STS, 25 de Enero de 2016
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:114 |
| Número de Recurso | 1544/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil dieciséis.
VISTO el recurso de casación registrado bajo el número 1544/2015 interpuesto por la Procuradora doña Cristina Matud Juristo en representación de la entidad SAT HORTOFRUTICOLA LA CAÑA contra el Auto de 17 de diciembre de 2015, confirmatorio en reposición del Auto de 9 de diciembre de 2014, dictado por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, en la Pieza de Medidas Cautelares nº 1018 . 9/2014 de suspensión de la ejecución de la Resolución de la Dirección General de Calidad Industrias Agroalimentarias y Producción Ecológica, de 1 de agosto de 2014. Ha comparecido como parte recurrida la Junta de Andalucía representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, se interpuso recurso jurisdiccional 1018.9/2014 contra la resolución de 1 de agosto de 2014 , de la Dirección General de Calidad de Industrias Agroalimentarias y Producción Ecológica, por la que se acordó retirar a la recurrente el reconocimiento como Organización de Productores de Frutas y Hortalizas.
Promovido dicho recurso, por la recurrente se interesó la suspensión cautelar de la ejecutividad de tal acto, incoándose pieza separada de medidas cautelares en la que se dictó Auto de 9 de diciembre de 2014 desestimatorio de tal pretensión, que fue confirmado en reposición por el Auto de 17 de febrero de 2015 . Contra los referidos Autos se preparó recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante Decreto de 14 de abril de 2015 en el que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación basándose, en síntesis, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción del artículo 130 de la LJCA por la inadecuada ponderación de los intereses en conflicto en relación a la petición de suspensión cautelar de la resolución impugnada; alega también la vulneración de la doctrina jurisprudencial de la apariencia de buen derecho, como criterio coadyuvante a la decisión sobre la adopción de la medida cautelar solicitada.
Mediante diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, trámite que realizó la Junta de Andalucía mediante escrito de su Letrada, en el que solicitó la inadmisión del recurso de casación o, subsidiariamente, su desestimación.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de noviembre de 2015 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de enero de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes
Mediante el acto originario impugnado en la instancia se acordó retirar a la Sociedad Agraria de Transformación Hortofrutícola La Caña (en adelante, SAT La Caña) la condición de Organización de Productores de Frutas y Hortalizas (en adelante, OPFH), con efectos retroactivos desde 2011. La recurrente se constituyó en 1983 y fue declarada OPFH por Orden de 29 de diciembre de 1998.
Con carácter previo y para captar el alcance de la normativa aplicada y del acto impugnado en la instancia, debe tenerse presente lo que sigue y en lo que ahora interesa:
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Una SAT es una sociedad civil con personalidad jurídica integrada por titulares de explotaciones agrarias. A través de la SAT, como un ente de intermediación, sus miembros ponen en común medios para la producción, transformación y comercialización de los productos de sus explotaciones, la realización de mejoras en el medio rural, la promoción y desarrollo agrarios y la prestación de servicios comunes a sus miembros y que sirvan a aquella finalidad (cf. el Estatuto de las SAT aprobado por Real Decreto 1776/1981, de 3 de agosto).
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Por su parte las OPFH son organizaciones que tienen por finalidad la comercialización y planificación de la producción de los productores asociados, integrantes de cada organización, sobre todo en cuanto a la calidad y cantidad de esa producción; conciertan y estabilizan esa producción de acuerdo con la demanda, optimizan los costes e inversiones realizadas [ artículo 122.c) del Reglamento CE 1234/2007, del Consejo, de 22 de octubre].
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Por tanto, mediante una SAT los integrantes ponen en común medios de producción mientras que una OPFH canaliza su comercialización, optimiza el esfuerzo agrícola haciéndolo más eficiente en términos económicos y sostenible en lo medioambiental. De esta manera y mediante planes operativos, las OPFH reciben ayudas comunitarias.
La retirada de la condición de OPFH de la recurrente se basa, en resumen, en que había externalizado en dos mercantiles las actividades que son propias de tales organizaciones, de forma que no cumple su función intermediadora, no supervisa las operaciones de manipulación y clasificación de la producción ni adopta decisiones de puesta en mercado tal y como exige el artículo 27 del Reglamento de Ejecución (UE) 543/2011, de la Comisión, de 7 de junio. La consecuencia - concluyó la Administración- es que la SAT La Caña emplea a la OPFH no para los fines que le son propios, sino como instrumento de captación de subvenciones y ayudas comunitarias.
Las razones de la Sala de instancia para denegar la medida cautelar pueden sintetizarse en los siguientes términos, según se deducen de los dos Autos impugnados:
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Tras exponer la doctrina general sobre la tutela cautelar, la Sala de instancia entiende que es preciso ponderar los intereses en conflicto, con prevalencia del interés general y los derechos de los consumidores garantizados por los actos impugnados.
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Se basa en las razones que, sobre la retirada de la recurrente como OPFH, se deducen del informe sobre Control Financiero de la Intervención General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.
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Al retirar a la recurrente la condición de OPFH la Administración persigue garantizar la normativa sobre comercialización, manipulación y calidad de los productos más la información sobre los mismos a consumidores.
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La medida cautelar perjudicaría a los consumidores ( artículo 51 de la Constitución ), sin que la pérdida de subvenciones implique perjuicios irreparables ya que la recurrente puede seguir operando en el mercado.
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En el segundo Auto insiste en que el interés protegido es que la condición de OPFH sea una garantía de la calidad del producto, de ahí que la OPFH realice una labor de supervisión. Esto no lo hace la recurrente debido, según los órganos técnicos, a la externalización de esas funciones, quedando convertida en ese instrumento de captación de ayudas que advierte la Administración.
Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Tercero de esta Sentencia, la recurrente impugna los Autos por entender que infringen el artículo 130 de la LJCA , lo que concreta en los siguientes términos:
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Infringen la doctrina del fumus boni iuris por dos razones. Una, porque no se pondera que el procedimiento de retirada de la consideración de OPFH había caducado; la segunda, porque, además, el acto impugnado se basa en un cambio en el criterio respecto de la posibilidad de que las OPFH puedan externalizar más de una actividad en relación a la producción, envasado, manipulación y comercialización de la producción.
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Se ha hecho una inadecuada ponderación de los intereses en conflicto pues el interés de los consumidores es algo completamente ajeno a la resolución impugnada y a lo planteado en la misma. Recuerda que la retirada de la consideración de la actora como OPFH ha sido por la externalización de ciertas actividades referidas a la comercialización.
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En cuanto al periculum in mora alegó las consecuencias derivadas de la pérdida de subvenciones futuras, con imposibilidad de seguir operando en el mercado, a lo que se añade que tal pérdida tiene efectos retroactivos a 2011, todo lo cual ha dado lugar a procedimientos de reintegro y a la inadmisión de solicitudes de ayudas. Añade que las inversiones se basan en programas de inversiones ya realizados y fiscalizados, pero cuyos costes son ineludibles.
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Al cerrarse la posibilidad de acceso a futuras ayudas, una eventual sentencia estimatoria no repararía el daño causado en cuanto a inversiones que el agricultor individual -destinatario final de las ayudas- debe acometer.
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Finalmente insiste en el carácter constitutivo del acto impugnado en la instancia, pues con él se pone fin a su reconocimiento desde 1998. Tal decisión no se basa en la infracción de la gestión de los programas operativos ya aprobados ni del incumplimiento de la normativa sobre las ayudas percibidas, sino que se basa en la discrepancia sobre el alcance de la posibilidad de externalizar ciertas actividades.
Se rechaza lo alegado por la recurrente respecto del fumus boni iuris pues la recurrente invoca la doctrina referida a tal elemento de la tutela cautelar, pero aunque citan ese alegato omiten su consideración. Sin embargo la recurrente no plantea en casación esa deficiencia in iudicando y se limita a sostener la concurrencia de lo que entiende es apariencia de prosperabilidad de su demanda con olvido de que en casación lo que se ventila no es tanto la procedencia de mantener la ejecutividad del acto impugnado en la instancia, como la legalidad del juicio de la Sala de instancia sobre la pretensión cautelar.
Más entidad tiene que se impute a los Autos recurridos una indebida ponderación de los intereses concurrentes. Como es sabido el artículo 130 de la LJCA parte de una regla general: la ejecutividad de un acto se basa en presumirse su legalidad, se la presume que satisface intereses generales, de ahí que ante la pretensión de exceptuar esa ejecutividad el juzgador deba hacer una valoración circunstanciada: si como consecuencia de la ejecutividad con la que, ex lege , se dota al acto impugnado, se hará inútil el procedimiento. Esto exige un juicio ponderado, caso a caso, que podrá saldarse con la denegación de la medida cautelar si es que comporta una "perturbación grave" a los intereses generales o de tercero.
En el anterior Fundamento de Derecho Cuarto se ha sintetizado la ponderación que ha hecho la Sala de instancia de los intereses en conflicto. De los Autos impugnados cabe deducir que la "perturbación grave" de los intereses generales, como concepto objeto de valoración, se ha integrado con la apelación que hizo la Administración -y que asume el tribunal- a la normativa aplicable; y la perturbación, también grave, de los intereses de terceros serían los de los consumidores al no asumir la recurrente las consecuencias de su condición de OPFH: no supervisa la calidad de su producción. Y sin decirlo expresamente, deduce que al abdicar de su cometido como OPFH mediante la externalización se frustra la finalidad de tal condición y emplea esa condición como instrumento de captación de ayudas.
A los efectos de la legalidad de los Autos en cuanto a la labor de integración de los conceptos indeterminados empleados por el artículo 130 de la LJCA , cabe deducir lo siguiente:
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La integración valorativa de los intereses de terceros concretada en los intereses de los consumidores no es extravagante ni ajena a la normativa aplicable a las OPFH. Estas podrán externalizar actividades que le son propias, siendo cuestión de fondo la extensión de tal posibilidad y que no implique que desatiendan la efectividad de la tarea de supervisión que le corresponde al asumir unos productores asociados la condición de OPFH. Ahora bien, que la finalidad de acceder a tal condición percute también en los intereses de los consumidores se deduce de los bienes cuya consecución concreta el artículo 122.c) del Reglamento CE 1234/2007, del Consejo antes citado.
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La integración valorativa de los intereses generales es también razonable y no ilegal. Se concreta en que una actividad que se fomenta a base de ayudas y subvenciones comunitarias debe estar presidida por el rigor, luego una OPFH tiene sentido en tanto realiza las funciones de control y supervisión de las actividades externalizadas lo que no ocurre si queda reducida a la condición de instrumento de captación de esas ayudas y no satisface el fin de las mismas. Que esto sea así o no, es cuestión de fondo, pero no se advierte ilegalidad en tal razonamiento integrador.
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Finalmente, en cuanto a la integración del concepto "perdida de la finalidad legítima del recurso" ( artículo 130.1 de la LJCA ), la Sala razona en el primero de los Autos que la ejecutividad del acto impugnado en la instancia no irroga perjuicios irreparables a la SAT La Caña « pues podrá seguir operando en el mercado ». Pues bien, la recurrente no ataca en puridad tal razonamiento y, por el contrario, apartándose de la disciplina casacional no expone en qué medida -ex artículo 88.1.d)- es ilegal la integración que ha hecho la Sala de instancia, oponiendo en su lugar unos razonamientos propios de un escrito en el que se instala tutela cautelar.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente; y al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.
Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la SOCIEDAD AGRARIA DE TRANSFORMACIÓN HORTOFRUTÍCOLALA CAÑA contra los Autos de 9 de diciembre de 2014 y de 17 de febrero de 2015 dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, en la pieza de medidas cautelares seguidas en el recurso jurisdiccional 1018.9/2014 .
Se hace imposición de las costas en la forma establecida en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
