STS, 3 de Febrero de 2016

PRIMERO .- En el proceso jurisdiccional antes referido, la Sección Segunda de la Sala de este propio orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia de 25 de abril de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso interpuesto por la Entidad SERVICIOS ÍNDICE, S.L. contra el Decreto 370/2011, de 20 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (Cádiz).

SEGUNDO .- Notificada esta resolución a las partes, por la sociedad mercantil recurrente se presentó ante la Sala de instancia escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de 4 de junio de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO .- Una vez emplazadas las partes, la mercantil recurrente (SERVICIOS ÍNDICE, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formalizando el 23 de julio de 2014 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que estimó procedentes, terminaba solicitando una sentencia "...por la que case y anule la Sentencia recurrida, al haber vulnerado la normativa y Jurisprudencia aplicable, y, entrando en el fondo del asunto, anule Decreto 370/2011, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar y se crea su comisión de seguimiento por haberse introducido modificaciones sustanciales acordándose la retroacción de las actuaciones para su sometimiento a información pública y, subsidiariamente, se acuerde su anulación parcial anulándose las disposiciones que afectase al Sector 01-GL" .

CUARTO .- El recurso de casación fue admitido a trámite por la Sección Primera de esta Sala por providencia de 24 de octubre de 2014, acordándose la remisión del recurso a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos, mientras que mediante diligencia de ordenación de 3 de diciembre de 2014 se acordó entregar copia del escrito de interposición a las partes comparecidas como recurridas para que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que lo que llevó a cabo el Letrado municipal, en la representación del AYUNTAMIENTO DE SAN ROQUE, que interesó en escrito de 22 de enero de 2015, interesando una sentencia desestimatoria del recurso de casación; y la JUNTA DE ANDALUCÍA, en escrito de 11 de febrero de 2015, en el que solicitó sentencia que inadmita o, subsidiariamente, desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia.

QUINTO .- Por virtud de providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de enero de 2016 habiendo proseguido la deliberación hasta el día 27 de enero siguiente, en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia de 25 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 386/2012 seguido ante ella, deducido a instancia de la sociedad SERVICIOS ÍNDICE, S.L. contra el Decreto 370/2011, de 20 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (Cádiz).

SEGUNDO .- La sentencia recurrida concreta en su fundamento de Derecho -FD- 1º el objeto del proceso y en su FD 2º los motivos de impugnación del plan desarrollados por la mercantil demandante, así como los que en defensa de su legalidad esgrimen las Administraciones demandadas, siendo así que coinciden tanto el Decreto impugnado, como los motivos de impugnación y defensa, con los vertidos en el recurso nº 282/2012, en el que recayó sentencia desestimatoria de 23 de enero de 2013 , que dio a su vez lugar al recurso de casación nº 1036/2014.

La Sala de instancia analiza el primero de los motivos de impugnación suscitados en la demanda, que se fundamenta en la falta de celebración de una nueva información pública, pese a las alteraciones de que el documento inicial del plan fue objeto durante su tramitación. La sentencia niega virtualidad a ese pretendido defecto legal, considerando, de una parte, que tales alteraciones están justificadas en el expediente administrativo; y, por otro lado, que no es pertinente un nuevo trámite de información pública, toda vez que el derecho de participación ciudadana es de configuración legal, sin que esté previsto en la legislación autonómica dicho trámite, salvo en el supuesto de los planes urbanísticos, lo que se expresa del siguiente modo (por transcripción de lo previamente argumentado en el recurso precedente, el 282/2012, a que hemos hecho mención):

"[...] No hay por tanto previsión específica en la normativa y Decreto citados en torno a la realización de un nuevo trámite de información pública, frente a lo que sí sucede, para el caso de los instrumentos de planeamiento identificados en el artículo 7.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en el artículo 32 del mismo cuerpo legal sobre tramitación de los instrumentos de planeamiento, a tenor del cuál (apartado 1.3º párrafo segundo) "en el caso de Planes Generales de Ordenación Urbanística y Planes de Ordenación Intermunicipal, será preceptiva nueva información pública y solicitud de nuevos informes de órganos y entidades administrativas cuando las modificaciones afecten sustancialmente a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural"; instrumentos de los que el POT difiere en cuanto a su naturaleza, objetivos, contenido, trámite y aprobación [...]".

Así, pues:

"[...] No se prevé por tanto un nuevo trámite de información pública ante modificaciones, sustanciales o no, sobre el documento inicial. Tras la valoración y toma en consideración de las alegaciones realizadas e informes preceptivos evacuados al respecto de aquél se conforma el texto definitivo en orden a su aprobación [...]".

En refuerzo dialéctico de esta tesis, se cita otra sentencia proveniente de la misma Sala, aunque de su sede en Málaga (Sentencia de 31 de enero de 2011, recurso de casación nº 269/2007 ), que resalta las diferencias entre el planeamiento territorial y el urbanístico, atendiendo a la materia que regulan y la forma y finalidad con que lo hacen; recordando, además, la ulterior intervención del Parlamento andaluz en el procedimiento de aprobación del plan cuestionado en la instancia.

Sobre la inclusión de la totalidad de los terrenos incluidos en el Sector 01-GL como suelo de protección territorial, la Sala sentenciadora considera asimismo suficientemente justificada dicha determinación con base en los informes ambientales obrantes en el expediente, así como en las memorias justificativas del plan. Expuesto el contenido de tales documentos, concluye así:

"[...] De cuanto se ha expuesto se desprende que, en el particular del POTCG aquí analizado, la actividad planificadora de la Administración autonómica se ajusta a los cánones que la caracterizan de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no habiendo mediado una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de decisiones. La sentencia del TS de 9 de julio de 1.991 y otras muchas posteriores destacan el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aún así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Subraya el TS la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento.

La discrecionalidad en cuanto a la configuración del planeamiento, hace que el planificador goce de libertad para la ordenación del territorio y establecimiento de los usos, así como para ordenar detalladamente el diseño que comprende el plan general, discrecionalidad que ha de entenderse como margen para la adopción y elección mas adecuada al interés público, lo cual conecta con el "ius variandi" del planeamiento, que constituye la manifestación mas típica de esta potestad, por la cual el planificador no queda vinculado por ordenaciones anteriores, pudiendo establecer nuevas previsiones, sin que, desde luego, se confunda discrecionalidad con arbitrariedad [...]".

Y sobre la base de estas mismas consideraciones, también rechaza la sentencia impugnada la existencia de un posible trato discriminatorio en el área conformada por las zonas de Borondo y de Guadalquitón, por no ser coincidentes en su integridad las circunstancias de una y otra zona, atendiendo a las razones que igualmente se expresan.

En su argumentación in aliunde, por referencia a la sentencia que se transcribe en la ahora impugnada, la de 23 de enero de 2014 arriba reseñada, la Sala de instancia admite que cabe vislumbrar en apariencia una discrepancia entre sendas previsiones recogidas en las Normas del Plan (artículos 55.6 y 75), pero que tal aparente antinomia se explica teniendo en cuenta la virtualidad y ubicación sistemática de una y otra norma, así como su interpretación en concordancia con la legislación urbanística aplicable. También se detallan en este caso las razones que avalan la interpretación conciliadora de ambas previsiones. Y, además, según se señala también:

"[...] Lo acabado de exponer es por lo demás coherente con la previsión legal contenida en el artículo 46.1.e) LOUA, a tenor del cual "pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable". De conformidad con este precepto, y de acuerdo con el carácter vinculante del artículo 75.2 POTCG, habrán de ser clasificados en el PGOU de San Roque como suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable, los terrenos a que el mismo se refiere, salvedad hecha de las excepciones que también en él se establecen...".

Según se afirma igualmente, tampoco se aprecian defectos en el contenido de la memoria económica justificativa del plan, tal y como plantea el recurso:

"[...] La Memoria económica del POTCG (pags. 105 a 114 del documento aprobado) cumple a nuestro entender esas previsiones, pues contempla, como en él se indica, el conjunto de propuestas inversoras que realiza el Plan para el logro del modelo territorial pretendido, que se plasman a través de diversos programas que se describen y evalúan económicamente con carácter orientativo, aludiendo para cada acción integrante de un programa, a los organismos concernidos y plazo máximo de realización; refiriéndose -tras razonar los criterios de priorización de las actuaciones- en lo que respecta a la evaluación económica, en concordancia con aquél carácter estimativo, a que algunas acciones propuestas han de ser concretadas en estudios y planes que determinarán de forma más precisa su contenido no incluyéndose por ello en la Memoria sino a la ulterior programación económica del Plan (entendida como ajuste de éste) a medida que se definan las acciones o concreten las propuestas técnicas [...]".

Y, en fin, se justifica también la falta de contemplación de indemnizaciones derivadas del cambio de clasificación del ámbito referido, por la razón que a continuación dejamos igualmente consignada:

"[...] ello es así teniendo en cuenta su objeto y el carácter necesariamente estimativo de sus previsiones, al precisar la realización de los objetivos y programas propuestos en el Plan de la formalización de instrumentos o planes de inferior rango o de estudios, programas y acciones de diversa índole, tras los cuáles será posible evaluar definitivamente su coste real. A todo lo cuál ha de añadirse que teniendo en cuanta el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria (conforme al cuál el contenido y modalidades de la misma habrá de ser el emanado de la ordenación urbanística, cuya variación o modificación no puede ser obstaculizada por los derechos de los propietarios - STS de 5 de diciembre de 1995 -) un cambio en la clasificación del suelo no ha de llevar aparejado necesariamente y en todo caso un derecho a ser indemnizado [...]".

TERCERO .- La entidad recurrente en la instancia promueve ahora recurso de casación, articulando en él los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por considerar que la sentencia impugnada ha infringido normativa estatal determinante del fallo y, en particular, los artículos 128 y 130 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento (en adelante Reglamento de Planeamiento) y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la participación ciudadana en la aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo, preceptos a los que añade, en el desarrollo del motivo, la vulneración de los artículos 4.e ) y 11.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, y de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 5 de junio de 1995 y 28 de junio de 2012 .

2) También amparado en el artículo 88.1.d) de la LJCA , el recurso denuncia que la sentencia impugnada también ha infringido el artículo 9.3 de la Constitución Española que garantiza el principio de seguridad jurídica, y el principio de proporcionalidad en relación con las disposiciones normativas de aplicación a los terrenos del Sector 01-GL, fundando su queja en el hecho de que " ... los artículos 55.6 y los apartados 2 y 3 del artículo 75 del POT entran en clara contradicción.

El artículo 55.6 del POT tiene consideración de recomendación mientras que el artículo 75 apartados 2 y 3, tiene consideración de norma. Dicha distinción es relevante como a continuación se expondrá...".

CUARTO .- Antes de abordar el análisis de los dos motivos de casación esgrimidos en este recurso, resulta procedente que nos pronunciemos sobre las causas de inadmisión invocadas por la Comunidad Autónoma en su escrito de oposición. Se refieren tales causas a los distintos motivos invocados en dicho recurso, pero al propugnarse respecto de todos y cada uno de dichos motivos, se cuestiona la inadmisión del recurso entero; así que cabe ofrecer ahora una respuesta al alegato de inadmisión pretendidos de contrario.

En lo que respecta al primer motivo de casación, no podemos compartir la tesis de que carezca de forma manifiesta de fundamento, como se aduce, sino que concierne a una cuestión sobre la que recurrentemente venimos a pronunciarnos en este sede casacional, por afectar a la aplicación de la normativa estatal, cual es la procedencia de practicar una nueva información pública si se producen alteraciones en el plan en el curso de su tramitación; de tal manera que, al contrario de lo que afirma la Junta de Andalucía, la cita de los preceptos legales y reglamentarios que se invocan como infringidos es pertinente y carece del carácter meramente instrumental que se le atribuye a dicha normativa (estatal).

De otro lado, por lo que respecta a la inadmisión propugnada respecto al segundo motivo del recurso, planteada también por la Junta de Andalucía, debe ser de igual modo objeto de rechazo, pues el escrito de interposición asienta sus dos motivos de casación en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA ; en cada uno de ellos se han invocado como infringidos determinados preceptos y principios basales del ordenamiento jurídico estatal; y, en fin, en cada motivo se contiene un análisis jurídico sobre las razones por las que considera la parte recurrente en casación que la sentencia estaría incursa en tales infracciones.

Determinar si concurren o no efectivamente las expresadas vulneraciones del ordenamiento jurídico y, por ende, si el recurso de casación debe prosperar -y, por tanto, si la sentencia de instancia debe ser casada o no-, constituye precisamente la tarea jurídica esencial del Tribunal de Casación, que no puede ser impedida in limine litis por razón del defecto denunciado de un modo tan impreciso e indefinido por la Administración recurrida -de nuevo la naturaleza instrumental del artículo 9 de la Constitución que se pretende infringido en la sentencia- que por lo demás, no revela la falta de fundamento del recurso con un grado de evidencia tal que pudiera propiciar su inadmisión por razón de lo prevenido en el artículo 93.2 LJCA , máxime ante la inconcreción sobre cuál sería la causa determinante de ésta.

QUINTO .- Articulado el primer motivo de casación por la vía del artículo 88.1.d) de nuestra Ley jurisdiccional , plantea el recurso la infracción de los preceptos legales (de los artículos 4, apartado e ) y 11.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo) y reglamentarios ( artículos 128 y 130 del Real Decreto 2159/1978 , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento), que se citan en el encabezamiento o en el desarrollo del motivo, por considerar que en el supuesto de autos la Administración actuante habría debido propiciar la apertura de un nuevo trámite de información pública, dadas las alteraciones que se produjeron en el documento de planeamiento aprobado por ella e impugnado en la instancia (Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar) después de haberse practicado una primera información pública, y como consecuencia de las alegaciones efectuadas en dicha fase y de los informes aportados al expediente.

Este motivo, digamos ya de entrada, no puede ser acogido.

1. De los preceptos antes mencionados resulta, ciertamente, la garantía de la participación ciudadana en el curso de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial, lo que se traduce en el otorgamiento a los ciudadanos de un auténtico derecho de participación en este ámbito cuya virtualidad ha de quedar suficientemente preservada. Aun de configuración legal dicho derecho (constitucionalmente reconocido por virtud de lo dispuesto por el artículo 105.a) de la Norma Fundamental), constituye una exigencia constitucional insoslayable, en efecto, la necesidad de que por medio de las disposiciones que lo desarrollen no sólo venga a contemplarse dicho derecho, sino que también se asegure su eficacia, y así se cuida de recordarlo en la actualidad el artículo 4.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , de modo concluyente:

   "Todos los ciudadanos tienen derecho a:...

   ...e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración del procedimiento de que se trate".

   Ahora bien, lo que la normativa estatal básica no deja establecido es la forma y modo en que este derecho ha de venir regulado, tarea a la que, con los condicionantes indicados, queda emplazado el legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación territorial y urbanística.

2. Esto sentado, se hace preciso indicar, asimismo, que la improcedencia de acoger el motivo denunciado no reside en la argumentación sobre la que esencialmente descansa la sentencia impugnada (tampoco la prevista intervención de la institución parlamentaria, por otra parte, tiene la virtualidad también pretendida), esto es, la previsión de que el trámite cuya omisión supuestamente habría desencadenado la nulidad del Plan cuestionado, a la vista de la legislación andaluza de aplicación ( artículo 32 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía ) está reservada solamente para el caso del planeamiento urbanístico (no así en el territorial), lo que expresa así la sentencia:

   "[...] En el caso de Planes Generales de Ordenación Urbanística y Planes de Ordenación Intermunicipal, será preceptiva nueva información pública y solicitud de nuevos informes de órganos y entidades administrativas cuando las modificaciones afecten sustancialmente a determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural, o bien alteren los intereses públicos tutelados por los órganos y entidades administrativas que emitieron los citados informes. En los restantes supuestos no será preceptiva la repetición de los indicados trámites, si bien el acuerdo de aprobación provisional deberá contener expresamente la existencia de estas modificaciones no sustanciales".

   No podía decir otra cosa este precepto que lo que dice, porque la referida Ley -LOUA- tiene por objeto únicamente el planeamiento urbanístico y por eso se refiere específicamente a los instrumentos de planeamiento susceptibles de incluirse en el indicado ámbito. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la ordenación del territorio es objeto de distinta Ley, la Ley 1/1994, como la propia sentencia se cuida de recordar en otro de sus pasajes.

   Así las cosas, dado que la legislación autonómica no rechaza la procedencia de la práctica del trámite controvertido, no precisa ser desplazada, por lo que cabe conciliar por vía interpretativa las exigencias derivadas de tal normativa con las que resultan de la normativa estatal básica a que antes nos referimos.

3. En el supuesto que nos ocupa no existe una contradicción insalvable de las disposiciones estatales y autonómicas que resultan de aplicación; en otros términos, no se precisa acudir al efecto del desplazamiento de la normativa autonómica aplicable por la vía del principio de prevalencia, razón por la que cabe ahora patrocinar una interpretación integradora de tales disposiciones encaminada a armonizar las exigencias dimanantes de ellas.

   La normativa autonómica aplicable, aun cuando contempla la procedencia de una nueva información pública sólo en el caso de alteraciones en el planeamiento urbanístico, en definitiva, no excluye su práctica si tales alteraciones se producen en el curso de tramitación de los planes territoriales. Y procede entonces la interpretación integradora en el sentido que hemos dejado señalado.

4. Expuestas tales consideraciones, la conclusión es que dicho trámite es insoslayable, a fin de asegurar la eficacia del derecho a la participación ciudadana en la tramitación de los instrumentos de planeamiento, como ordena la normativa estatal, siempre sobre la base de que concurran las mismas premisas que las establecidas para la procedencia de la práctica de la información pública en los casos en que está prevista por la normativa autonómica que resulta de aplicación.

   Dos son así las condiciones a que viene a supeditarse la exigibilidad del trámite de información pública: a) por una parte, que el planeamiento territorial ha de comportarse como un planeamiento urbanístico, esto es, ha de poseer un contenido materialmente urbanístico; b) por otra parte, las alteraciones introducidas en el documento han de tener carácter sustancial y afectar consiguientemente al modelo territorial inicialmente configurado por dicho documento.

   1. En cuanto a lo primero, corresponde al legislador autonómico establecer la regulación de los instrumentos de ordenación territorial y sus relaciones con los instrumentos de ordenación urbanística; y corresponde también, en último término, a los órganos jurisdiccionales ubicados en la cúspide de cada Comunidad Autónoma -los Tribunales Superiores de Justicia- la interpretación y aplicación de las disposiciones autonómicas, en caso de suscitarse controversia sobre su alcance; sin que el asunto pueda después ser objeto de controversia en esta sede.

      Ahora bien, acerca de este extremo, justamente, la sentencia impugnada, al resolver sobre unas supuestas discrepancias en el articulado del plan, se pronuncia en unos términos inequívocos que ya recogimos antes, al afirmar respecto de los terrenos que nos ocupan que, de acuerdo con el carácter vinculante del artículo 75.2 POTCG, habrán de ser clasificados en el PGOU de San Roque como suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o sistema general de espacios libres en suelo no urbanizable, salvedad hecha de las excepciones que también en él se establecen.

      Por lo tanto, aun cuando no se establezca directamente la clasificación que corresponda al suelo por el planeamiento territorial, y el plan que nos ocupa (Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar) no sea en rigor un plan de urbanismo, sí que tiene un contenido urbanístico, de acuerdo con la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, y resulta de dicho planeamiento en todo caso un mandato vinculante al planificador urbanístico al que se le priva de la discrecionalidad de la que inicialmente podía disponer, por lo que es sólo con motivo del planeamiento territorial donde cabe el debate y abrir el cauce a una participación ciudadana auténticamente eficaz. En el curso del planeamiento urbanístico ulterior, consiguientemente, no cabe en este caso sino estar y observar las determinaciones que a la sazón vinieron a adoptarse.

   2. Llegados a este punto, habría de realizarse el trámite reivindicado en el presente recurso. Sin embargo, donde a nuestro juicio reside a la postre el auténtico escollo determinante de la improsperabilidad del motivo alegado en el mismo es en la segunda condición expuesta, esto es, la falta de carácter sustancial de las alteraciones efectuadas respecto del documento inicial de planeamiento.

      A falta de tal carácter esencial, en efecto, no ha lugar a la práctica de una (nueva) información pública que, en rigor, de producirse tal género de alteraciones, no sería una segunda información pública, sino la información pública, en la medida en que como consecuencia de las alteraciones efectuadas al documento, la practicada con anterioridad queda desprovista de virtualidad y, por lo mismo, está en grado de asegurar el derecho legalmente reconocido a una efectiva participación ciudadana en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

      Claro es que la alteración resulta obviamente sustancial para la recurrente, ya que los terrenos de su titularidad quedan privados de su consideración inicial como un área de oportunidad y, en su ámbito, insertos en áreas de dinamización turística, bajo cuya cobertura resultaba viable su desarrollo urbanístico, y por el contrario, quedan luego clasificados como zonas de interés territorial, lo que obliga a su imperativa clasificación como suelo rústico de protección territorial.

      Pero a la hora de determinar el carácter sustancial de las alteraciones efectuadas por el plan y, por tanto también, la procedencia de practicar una nueva información pública (en cuanto que la precedente pasa a tener un carácter meramente formal), no es a sus eventuales repercusiones sobre los particulares a lo que hay que estar, sino a su grado de afección sobre el modelo territorial escogido inicialmente por el plan, tal y como tiene reiteradamente establecido nuestra jurisprudencia, esto es, se producen tales alteraciones sustanciales cuando se modifican de manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado el modelo territorial dibujado en el mismo, de tal modo que parezca un plan nuevo.

      Y es en este punto donde hemos de concluir que el modelo territorial inicialmente acogido no queda desfigurado, antes bien es lo contrario y que lo que sucede en realidad es que con las alteraciones efectuadas en el documento se profundiza sobre dicho modelo y se avanza en la protección ambiental que el plan es lo que procura ante todo -particularmente, en lo que hace a las superficies ocupadas por el alcornocal, entre otras, en la zona del Guadalquitón- y lo que realmente aspira a garantizar.

      Las dimensiones de la superficie de la finca de titularidad de la entidad recurrente pueden ser, desde luego, importantes; pero, comparada con el ámbito territorial comprendido dentro del plan, que abarca todos los municipios integrantes de un espacio tan amplio como el Campo de Gibraltar (1.514 Km2), comprensivo de siete términos municipales completos - art. 2 del Decreto 88/2007, de 27 de marzo , por el que se acuerda la formulación del Plan de Ordenación del Territorio del Área del Campo de Gibraltar- el dato no resulta determinante.

      De todos modos, tampoco es en ello en lo que se pone hincapié en el recurso. En efecto, se arguye ante todo en sentido contrario que entre los objetivos del plan se contempla el establecimiento de unas áreas de oportunidad que, finalmente, han quedado eliminadas en el documento final del plan.

      Pero siendo ello cierto, se olvida también añadir que el establecimiento de tales áreas, según los objetivos generales vienen formulados ( art. 3.d) del Decreto 88/2007, de 27 de marzo , por el que se acuerda la formulación del Plan de Ordenación del Territorio del Área del Campo de Gibraltar), lo es "...d) Identificar, en su caso, zonas de oportunidad para el desarrollo de usos y actividades económicas especializadas". En suma, no queda asegurada a todo trance la procedencia de establecer tales áreas y más bien puede inferirse de la expresión empleada que su implantación queda a expensas de los informes que procede recabar en el curso de la tramitación del plan y de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública. Consecuencia de unas y otros es, justamente, que al final se haya prescindido de la delimitación de tales áreas.

      Ha venido a considerar la Administración planificadora que su eliminación se encuentra, en suma, en mayor sintonía con el modelo territorial que el plan mira a preservar. Por lo que no se da el cambio en la configuración del modelo territorial aducido en el recurso y, por eso, las alteraciones introducidas en el documento de planeamiento distan de poseer el carácter sustancial que igualmente se pretende. Atendiendo a ello, esto es, a la falta de carácter sustancial de las alteraciones introducidas en el plan, es por lo que, en definitiva, procede desestimar este primer motivo de casación.

      Tal es el criterio, por lo demás, que hemos seguido en nuestra sentencia pronunciada el 2 de febrero de 2016 en el recurso de casación nº 1036/2014 , que versa sobre una impugnación sustancialmente idéntica a la aquí debatida.

      SEXTO .- El segundo motivo aducido se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , a través del cual se vierte la crítica de que la sentencia impugnada "...también ha infringido normativa estatal determinante del fallo y, en particular, el artículo 9.3 de la Constitución Española que garantiza el principio de seguridad jurídica, y el principio de proporcionalidad en relación con las disposiciones normativas de aplicación a los terrenos del Sector 01-GL...".

      Del enunciado del motivo parece desprenderse que el principio de proporcionalidad se consagra en el mencionado artículo 9.3 CE , entre cuyos principios, obviamente, no se enuncia. Al margen de ello, la vulneración del principio de seguridad jurídica, más orientada a la crítica del Plan impugnado en la instancia que a la sentencia que en rigor constituye el objeto de esta casación, la recurrente pone de relieve la antinomia entre los artículos 55.6 y los apartados 2 y 3 del artículo 75 del POT, que a su juicio entran en clara contradicción.

      No hay tal contradicción y, menos aún, nulidad del plan derivado de su concurrencia, con un efecto jurídico que ni siquiera propugna la recurrente, acotando sus consecuencias en lo necesario para salvar aquélla, todo ello con independencia de que es fácilmente apreciable que el enunciado del citado artículo 55.6 sea ciertamente confuso. No obstante ello, tal como hemos señalado más arriba "...resulta de dicho planeamiento (territorial) en todo caso un mandato vinculante al planificador urbanístico al que se le priva de la discrecionalidad de la que inicialmente podía disponer...".

      Por tanto, tal aparente y no efectiva contradicción no sólo no impide llegar a la conclusión de que los suelos en cuestión "...tendrán la consideración de suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial..." conforme a lo que preceptúa el artículo 75, 2 y 3 del propio Plan, sino que se trata de un imperativo derivado de la propia Ley autonómica, en concreto del artículo 46.1.e) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , citado en la sentencia de instancia, según el cual "...1. Pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por:...e) Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable...".

      No sólo, pues, resulta que la norma legal es clara y desmiente toda idea de quebrantamiento de la seguridad jurídica objeto de la queja ahora examinada, sino que en cualquier caso y al margen de toda otra consideración, se trata de una ley autonómica la que en este recurso, de forma mediata, resulta objeto de invocación, lo que no es posible suscitar en sede de casación.

      Y por lo que respecta a la sedicente conculcación del principio de proporcionalidad, ni se trata de un principio formulado como tal en las pretensiones y motivos de la demanda, ni figura en el contenido del artículo 9.3 de la Constitución , ni en el desarrollo argumental se razona suficientemente sobre la raíz de tal infracción por la Sala de instancia, sin que a tal efecto sirva, obviamente, la referencia a la prueba pericial practicada en autos, ya que, de una parte, los hechos que la sentencia reputa probados son intangibles en casación, salvo excepcionales circunstancias que aquí no sólo no concurren sino que ni siquiera se alegan como concurrentes, a través del adecuado motivo de casación referido a la valoración de la prueba, que no ha sido aducido; y, de otra, que la proporcionalidad, por esencia, requiere poner de manifiesto un término adecuado de comparación para verificar si la solución adoptada -por el planificador, no por la sentencia- se atiene a ese canon, mientras que, en este caso, las alegaciones del recurso son imprecisas al respecto, puesto que en el fondo del alegato subyace una discrepancia con el contenido discrecional de la decisión del POT de excluir los terrenos de las mencionadas áreas, la cual no guarda correspondencia con los principios generales del Derecho invocados en el segundo motivo de casación.

      SÉPTIMO .- Procede imponer las costas del recurso de casación al recurrente, como ordena el artículo 139.2 LRJCA , si bien, conforme a lo autorizado en su apartado 3, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad procesal desplegada en su oposición por las Administraciones recurridas, debe limitarse dicha imposición a la cantidad de 3.000 euros, cantidad que será satisfecha por mitades a cada una de ambas Administraciones.

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2345/2014 interpuesto por el Procurador Don Florencio Aráez Martínez, en nombre y representación de la sociedad mercantil SERVICIOS ÍNDICE, S.L. , contra la sentencia de 25 de abril de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 386/2012 , con condena a la sociedad recurrente a las costas procesales devengadas, con el límite cuantitativo expresado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.