STS, 7 de Abril de 2009
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2009:2547 |
| Número de Recurso | 4418/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Abril de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de abril de dos mil nueve
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada por el Procurador de los Tribunales D. Felipe Juanas Blanco, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 4 de abril de 2006, sobre Impugnación del Decreto 91/2005 de 19 de abril, del Gobierno Vasco, de modificación del Decreto por el que se reguló el procedimiento de elección de los Órganos Unipersonales de Gobierno de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 1402/2005 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 4 de abril de 2006, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO : Que, estimando el recurso contencioso administrativo 1402/2005 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el ABOGADO DEL ESTADO, contra el Decreto 91/2005, de 19 de abril, del Gobierno Vasco, de modificación del Decreto por el que se reguló el procedimiento de elección de los Órganos Unipersonales de Gobierno de los Centros Docentes Públicos no Universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el BOPV nº 77 de 25 de abril de 2005, debemos: 1º.- Declarar la disconformidad a derecho del Decreto recurrido por lo que declaramos su nulidad de pleno derecho en el ámbito del presente recurso. 2º.- No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas. 3º.- Una vez firme esta sentencia, publíquese el fallo en el BOPV, en cumplimiento del Art. 107.2, en relación con el art. 72.2, de la Ley de la Jurisdicción ".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:
Al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, pues la Sala de instancia incurre en un exceso de jurisdicción que infringe el artículo 4 de esa Ley y el 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y vulnera la reserva de jurisdicción del Tribunal Constitucional en el control formal y material de las Leyes.
Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, al estimar que la sentencia recurrida ha quebrantado las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias o de las que rigen los actos y garantías y no ha obtenido la tutela judicial efectiva del Tribunal al no haber planteado éste la cuestión de inconstitucionalidad de la ley autonómica.
Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. pues la sentencia recurrida vulnera los artículos 9.3 de la Constitución, 1.2 del Código Civil y 51 de la Ley 30/1992.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que casando la recurrida anule la declaración contenida en el fallo y declare, en consecuencia, la adecuación a derecho del Decreto 91/2005, de 19 de abril que fue objeto del contencioso".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO no formuló oposición al recurso de casación por haberse presentado el escrito extemporáneamente cuando ya el asunto estaba en trámite de señalamiento para votación y fallo.
Mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2009 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 24 de marzo del mismo año, en cuya fecha ha tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ, Magistrado de la Sala
Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado, declara la Sala de instancia nulo de pleno derecho el Decreto 91/2005, de 19 de abril, del Gobierno Vasco, de modificación del Decreto por el que se reguló el procedimiento de elección de los Órganos Unipersonales de Gobierno de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el BOPV núm. 77 de 25 de abril de 2005.
El estudio de la sentencia de dicha Sala descubre que define y afirma como elementos jurídicos relevantes del supuesto de hecho que enjuicia los dos siguientes:
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El Decreto recurrido retoma las previsiones de la Ley del Parlamento Vasco 1/1993, de 19 de febrero, de la Escuela Pública Vasca.
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Lo hace contradiciendo la normativa básica estatal constituida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación. Ley que en el ámbito en cuestión vino a recoger lo que previamente había plasmado la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes.
Y descubre, también con toda claridad, la razón de decidir y el alcance de la decisión que adopta. Así, dirá dicha Sala que lo relevante es que aquella ley autonómica 1/1993 es previa a la legislación básica estatal; que otra hubiera sido su respuesta en el caso contrario de que la ley autonómica fuera posterior a esa legislación básica, pues en tal caso no habría podido eludir la aplicación directa de aquélla ni declarar la nulidad del Decreto que la desarrolla sin plantear previamente cuestión de inconstitucionalidad de la ley autonómica; y que en su sentencia no hace, ni se le pide, un pronunciamiento de inconstitucionalidad de ésta. Lo que hace es, sólo, declarar la disconformidad a Derecho de un Decreto que surge en contradicción con esa legislación básica estatal posterior a la ley autonómica de la que aquél es desarrollo.
Los tres motivos de casación que contra dicha sentencia formula la representación procesal del Gobierno Vasco son los siguientes:
Primero, al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, pues la Sala de instancia incurre en un exceso de jurisdicción que infringe el artículo 4 de esa ley y el 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, vulnerando la reserva de jurisdicción del Tribunal Constitucional en el control formal y material de las leyes. La sentencia recurrida, se dice, entra en lo que es ajeno a la jurisdicción contencioso-administrativa al tratar una cuestión de prejudicialidad constitucional. La nulidad del Decreto, se añade, sólo puede venir de la previa declaración de inconstitucionalidad de la norma legal que le da cobertura. Estamos, se concluye, ante una ley autonómica de cuya validez depende el fallo, ya que es necesario eludir su aplicación para poder declarar la nulidad del Decreto.
Segundo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, pues aquella sentencia quebranta las formas esenciales del juicio e infringe el artículo 24 de la Constitución, privando a la parte de un proceso con todas las garantías y de su derecho a obtener tutela judicial efectiva, al no haber planteado la Sala de instancia la cuestión de inconstitucionalidad de la ley autonómica. Y
Tercero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, pues la sentencia recurrida vulnera los artículos 9.3 de la Constitución, 1.2 del Código Civil y 51 de la Ley 30/1992, en cuanto al respeto debido, se dice, a la jerarquía normativa como uno de los elementos del principio de seguridad jurídica. El Decreto, razona la parte, no puede contener mandatos nuevos respecto de la ley de que deriva y su nulidad sólo puede venir de la previa declaración de inconstitucionalidad de la norma legal que le da cobertura. En tanto el Tribunal Constitucional no declare la norma legal nula, la ley está vigente y, en consecuencia, no puede dictarse una resolución judicial que simplemente la inaplique.
Motivo, ese tercero, que concluye con la queja de que la sentencia recurrida no se plantea si la normativa estatal es verdaderamente básica por respetar la doble dimensión formal y material consustancial a la noción constitucional de "bases". La definición de lo básico por el legislador estatal, se razona ahí, no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter. La concepción material de las bases, sigue diciéndose, permite revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si es materialmente básica por garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales. La sentencia recurrida, se añade, no llega a plantearse que la posible contradicción de la Ley de la Escuela Pública Vasca con la Ley Orgánica de Calidad de la Educación puede tener su fundamento en una extralimitación de la norma estatal respecto a lo que debe considerarse como básico.
Excepción hecha de eso último que añade el tercero de los motivos de casación, los tres giran en torno a una única cuestión jurídica y pueden por ello ser analizados conjuntamente.
Lejos de incurrir en las infracciones que se denuncian, lo que la Sala de instancia hace es aplicar correctamente uno de los principios o efectos que rigen las relaciones existentes entre la normativa estatal básica y la autonómica de desarrollo: el denominado de desplazamiento de la ley autonómica previa por la posterior ley estatal básica.
En nuestra sentencia de 13 de octubre de 2003, dictada en el recurso de casación número 2602/2000, sintetizamos el sistema de relaciones existente entre el ordenamiento estatal, de un lado, y los distintos ordenamientos autonómicos, de otro, señalando en lo que ahora importa lo siguiente: Que los principios de unidad y de jerarquía informan internamente cada uno de ellos, siendo el de competencia, y no esos otros dos, el que rige la articulación entre ambos ordenamientos. Que el reconocimiento por virtud de este principio de un ámbito propio para el ordenamiento autonómico, se produce sin perjuicio de la articulación de éste y del estatal en el "supraordenamiento" constitucional, de suerte que la separación entre ordenamientos no es absoluta, sino que encuentra una articulación superior en la Constitución como norma fundamental o norma "normarum". Y que cuando el reparto competencial actúa sobre una misma materia mediante el concurso, para su regulación global, de normas estatales básicas y autonómicas de desarrollo, surgen entonces entre ambas los efectos denominados de preclusión y de desplazamiento. Por el primero, queda cerrada para la norma autonómica, sin posibilidad de que ésta la replantee, la regulación que como propia del Estado global, del Estado en su integridad, haya hecho la previa norma estatal básica. Y por el segundo, queda desplazada la autonómica previa por la estatal básica posterior: ésta, en lo que dispone con tal carácter, desplaza a aquélla, que queda inaplicable e ineficaz hasta tanto no varíe o se modifique, haciéndolas compatibles, la estatal básica.
A ese principio o efecto denominado de desplazamiento se ha referido este Tribunal Supremo en diversas ocasiones (así, entre otras, en sus sentencias de 19 de septiembre de 2006, 11 de mayo y 7 de septiembre de 2007 y 30 de julio de 2008 ). Y lo ha aplicado de modo coincidente a como lo aplica la Sala de instancia en la sentencia recurrida, en un supuesto cuyo planteamiento inicial era similar al de autos: norma autonómica (Ley Valenciana 6/1994 ) anterior a la básica estatal (Ley 7/1997 ); y norma reglamentaria (Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia) aprobada en virtud de lo previsto en la ley autonómica, pero después de la entrada en vigor de la estatal básica y contradiciendo a ésta.
En tal supuesto (sentencia de 20 de febrero de 2007, dictada en el recurso de casación número 4381/2003 ), y ante motivos de casación que también denunciaban, en esencia, la infracción consistente en inaplicar una ley autonómica sin plantear previamente la cuestión de inconstitucionalidad, respondió este Tribunal negando que tales motivos pudieran ser acogidos: "lisa y llanamente -decíamos- porque la Sala de instancia no declara inconstitucional ni nula ninguna norma con rango de Ley, sino que se limita, como le compete, a seleccionar la norma aplicable; labor en la que le es perfectamente lícito «desplazar» una Ley autonómica cuando otra posterior, estatal, ha declarado el carácter de legislación básica de una determinada regulación a la que no se ajusta la establecida en aquélla".
Resta por examinar aquello que también se incluye en el tercero de los motivos de casación, de lo que dimos cuenta en el párrafo final del fundamento de derecho segundo de esta sentencia.
Se trata de una alegación que, en el modo en que se hace, no es hábil para modificar el pronunciamiento desestimatorio de este recurso de casación al que conduce lo hasta aquí razonado.
De entrada, causa extrañeza la ausencia de comentario a aquello que también dijo la Sala de instancia en su sentencia, a saber: que tenía en cuenta que no consta que la Comunidad Autónoma se hubiera alzado ante el Tribunal Constitucional en relación con la nueva legislación básica del Estado aquí en cuestión, por lo que desde la perspectiva del normal desarrollo institucional había de considerar, en principio, que se asume la declaración como básica por la normativa estatal. A lo que añadía que ello se produjo en relación con esta materia ya incluso desde la reforma operada por la Ley Orgánica 9/1995, a la que sí adaptó su regulación reglamentaria la Comunidad Autónoma del País Vasco, estando vigente la Ley 1/1993 de la Escuela Pública Vasca, a través del Decreto 116/1997, que es el que modifica el Decreto impugnado.
Pero en todo caso, una vez que dicha Sala afirmó también en su sentencia que no estimaba procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad de la normativa básica recogida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, hubiera debido la parte alegar, no sólo que la definición de lo básico por el legislador estatal no supone que deba aceptarse que, en realidad, la norma tiene ese carácter, lo cual es obvio, sino, más bien y con la precisión debida (exigencia que no se satisface con lo que se dice en el inciso final del párrafo tercero del folio 12 del escrito de interposición, ni desde luego con la mera remisión a lo alegado en la instancia y ya valorado por el Tribunal "a quo"), las razones jurídicas que a su juicio pudieran abonar esa tesis meramente anunciada y enunciada de que las concretas normas estatales concernidas pueden no ser básicas. Con ello habría colaborado, como le es obligado, en la función de este Tribunal, al que hubiera debido pedir además, para ser congruente con su tesis, el correlativo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de aquella Ley Orgánica.
La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ; si bien, en lo que hace a este último pronunciamiento y en uso de la facultad que nos confiere el número 3 de ese precepto, no podrá la parte recurrida minutar honorarios correspondientes al escrito de oposición, dado lo que se relata en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal del Gobierno Vasco interpone contra la sentencia que con fecha 4 de abril de 2006 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso número 1402 de 2005. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el último de los fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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