STS, 3 de Abril de 2009

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, Sección Segunda, dictó Sentencia, el veintinueve de diciembre de dos mil seis, en el Recurso número 876 de 2007, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 499/01 interpuesto por la representación de DON Rafael, contra las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia; y ello sin hacer especial imposición de costas a ninguna de las partes".

En escrito de veinticinco de enero de dos mil siete, la Procuradora Doña Carmen Martínez Bragado, en nombre y representación de Don Rafael, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintinueve de diciembre de dos mil seis.

La Sala de Instancia, por Providencia de seis de febrero de dos mil siete, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veinte de marzo de dos mil siete, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de D. Rafael, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintiséis de septiembre de dos mil siete.

En escrito de veintiocho de diciembre de dos mil siete, la Letrada de la Comunidad de Castilla y León, en nombre y representación de la misma, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinticinco de marzo de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Constituye el objeto de este recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Rafael, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, Sección Segunda, de veintinueve de diciembre de dos mil seis, que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 499/2001, deducido por la representación procesal citada frente a la Orden de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de diez de enero de dos mil uno que rechazó el recurso de alzada hecho valer contra la Resolución de la Dirección General de Salud Pública de veintisiete de septiembre de dos mil, que declaró el desistimiento de la solicitud de autorización de funcionamiento del centro "laboratorio de Análisis Clínicos José Ramón Serrano Rubio".

La Sentencia recurrida en el primero de sus fundamentos de Derecho expresó lo que sigue: "Se impugna en este proceso la Orden de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de fecha 10 de enero de 2.001, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Salud Pública de 27 de septiembre de 2.000, ésta por virtud de la cual se declara el desistimiento de la solicitud de autorización de funcionamiento en relación al Centro "Laboratorio de Análisis Clínicos José Ramón Serrano Rubio", que en su día había sido presentada por el ahora recurrente al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del Decreto 93/1999, de 29 de abril, por el que se establece el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización y registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios y sociosanitarios.

La decisión administrativa se motivó en el hecho de que tras haberse formulado requerimiento al solicitante para que aportara en el plazo de diez días copia compulsada de la titulación académica que le habilitara para llevar a cabo las actividades propias de la Especialidad de Análisis Clínicos, a tenor de lo establecido en el Real Decreto 2708/1982, dejó transcurrir el mismo sin llegar a aportarla.

Interesa ahora traer aquí el segundo párrafo del tercer fundamento de derecho de la Orden impugnada: "el Decreto 93/1999, de 29 de abril, por el que se establece el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización y Registro de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios y sociosanitarios, tiene su causa en la Ley 1/1993 de 6 de abril, de ordenación del sistema Sanitario de Castilla y León, dictado en el ejercicio de las competencias que tiene atribuida la Comunidad de Castilla y León para, en el marco de la legislación básica del Estado en materia de Sanidad e Higiene, promoción, prevención y restauración de la salud art. 34.1 del Estatuto de Autonomía, en su redacción por la Ley orgánica 4/1999, de 8 de enero (sic). El Decreto 93/1999, en su art. 2.2.f) considera Centros Sanitarios y sociosanitarios a los laboratorios de análisis clínicos, y en su art. 14.1.a como requisito previo e imprescindible a la apertura al público de dichos centros exige como documentación preceptiva a acompañar (sic) dicha solicitud, la fotocopia compulsada de la titulación académica que habilite para llevar a cabo las actividades que se han de autorizar. En la disposición Transitoria de dicho Decreto se prevé que los anteriores centros que se encuentren en funcionamiento sin autorización, dispondrán del plazo de 2 años para solicitar la autorización de funcionamiento, exigiéndoles acompañar a su solicitud de autorización la documentación especificada en el art. 14.1.a. Si el responsable del laboratorio de análisis clínicos, es un farmacéutico, deberá estar en posesión del título de especialista en análisis clínicos, sea por el sistema de la Disposición Transitoria Tercera del RD 2708/1982, o por el sistema que prevé el articulado del dicho RD y dicha existencia (debe querer decir exigencia) se ajusta a las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Castilla y León y el hecho de que la Administración Estatal no lo haya regulado con anterioridad, o incluso las Comunidades Autónomas, y que por tanto, quienes no tenían el título de especialista o la especialización dirigiesen un laboratorio de Análisis Clínicos, no quiere decir que cuando la Comunidad Autónoma regule aquella materia sobre la que tiene competencia, la autorización de funcionamiento de un Laboratorio de Análisis Clínicos, no requiera la titulación que expide la Administración Estatal".

La misma Sentencia en el fundamento de Derecho tercero mantiene que "El argumento principal del demandante es que no pudo dictarse resolución teniéndole por desistido, tomando como causa no haber presentado la documentación requerida dentro del plazo, por cuanto es lo cierto que oportunamente la había aportado; y para ello parte de la premisa de que a tenor del mismo artículo 1 del Real Decreto 2708/82, cuando dice "sin perjuicio de las facultades que asisten a los Licenciados en Farmacia", con una adecuada interpretación del mismo, bastaría con la aportación del título de Licenciado en Farmacia para dirigir el centro de análisis".

La sentencia previamente y para apoyar lo hasta ahora expuesto había hecho referencia en el segundo de sus fundamentos a la Sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2003 en la que se declaró "no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra una sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana que había confirmado la denegación de la autorización solicitada por un licenciado en farmacia para trabajar como farmacéutico especialista en laboratorio de análisis clínicos, y ello al entender que la normativa hacía una reserva del desempeño de ciertas actividades a los que ostentan la titulación de farmacéutico especialista oficialmente reconocida".

Junto a lo expuesto la Sentencia recurrida trató otras cuestiones para rebatir los argumentos del recurso y así en el fundamento de Derecho cuarto se refirió a la alegación de la actora cuando señala que un licenciado en Farmacia puede estar al frente de un laboratorio de análisis clínicos, "sin que pueda utilizar la denominación de farmacéutico especialista", ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto 2708/82 cuando dice "sin perjuicio de las facultades que asisten a los Licenciados en Farmacia". Y este argumento tampoco puede ser aceptado, sirviendo los argumentos expuestos en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de septiembre de 1.999, cuyos fundamentos fueron confirmados en la del T.S. de 16 de septiembre de 2.003 antes citada".

De igual modo en el fundamento quinto señala que "Otro de los temas que se plantean se refiere a la necesidad de preservar los derechos adquiridos, citándose al respecto en la demanda la normativa de otras comunidades autónomas - concretamente las del País Vasco y Galicia-, cuya regulación de las situaciones transitorias exonera de la especialización a aquellos que ejercieran la actividad en el momento de su entrada en vigor. Pero adviértase que en la Comunidad Autónoma de Castilla y León se regulan esas situaciones en la Disposición Transitoria del Decreto 93/1.999, de 29 de abril, por el que se establece el régimen Jurídico y el procedimiento para la autorización y registro de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios y Sociosanitarios, la que trae causa en la Ley 1/1.993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León, y en la que se establece un plazo de dos años para regularizar las situaciones anteriores. En este mismo sentido la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Galicia a que antes nos referimos rechazó en un supuesto análogo el mismo motivo de impugnación.

Esta precisión también impide que acojamos el argumento de la demanda de que la Comunidad ha dictado las resoluciones recurridas sin tener suficiente habilitación normativa para regular los laboratorios de análisis, pues, y además de la citada Ley 1/1.993, nótese que el Decreto 93/1.999 se refiere expresamente a la autorización de centros de carácter sanitario, entre los que cabe incardinar sin dificultad a los laboratorios de análisis clínicos; y sin que tampoco pueda ponerse en duda la competencia de la Comunidad Autónoma en esta materia, que puede regularla con amparo en el título competencial de la sanidad".

Y por último la Sentencia en el fundamento sexto rechaza la infracción alegada del principio de igualdad manifestando que: "Asimismo se denuncia en el escrito rector del proceso la infracción del principio de igualdad, para lo que se apoya en el hecho de que en nuestra Comunidad autónoma hay hasta 361 farmacéuticos que realizan diversos tipos de análisis -por ejemplo análisis clínicos en hospitales públicos, análisis de aguas o productos alimenticios de animales, etc.- sin que se les haya exigido estar en posesión del título de Especialista. Pero la Sala no puede estimar que se haya producido la vulneración del mencionado derecho constitucional, ya que el término de comparación que aporta por el actor no puede considerarse idóneo y adecuado, pues lo único que demuestra es que en diversos sectores de actividad se está permitiendo realizar análisis a licenciados en Farmacia sin exigirles estar en posesión de la especialidad correspondiente, cuando aquí de lo que se trata es de una autorización de funcionamiento de un laboratorio de análisis clínicos, con lo que ha de entenderse que esa exigencia está mas bien referida al director o titular del laboratorio.

En tal sentido ha de señalarse que el juicio de igualdad que impone la aplicación del artículo 14 de la Constitución requiere una paridad de situaciones entre los términos a comparar que no se da en el presente supuesto".

El recurso articula un único motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Dice el motivo que: "La Junta de Castilla y León no tiene aprobada normativa alguna específica sobre los laboratorios de análisis clínicos y normas reguladoras de su actividad. únicamente, en dicha Comunidad Autónoma, existe el Decreto 93/99, de 29 de abril, por el que se establece el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización y registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios y sociosanitarios.

En ese Decreto autonómico se establece que, para la autorización de funcionamiento de un centro y establecimiento sanitario, entre los que figuran -en su art. 2.2 los laboratorios de análisis clínicos- se requiere presentar la fotocopia compulsada de la titulación académica (art. 14,1,a) que habilite para llevar a cabo las actividades que se han de autorizar.

De acuerdo con lo anterior, en el caso de un laboratorio de análisis clínicos se deberá presentar por el farmacéutico su titulación como Licenciado en Farmacia.

El farmacéutico tradicionalmente ha estado y sigue estando facultado para hacer análisis clínicos por mor de su licenciatura, de conformidad a la normativa estatal y la jurisprudencia que lo ha venido avalando.

En el año 1982 se aprobó el precitado RD 2708/82, de especializaciones farmacéuticas, por cuyo artículo 1º se sigue reconociendo la capacitación "per se" del farmacéutico para la realización de análisis clínicos, en el que se refiere a los especialistas "sin perjuicio de las facultades que asisten a los licenciados en farmacia", reconociendo expresamente la capacitación de los mismos para poder estar al frente de un laboratorio de análisis clínicos. Esa capacitación de los farmacéuticos, en virtud de su titulación, resulta también del RD 1464/1990".

Y añade el motivo que : "Por lo tanto, una cosa es que la JCL tenga habilitación normativa -como, dicho sea con el debido respecto a la Sala quo, la misma expone, interpretando ésta, luego y por ello, erróneamente el derecho aplicable, efectuando, por lo tanto, una selección indebida de la norma correcta- y otra muy diferente que, cual acaece, no disponga de norma legal concreta para aplicarla a mi representado, como se expone en el fundamento quinto de la sentencia recurrida, de la que deviene el fallo que impugnamos conculcando el principio de legalidad (art. 9, 3, CE, en relación a los otros preceptos citados de la misma, innecesarios de desarrollar y comentar), ya que debe prevalecer el derecho estatal referido, no siendo, pues, de aplicación al problema debatido, la jurisprudencia que se cita en dicha resolución, en la forma que se hace.

Tan es así, que las sentencias que, de este Alto Tribunal, cita la sentencia y en las que se apoya, se refieren a normas de Comunidades Autónomas que tienen regulada la materia que nos ocupa, Ley de Laboratorio, por lo que no son, no pueden ser de aplicación al caso litigioso, obviamente".

La Administración recurrida replica al motivo que: "el recurrente plantea la inexistencia de una norma autonómica que ampare las exigencias de la Administración autora del acto impugnado. Sin embargo, como acertadamente se razona en la sentencia de la Sala de Valladolid, existe una norma, la contenida en el Decreto de Castilla y León 93/1999, de 29 de abril, por el que se establece el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización y registro de Centros, Servicios y Establecimientos sanitarios y sociosanitarios, que desarrolla la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León.

Con ello queda más que claro que las exigencias de la Administración de Castilla y León tenían plena cobertura habilitante para pedir, vía subsanación, la documentación acreditativa de que el recurrente estaba en posesión del título oficial de Especialista en Laboratorios y que, al no aportarlo, la vía única fue la adoptada de declarar al recurrente desistido de su solicitud".

El motivo no puede prosperar. El Real Decreto 2708/1982, de 15 de octubre, que reguló los estudios de especialización y la obtención del título de farmacéutico especialista que desarrolló el art. 39.4 de la Ley General de Educación 14/1970, dispuso en su artículo 1 que: "Para utilizar de modo expreso la denominación de Farmacéutico Especialista, para ejercer la profesión con este carácter y para ocupar un puesto de trabajo en establecimientos o instituciones públicas o privadas con tal denominación, será preciso estar en posesión del correspondiente título de Farmacéutico Especialista, expedido por el Ministerio de Educación y Ciencia, sin perjuicio de las facultades que asisten a los Licenciados en Farmacia". Para obtener esa especialización el requisito previo imprescindible era según el art. 2 apartados a), b) y c) del mismo Real Decreto el de poseer el título de licenciado en farmacia, cursar íntegramente la formación en la especialización correspondiente y superar las pruebas de evaluación que se establecieren y el art. 3 reconocía entre las especializaciones farmacéuticas que requerían básicamente formación hospitalaria "la de análisis clínicos".

La Comunidad Autónoma de Castilla-León tiene atribuida, en el marco de la legislación básica del Estado la competencia de desarrollo normativo y ejecución de la legislación del Estado en materia de sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud, de acuerdo con el art. 34.1.1ª de su Estatuto de Autonomía, en su redacción dada por Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero, y en uso de la misma promulgó la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León, disponiendo en su art. 33, entre las actuaciones de la Administración de la Comunidad Autónoma en relación con las actividades públicas y privadas que puedan repercutir en la salud individual y colectiva, la exigencia de autorización administrativa y registro previo para la creación, funcionamiento, modificación o supresión de centros, servicios y establecimientos sanitarios y sociosanitarios de cualquier nivel, categoría o titularidad, atribuyendo, en su art. 56, a la Consejería de Sanidad y Bienestar Social, la competencia de control de dichas actividades.

En uso también de esas competencias se dictó el Decreto 93/1999, de 29 de abril, que estableció el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización y registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios y sociosanitarios, en cuyo artículo 2. 2.f) se comprenden los "laboratorios de análisis clínicos", exigiendo en el art. 14.1.a) para la obtención de la "autorización de funcionamiento" la presentación de "fotocopia compulsada de la titulación académica que habilite para llevar a cabo las actividades que se han de autorizar". A su vez la Disposición Transitoria Primera del Decreto dispuso que: "Los (...) establecimientos sanitarios (...) comprendidos en el ámbito de aplicación de este Decreto, que, a su entrada en vigor, se encuentren en funcionamiento sin autorización sanitaria del Ministerio de Sanidad y Consumo o de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social, dispondrán del plazo de dos años desde dicha entrada en vigor, para solicitar la autorización administrativa de funcionamiento regulada en el presente Decreto, quedando exceptuados de la autorización previa.

2. A tal efecto, los titulares de los citados (...) establecimientos, además de presentar la solicitud de autorización de funcionamiento en el Servicio Territorial de Sanidad y Bienestar Social correspondiente, deberán acompañar la documentación que se especifica en (...) (el apartado) 1.a) del art. 14 de este Decreto, además de la relación de servicios que prestan".

En el supuesto que nos ocupa el titular del establecimiento de análisis clínicos no acompañó el título de farmacéutico especialista en análisis clínicos y por ello la Administración competente declaró el desistimiento de la solicitud de autorización del Laboratorio de Análisis Clínicos del que era titular, puesto que con acierto entendió que para la concesión de la autorización de funcionamiento no era suficiente estar en posesión del título de farmacéutico que ostentaba el solicitante.

Esta es, también, la solución jurisprudencial que mantiene esta Sala y Sección de la que es exponente la Sentencia, entre otras, de dieciséis de septiembre de dos mil tres, recurso de casación número 8222/1999, cuando expresa que: "Pero es que además y sobre lo anterior no se puede aceptar que concurran las infracciones que el recurrente denuncia en el motivo de casación. Pues si el artículo 1 del Real Decreto citado 2708/82, con toda claridad precisa, que "para utilizar de modo expreso la denominación de Farmacéutico Especialista, para ejercer la profesión con este carácter y para ocupar un puesto de trabajo en establecimientos o instituciones públicas o privadas con tal denominación, será preciso estar en posesión del correspondiente título de Farmacéutico Especialista expedido por el Ministerio de Educación y Ciencia" y a continuación en su artículo 3, define o incluye entre las especializaciones que requieren básicamente la formación hospitalaria la de Análisis Clínicos, es claro que de tales preceptos, cabe ciertamente inferir, que para el ejercicio de la profesión de Farmacéutico Especialista en Análisis Clínicos, es exigida la tenencia del oportuno Título Especialista expedido por el Ministerio de Educación y Ciencia, y que no es suficiente la mera posesión del título de licenciado en farmacia, cual el recurrente pretende.

Y a lo anterior en nada obsta, el que el también citado artículo 1, refiera a continuación "sin perjuicio de las facultades que asisten a los Licenciados en Farmacia", que es sustancialmente la frase en la que el recurrente apoya su tesis.

Pues por un lado, ese "sin perjuicio" de la norma, no puede dejar sin efecto, lo que con toda claridad ha expresado con anterioridad, que los Farmacéuticos Especialistas par ejercer como tales han de tener el oportuno Título, expedido a partir del título de licenciado en farmacia y haber cursado la formación en la especialización correspondiente y superado las pruebas de evaluación, artículo 2 del Real Decreto, por otro, porque esa referencia genérica a las facultades de los licenciados en farmacia, se puede y debe entender reducida a aquellas que no resultan afectadas por la regulación que el Real Decreto hace, y, porque en fin, no es ni sería admisible, la interpretación y aplicación que el recurrente pretende, esto es, el entender que entre las facultades de los licenciados en farmacia, estuviese, como se pretende, el no sujetarse a una norma que precisamente regula y define los Títulos de Farmacéuticos Especialistas".

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena al recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga en núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 euros).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN