de estudio propuestos por las Universidades pasan por un procedimiento de verificación en el Consejo de Universidades, que comprende su evaluación conforme a ciertos protocolos. Finalmente, de emitirse un informe favorable, y previa autorización de las Comunidades Autónomas, por Acuerdo del Consejo de Ministros se declara el carácter oficial del título y se ordena su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

Este régimen general tiene una excepción en cuanto a los títulos que dan acceso al ejercicio de profesiones reguladas. En estos casos según los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1393/2007, el Gobierno establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que conducen a su obtención, por lo que la Universidad publica los planes de estudio elaborados con sujeción a las condiciones fijadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros respectivo y desarrollado por Orden ministerial. La finalidad de esta intervención es la de garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para el ejercicio de unas concretas profesiones.

De esta manera hay que estar a lo siguiente:

1. Se parte de una norma con rango de ley que, ex artículo 36 de la Constitución , califica una profesión como regulada. En el caso de las ahora concernidas, hay que partir de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, que pasan a si a tener la consideración de profesiones reguladas.

2. Seguidamente y respecto de las mismas, el Real Decreto 1393/2007 apodera al Gobierno (artículo 12.9 ) para que respecto de las profesiones reguladas actúe la excepción antes expuesta frente al principio general de autonomía universitaria.

3. En tercer lugar el Consejo de Ministros mediante Acuerdo fija esas condiciones lo que es objeto de desarrollo por una Orden que establece ya los requisitos a los que deben adecuarse los planes de estudios que elaboren las Universidades y esa Orden por cada titulación son las relacionadas en la columna de la izquierda del Anexo I ahora impugnado.

Este panorama normativo debe cohonestarse con el régimen del reconocimiento de las titulaciones obtenidas en el extranjero, y es en este punto donde interviene el Real Decreto impugnado. En lo que a este pleito interesa, el objeto del Real Decreto es abordar y regular, por una parte, la homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles referidos al ejercicio de profesiones reguladas comprendidas en el Anexo I; por otra parte y para las restantes titulaciones, regula la declaración de equivalencia del título extranjero a un nivel académico y a la titulación española, debiendo corresponder a un área y campo específico que recoge el Anexo II en los que pueden agruparse los diferentes títulos universitarios.

En este contexto el Real Decreto es reflejo o está subordinado a la normativa que le precede mediante la que España ha ido aplicando y concretando las consecuencias de los compromisos asumidos tras la Declaración de Bolonia de 1999 respecto del Espacio Europeo de Educación Superior. En definitiva, y en lo que ahora interesa, el Real Decreto impugnado no innova ese régimen sino que partiendo del mismo regula tanto los requisitos como el procedimiento de homologación, de declaración de equivalencia a una titulación y a un nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior.

De lo dicho se deduce que si en la columna de la derecha del Anexo I se ha incluido la expresión "en la correspondiente especialidad" respecto de las Ingenierías Técnicas, con tal inciso o precisión nada ha innovado el Real Decreto 967/2014, haciéndolo por ello impugnable. Por el contrario -y como se ha dicho ya- en ese aspecto no es sino reflejo de la normativa precedente que regula el régimen de ordenación de las enseñanzas universitarias en general y en especial las peculiaridades de las profesiones reguladas. Por tanto, si en las ahora afectadas se ha introducido tal inciso es porque tras esa intervención del Gobierno y esa concreción mediante una Orden (columna de la izquierda del Anexo I), se prevé que cada título de Ingeniería Técnica se expida según especialidades.

Esta Sala ha confirmado Órdenes o planes de estudios de profesiones reguladas en las que se añadía en la titulación la referencia a una tecnología especifica o especialidad sobre la base de rechazar que la relación entre los títulos de Grado y Máster venga dada como de lo general (Grado) a lo especial (Máster). Si bien puede haber casos en que sea así, según esta Sala tal planteamiento no se deduce necesariamente de la Ley Orgánica de Universidades ( artículos 37 , 87) ni del Real Decreto 1393/2007 (artículos 9.1 y 10.1). Pueden citarse, entre otras, las sentencias de 27 de julio y 4 de diciembre de 2012 , de 9 de octubre de 2013 o de 12 de noviembre de 2015 ( recursos contencioso-administrativo 361/2011 , 12/2011 , 88/2013 y 409/2014, respectivamente ) o las de 12 de febrero de 2013 y 10 de febrero de 2015 ( recursos 2039/2012 y 314/2013 respectivamente) dictadas en casación, todas referidas a distintas Ingenierías Técnicas. Lo dicho lleva, además, a desestimar en este punto la demanda en lo que se refiere a la infracción del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno . En efecto, aparte de que la demandante fue oída en el trámite seguido ante el Consejo de Estado, lo relevante es que la introducción del inciso que se impugna en el Anexo I no constituye una reforma o modificación sustancial respecto de las versiones anteriores, precisamente por lo ya expuesto: en ese aspecto el Real Decreto no innova sino que es reflejo de la normativa que le precede y que llegó a concretarse en las distintas Órdenes que se relacionan en la columna de la izquierda de ese Anexo.

Sobre la ilegalidad de la disposición adicional octava.

En los distintos recursos examinados por la Sala, pretende la parte actora que la Sala declare la nulidad de la disposición adicional octava del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre , por dos motivos: a) Por vulneración de los artículos 24.1.c ) y 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , y del artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ; b) Por infracción de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad e interdicción de la arbitrariedad, así como del artículo 55 del Estatuto Básico de la Función Pública.

Se señala en la demanda, en relación con el primer motivo de nulidad, que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto que nos ocupa no existió referencia alguna al texto que, finalmente y tras emitirse Dictamen por el Consejo de Estado, se incorporó a la impugnada disposición adicional. Es en la séptima versión del proyecto (la definitiva antes de su sometimiento al Consejo de Ministros) cuando aparece por primera vez esa disposición adicional con la siguiente redacción: " Disposición adicional octava. Titulación para el ingreso en las Administraciones Públicas: Lo previsto en este real decreto no resulta de aplicación al régimen de titulaciones exigible para el ingreso en las Administraciones Públicas, que se regirá, en todo caso, por lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y el resto de su normativa específica que resulte de aplicación".

Afirman las distintas entidades y corporaciones recurrentes en los mencionados recursos que el texto citado no se ha sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, del Consejo de Universidades, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de la Conferencia General de Política Universitaria, de la propia demandante y demás Corporaciones representativas de intereses profesionales y tampoco ha emitido dictamen, como era preceptivo, el Consejo de Estado, sin que el texto aprobado fuera sugerencia de este órgano. De esta forma, siempre según la demandante, se han vulnerado aquellos preceptos de la Ley del Gobierno y de la Ley Orgánica del Consejo de Estado dado el carácter de "modificación sustancial" que ha supuesto la introducción de la repetida disposición adicional octava .

El motivo no puede ser acogido porque se asienta en un presupuesto que, a nuestro juicio, no concurre en el contenido de la disposición adicional: el de constituir una "modificación sustancial" del proyecto inicial.

No puede aceptarse, en efecto, que la remisión al Estatuto Básico de la Función Pública y normas concordantes afecte a los dos procedimientos regulados en el Real Decreto que nos ocupa (homologación y correspondencia con el MECES); y mucho menos apreciamos que la disposición adicional octava "entre en contradicción", como se defiende, con esos dos procedimientos, concretamente con lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 24.6 del propio Real Decreto.

Y es que, en efecto, la circunstancia de que la homologación otorgue el título extranjero "los mismos efectos del título español al que se homologa en todo el territorio nacional" tiene el alcance que el propio artículo 5 del Real Decreto dispone: en los términos que establezca "la normativa vigente" y respecto de "la posibilidad de ejercicio de la profesión regulada de que se trate en las mismas condiciones de los poseedores de los títulos españoles que habiliten para tal ejercicio", nuevamente "de acuerdo con la normativa vigente".

Y lo mismo sucede con las resoluciones de correspondencia de los títulos a un determinado nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, pues aquéllas "causarán los efectos académicos y profesionales de conformidad con la normativa sectorial correspondiente, asociados a las enseñanzas incluidas en dichos niveles" (artículo 24.6 del Real Decreto que nos ocupa).

Es evidente que las exigencias de titulación para el ingreso en la Función Pública no son reguladas en el Real Decreto analizado, pues el mismo se limita a establecer los requisitos y el procedimiento "para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior" y para determinar "la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado".

La disposición adicional octava podrá calificarse de innecesaria o superflua, pues en ningún caso el Real Decreto que nos ocupa es desarrollo del Estatuto Básico de la Función Pública, cuyo contenido normativo no resulta afectado por aquella norma reglamentaria; pero en modo alguno puede defenderse que resulte relevante o que afecte o altere el resultado de los procedimientos de homologación y correspondencia, pues éstos no solo se desenvuelven y producen sus efectos en otros ámbitos (académicos o profesionales), sino que lo hacen en los términos que resulten "de la normativa vigente", entre la que se encuentra, obvio es decirlo, la que regula el ingreso en la Función Pública.

Y por esas mismas razones tampoco resulta atendible la segunda objeción que, en relación con la disposición adicional octava, se formula en el escrito rector de los distintos recursos: los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en relación con el acceso al empleo público estarán afectados, en su caso, por la regulación que se contenga en el Estatuto Básico del Empleado Público y normas concordantes. Pero no alcanzamos a identificar en qué medida pueden resultar concernidos por una disposición adicional que lo único que hace es remitirse a esa legislación en cuanto al "ingreso en las Administraciones Públicas".

A pesar del esfuerzo de la parte actora por convencer a la Sala de que la repetida disposición adicional octava afecta al procedimiento de homologación al punto de que esa misma homologación "no tenga efectos en la Función Pública" o de que la misma frustra los derechos de quienes ostentan las titulaciones del sistema anterior para el acceso al empleo público, entendemos que la misma carece de la vinculación, relación o relevancia que se defiende en la demanda.

En otras palabras, la remisión a las normas que regulan el acceso a la Función Pública no determina que los títulos del sistema anterior (arquitecto, ingeniero, licenciado, arquitecto técnico, ingeniero técnico, diplomado) "dejen de tener valor a los efectos de acceso a las Administraciones Públicas"; y tampoco que los poseedores de títulos extranjeros homologados "no puedan acceder al empleo público más que obteniendo un título español". Supone, simplemente, la constatación de que el sistema de acceso al empleo público se regula por la legislación que le es propia (el Estatuto Básico del Empleado Público y la normativa complementaria), a la que habrá de estarse en todo caso cuando de la incorporación a la Función Pública se trate, habida cuenta que el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, aquí impugnado, no constituye desarrollo, complemento o concreción de aquella legislación específica.

Al declararse no haber lugar al recurso, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso ( artículo 139.1 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros -2.000 euros por cada una de las partes recurridas-.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,