STS, 28 de Enero de 2016

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó, con fecha veinte de marzo de dos mil catorce, sentencia en el recurso 176/2013 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

" Con parcial estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía contra la referida resolución del Ayuntamiento de Córdoba, debemos declarar nulos los artículos 14 y 20 del Plan Especial de Protección y Ordenación de la "Carretera de Palma del Río", dada su inadecuación al Orden jurídico. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas. Llévese esta resolución al libro de su razón y devuélvase el expediente a su lugar de origen con certificación de aquélla. (...) "

Notificada dicha sentencia, la representación procesal de las recurrentes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de veinticinco de abril de dos mil catorce, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala los expresados en el encabezamiento de la presente.

Las recurrentes, ARENAL 2000, S.L. y MEZQUITA SUR INVERSIONES, S.L., presentaron escrito de interposición que contiene tres motivos de casación, al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción : Se alega en el primero que se " ha producido quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciendo infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciendo indefensión a esta parte, al haberse infringido el artículo 64.1 y 2 de la LRJCA en relación con el artículo 62.1.2 y 3 de la LRJCA " porque la Sala omitió el traslado del escrito de conclusiones presentado por la Junta de Andalucía y no confirió plazo a esta parte para presentar su respectivo escrito de conclusiones, situación que no pudo denunciarse en la instancia porque se " notifica simultáneamente la Sentencia de 20 de marzo de 2014 [y] la Providencia de 17 de marzo de 2014 ", que señalaba el diecinueve del mismo mes para votación y fallo del recurso. Además, en el motivo segundo, considera que existe " Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por haberse infringido el artículo 33.3 de la LRJCA en relación con el artículo 33.2 de la citada Ley y artículo 24.1 de la CE , al haber incurrido la sentencia en incongruencia ultra petita, en cuanto (...) da más de lo pedido por la administración autonómica recurrente al extenderse la anulación a preceptos de la disposición general que no fueron objeto de litigio, sin someterse a las partes esa cuestión "; Para acabar aduciendo, como tercer motivo, " Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, por vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , artículo 120.3 de la CE y artículo 24.1 de la CE , en cuanto la sentencia está defectuosa motivada al haber efectuado una fundamentación por remisión a una sentencia cuyos motivos no son coincidentes a los aquí invocados, realizando un razonamiento ilógico y arbitrario incurriendo en contradicciones omitiendo el correspondiente análisis jurídico de la contestación de las partes demandadas" .

Admitido a trámite el recurso, por resolución de veintiuno de julio de dos mil catorce, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio traslado a la parte recurrida.

La Sra. Letrada de la JUNTA DE ANDALUCÍA presentó escrito de oposición, solicitando " se desestime los motivos formulados en el mismo" porque , en definitiva, entiende que " Ni hay quebrantamiento de las formas "esenciales" del juicio ni ha supuesto causación de indefensión, (...) No concurre la alegada incongruencia ultra petita, (...) No ha falta de motivación en la sentencia" impugnada.

Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiséis de enero de dos mil dieciséis, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Es objeto del presente recurso la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Sevilla, de fecha 20 de marzo de 2014 , estimatoria del recurso interpuesto contra el Acuerdo de 11 de diciembre de 2012 del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Ordenación Urbanística S.N.U. "Carretera de Palma del Río" en lo relativo a la ordenación de la zona A.OV-IH (Ocupación Vega-Industria Histórica).

La sentencia empieza por destacar la similitud del recurso enjuiciado, con el que fue objeto de una anterior resolución. Se afirma así que: "Es de advertir que ... en sentencia de esta Sala y Sección de 31 de enero de 2008 se anuló anterior instrumento que tenía idéntico objeto que el que analizamos, resolución que, confirmada por el TS, será objeto de consideración en ésta".

La Sala empieza por recordar que "la ordenación urbanística constituye una función pública y no sólo una expectativa privada, que se desarrolla bajo la tutela de la Administración y en atención preferente a los intereses generales....." , deteniéndose, a continuación en el alcance de la " la potestad discrecional en la configuración del planeamiento", aclarando que "cuando se trata de instrumentos de desarrollo se concretan en base al principio de jerarquía en el sometimiento del plan de desarrollo a las determinaciones obligatorias del plan general, extendiéndose el control judicial a los elementos reglados, a la irracionalidad de la solución adoptada o a la concurrencia de una desviación de poder".

La sentencia analiza el papel y contenido de los Planes especiales, para entrar en consideraciones concretas, referidas, la primera de ellas, a la alegación de que el Plan impugnado, debió ser de formulación pública, cuando, en este caso, su promotor ha sido Arenal 2000.

Según la sentencia"si bien los planes especiales pueden formularse por los particulares, en este caso no era posible por tratarse de un plan especial de desarrollo del PGOU, y por disposición expresa de este planeamiento general".

En relación con los usos permitidos, se afirma que: "La Memoria del PGOU muestra de forma contundente la preocupación, riesgo y falta de medidas adecuadas, para que la zona que nos ocupa, suelo no urbanizable de especial protección, La Vega, siga recibiendo usos no acordes con su naturaleza y su nivel de protección. El PGOU, artículo. 11.81 de la NNUU, permite los usos regulados en el suelo no urbanizable con carácter general, excepto cuando se establezcan condiciones específicas. El Plan Especial prevé hasta nueve ámbitos, incluso dentro de estos subámbitos, los cuales permiten variados usos, entre ellos el estrictamente agrícola, pero indirectamente es evidente que allí en los ámbitos en los que se permiten otros usos no agropecuarios, indirectamente están prohibiendo absolutamente las edificaciones de apoyo agropecuario, en consonancia con los propios objetivos del PGOU. El ámbito A.2, de uso agrícola, distingue varias zonas, y resulta evidente que no contiene una prohibición general de edificación nueva de apoyo agropecuario, sino que respecto de una determinada zona, la grafiada en el plano 16, la más próxima a la ciudad, en la que existe más riesgo de asentamientos irregulares, es la que restringe, prohibiendo dichas edificaciones. A la vista de las preocupaciones mostradas por el PGOU, respecto de la conservación de estos espacios y su preservación agrícola, el que el Plan Especial, insistimos, sobre una zona del ámbito A.2, prohíba la edificación, en modo alguno está desconociendo u obviando, por exceso, las determinaciones del PGOU que permite dichas edificaciones en estos suelos, sino que dentro de su finalidad ordenadora, al igual que indirectamente sucede con otros ámbitos en los que se prevén usos distintos al agrario, no hace más que desarrollar el propio PGOU", concluyendo más tarde:"Ya hemos comentado que dado el suelo ante el que estamos, no cabe hablar de aprovechamientos, ni edificabilidades, por lo que todo contraste o comparación sobre dichos factores resulta superfluo por inútil, no puede existir agravios, ni discriminación al respecto. Mas dicho ello, también resulta evidente que al preverse otros usos, junto a los propios y vinculados a los valores a proteger del suelo no urbanizable de especial protección, la previsión y asignación de otros usos complementarios, como industrial, o deportivos, recreativos, o más concretamente hostelería, educativo o turístico, afecta, sin duda, a los intereses de los propietarios titulares de terrenos en la zona, a aquellas personas que realizan distintas actividades sobre el terreno y, desde luego, a los intereses colectivos y públicos".

Según la sentencia la implantación de los usos en las distintas zonas u ámbitos, es una potestad discrecional, que se exige esté motivada y justificada plenamente conforme a los criterios señalados en el PGOU y las necesidades y características del terreno y realidad física y natural de los mismos.

En el Fundamento quinto de la sentencia, se afirma que: "El artículo 14 de la LOUA en su apartado cuarto establece que "los Planes Especiales tendrán el contenido necesario y adecuado a su objeto y deberán redactarse con el mismo grado de desarrollo, en cuanto a documentación y determinaciones, que los instrumentos de planeamiento que complementen o modifiquen.

Asimismo, cuando su finalidad sea la de establecer infraestructuras, servicios básicos, dotaciones o equipamientos generales, o la de habilitar Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable, los Planes Especiales deberán valorar y justificar de manera expresa la incidencia de sus determinaciones con las que, con carácter vinculante, establezcan los planes territoriales, sectoriales y ambientales".

Para concluir que "Al instrumento que analizamos le falta una justificación acerca de la introducción de nuevos usos en el régimen del SNUEP VG, máxime cuando no se acredita la conexión de éstos con los valores tutelados por un régimen de especial protección, requerido de ser respetado por el planeamiento, tanto general como especial".

Nos recuerda la Sala de instancia, en su Fundamento de Derecho sexto, que: "El artículo 20.2 del Plan consagra un uso industrial en la zona a que se ha hecho referencia ("... industrias y almacenaje incompatibles con el suelo urbano, que bien por sus especiales características e impacto en las redes urbanas o por su gran consumo de suelo, deban implantarse en el suelo no urbanizable, teniendo como referencia lo regulado en el artículo 12.3.1 en su apartado Almacenes") mientras que el art. 11 del PGOU sólo permite el de"industrias vinculadas al medio rural, destinadas a la manipulación y transformación de productos obtenidos de actividades primarias del medio rural".

Del mismo modo, se afirma, en el Fundamento de Derecho quinto, que : "queda injustificado y, por ello, carente de motivación, la determinación del artículo 20.3, al establecer que "la ocupación máxima de la edificación, contabilizando, en su caso, las construcciones históricas existentes que se mantengan no podrá sobrepasar el 21% de la superficie del ámbito", que es cierto que contradice la propia Memoria, que habla del 16,78% de ocupación. Esta determinación que se combate se aplica sobre una superficie superior a la que el anterior P.E. había previsto y que ya rechazábamos en la anterior sentencia y sin que resulte aceptable la posibilidad que el Plan otorga a la Administración municipal de ampliar incluso el ámbito de actuación, residenciando esta potencialidad en el texto del Proyecto de Actuación. El P.E. se excede éste sin duda de los límites que ya el anterior imponía en cuanto a la admisión de suelos industriales y sobre la superficie de parcelas sobre las que se situaban las denominadas actividades industriales históricas, lo que mal se compadece con el mandato de protección de los suelos de valor agrícola y que contradice el propio PGOU en cuanto a la protección de elementos agrológicos, patrimoniales y ambientales".

Para concluir la sentencia rechaza, por falta de acreditación suficiente la alegación de que la finalidad del Plan impugnado sea la de legalizar una actuación ejecutada al margen de la legalidad, concretamente una macronave llevada a cabo por Mezquita Sur de Inversiones, S.A..

Contra la referida sentencia, se interpone el presente recurso, fundado en los siguientes motivos:

1. ) Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de Jurisdicción contencioso administrativa , se denuncia que se ha producido quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciendo indefensión, al haberse infringido el artículo 64.1 y 2 de la LRJCA en relación con el artículo 62.1.2 y 3 de la LRJCA .

2. ) Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LRJCA , se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por haberse infringido el artículo 33.3 de la LRJCA en relación con el artículo 33.2 de la citada Ley y artículo 24.1 de la CE , al haber incurrido la sentencia en incongruencia ultra petita, en cuanto la Sentencia da más de lo pedido por la administración autonómica recurrente al extenderse la anulación a preceptos de la disposición general que no fueron objeto de litigio.

3. ) Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LEY DE jurisdicción contencioso administrativa , se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, por vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , artículo 120.3 de la CE y artículo 24.1 de la CE , en cuanto la sentencia está defectuosamente motivada al haber efectuado una fundamentación por remisión a una sentencia cuyos motivos no son coincidentes a los aquí invocados, realizando un razonamiento ilógico y arbitrario incurriendo en contradicciones omitiendo el correspondiente análisis jurídico de la contestación de las partes demandadas.

En el primero de los motivos del recurso, la parte recurrente alega la existencia de una infracción del procedimiento, por cuanto no se le dio traslado del escrito de conclusiones formulado por la parte recurrente, ni se le dio la posibilidad de presentar el suyo propio.

Hemos de empezar por recordar que la infracción de las normas relativas a los actos y garantías procesales, que produzca indefensión, sólo podrá alegarse en vía de recurso cuando se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello. En efecto, como hemos señalado en nuestra sentencia de STS de 10 de junio de 2015 : "La invocación de la infracción garantías procesales precisa de la concurrencia de dos exigencias básicas. A saber, que se haya ocasionado indefensión a la parte que lo invoca ( artículo 88.1.c/ " in fine " de la LJCA ), y que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia de existir momento procesal oportuno ( artículo 88.3 de la misma Ley Jurisdiccional )".

En el presente caso, consta acreditado que la Sala, mediante Auto de fecha 28 de octubre de 2013, al estimar el recurso de reposición interpuesto por la Junta de Andalucía, concedió plazo de diez días para formular escrito de conclusiones, no obstante lo cual, procedió a dictar sentencia sin que dicho trámite fuese cumplimentado. Por otra parte, cabe destacar, la inexistente actividad probatoria en el proceso de instancia, prueba limitada a la mera reproducción de la documental aportada por la recurrente.

Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, por todas en las SSTC 165/2004, de 4 de octubre, FJ 3 ; 3/2005, de 17 de enero, FJ 5 , o 244/2005, de 10 de octubre , FJ 5, que no toda irregularidad u omisión procesal, causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante. Y es que, en efecto, el dato esencial para que pueda considerarse vulnerado el derecho fundamental analizado consiste en que las irregularidades u omisiones procesales efectivamente verificadas hayan supuesto para el demandante de amparo una efectiva indefensión.

Partiendo de ambos extremos, estamos en condiciones de concluir que pese a la existencia del denunciado vicio procesal, él mismo no ha producido indefensión a la parte, tanto porque no ha existido diferencia de trato respecto de las demás partes en cuanto al trámite de conclusiones, que no ha sido cumplimentado por ninguna de ellas, como por el hecho de que la ausencia de actividad probatoria hacía innecesario un trámite final de alegaciones.

No debemos olvidar que, el escrito de conclusiones tiene por objeto hacer un resumen de los hechos alegados, de las pruebas y de los fundamentos jurídicos que apoyen las pretensiones y no subsanar las deficiencias del escrito de demanda ( STS de 10 de junio de 2003 , STS de 5 de octubre de 2005 y STS de 16 de marzo de 2012 ).

Por su parte la reciente sentencia de esta Sala de 21 de Octubre de 2015 recuerda y precisa la funcionalidad del escrito de conclusiones, al afirmar que "El artº 64.1 de la LJCA es categórico, el escrito de conclusiones no tiene por finalidad la impugnación de trámites ya precluidos o combatir deficiencias producidas en la tramitación del procedimiento, sino en exclusividad realizar un resumen -alegaciones sucintas- de los hechos alegados, de las pruebas y de los fundamentos jurídicos que apoyen las pretensiones; este es el contenido del escrito de conclusiones, y no un escrito a modo de réplica a la contestación a la demanda con planteamiento de cuestiones nuevas, tal y como hizo la parte recurrente."

Es doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, STC 83/2009, de 25 de marzo , FJ 2) que " (...) desde la perspectiva constitucional, este Tribunal ha venido declarando reiteradamente que, para que la incongruencia por exceso adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido ( ultra petitum ) o algo distinto de lo pedido ( extra petitum ), suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales".

En el presente caso, tal desajuste resulta inexistente. En efecto el contenido del suplico del escrito de demanda es revelador de la pretensión anulatoria en su totalidad del Plan impugnado, sin perjuicio de que, en su fundamentación jurídica, se haga referencia a concretos aspectos del mismo, tal y como son los expresamente recogidos en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de instancia, por lo que la declaración de nulidad total de los artículos 14 y 20 del Plan, no supone una extralimitación respecto a lo pretendido en la demanda.

Con reiteración venimos reproduciendo la doctrina de este Tribunal Supremo, así como también del Tribunal Constitucional, que, entre otras muchas, en la STC 6/2002 de 14 de enero , expuso que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el artículo 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto, y sobre todo, una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ...".

Doctrina reiterada, entre otras muchas en la STS de 24 de septiembre de 2008 (RC 5949/2004 ). Sin embargo, y no obstante todo lo anterior, también debemos añadir que, como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre , "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la ratio decidendi que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de 25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3)" ; añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio , que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F.3)".

Las infracciones de las normas reguladoras de la sentencia, que se denuncian en el tercer motivo del recurso, tampoco pueden ser estimadas. El motivo ha de ser desestimado porque la remisión que hace la sentencia recurrida a otra anterior, de 31 de enero de 2008, no supone lesión de la congruencia, motivación y claridad que han de presidir la elaboración de las sentencias.

Es decir, este tipo de remisiones trayendo a colación en un recurso lo razonado en otro anterior no transgrede, en principio, las normas que rigen la congruencia y motivación de las sentencias, ex artículo 120.3 de la CE .

Será el modo en que se lleve a cabo tal operación jurídica de reenvío al precedente y transcripción de su contenido lo que pueda vulnerar dichas exigencias procesales, esto es, si en el caso examinado, a juzgar por el contenido de la demanda, el debate suscitado en la instancia se identifica sustancialmente con lo razonado en la sentencia transcrita por la impugnada, tal operación es perfectamente admisible.

En el presente caso, pese a que la parte recurrente trata de pormenorizar e individualizar las cuestiones que, a su juicio, no han sido objeto de adecuada respuesta, es lo cierto que no puede concluirse que la sentencia haya omitido dichos pronunciamientos. Es cierto que alguno de los argumentos utilizados en la instancia han recibido una respuesta escueta, sin embargo su formulación se reputa suficiente para cumplir el papel constitucionalmente exigido al requisito de la motivación.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas a la cantidad de 3.000 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto, de la dificultad que comporta y de la utilidad del escrito de oposición para resolver el recurso de casación.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad conferida por la Constitución, esta Sala ha decidido