STS, 19 de Enero de 2016

PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo nº 560/2008 , a instancia de DON Cesareo y de la entidad RUIZGU, S.L., contra el acuerdo de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 17 de abril de 2008, en que se hace pública la resolución de la Sección de Urbanismo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, de 4 de abril de 2008, por la que se aprueba definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Urbanística del municipio de Los Palacios y Villafranca (Sevilla).

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia, el 29 de noviembre de 2013 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo, por no ser conforme al ordenamiento jurídico el PGOU combatido, en los extremos examinados. Sin costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, tanto la JUNTA DE ANDALUCÍA como el AYUNTAMIENTO DE LOS PALACIOS Y VILLAFRANCA, por medio de sus respectivas representaciones procesales, formularon sendos escritos de preparación del recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados mediante diligencia de ordenación de 9 de enero de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 19 de marzo de 2014 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia estimatoria del recurso de casación. Por su parte, el AYUNTAMIENTO DE LOS PALACIOS Y VILLAFRANCA formuló escrito de desistimiento del recurso de casación, habiéndose dictado al respecto decreto de 21 de marzo de 2014, por virtud del cual se tiene por desistida a la mencionada Corporación local.

QUINTO .- Por providencia de 5 de mayo de 2014 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación; y por diligencia de ordenación de 29 de mayo de 2014 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de los recurridos DON Cesareo y de RUIZGU, S.L., mediante escrito de 14 de julio de 2014, en que se solicitó a la Sala declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto, confirmándose la sentencia recurrida en todos sus extremos, con imposición de las costas del recurso de casación a la Administración recurrente.

SEXTO .- Por virtud de providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de enero de 2016, en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia estimatoria dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 29 de noviembre de 2013, en el recurso contencioso-administrativo nº 560/2008 , formulado por Don Cesareo y la mercantil RUIZGU, S.L. contra el acuerdo de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 17 de abril de 2008, mencionado más arriba, en relación con el PGOU de Los Palacios y Villafranca.

SEGUNDO .- La Sala de instancia estimó el recurso jurisdiccional, en síntesis, por las razones que expresa en los fundamentos jurídicos tercero a sexto, que reproducimos ad pedem litterae :

"[...] Tercero.- En su demanda la parte actora expone que en la estación de servicio ubicada en la Avenida de Cádiz 85 de la localidad de Los Palacios y Villafranca se desarrollan dos actividades, comercio menor de carburantes y aceites (titularidad del Sr. Cesareo ) y comercio menor de toda clase de alimentos (titularidad de RUIZGU, S.L.), estación de servicio que ha de ser desmantelada a virtud del Plan General aprobado que, a su juicio, incurre en arbitrariedad, carece de motivación y vulnera los principios de igualdad (pues se mantienen otras estaciones de servicio ubicadas en el casco urbano y se permite la ubicación de otras con las condiciones establecidas en el planeamiento), de proporcionalidad en sus vertientes de racionalidad (el desmantelamiento viene determinado por una nueva alineación que sólo afecta a la estación de servicio y por una inexistente contaminación de los suelos) e intervención mínima (pues obligará a expropiar e indemnizar por las actividades licenciadas con los consiguientes costes, que entiende excesivos en relación con el beneficio para la comunidad que derivará de ello).

Cuarto.- Como tantas veces nos ha recordado el TS, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración que debe actuarse dentro de los principios del artículo 103 de la Constitución , de tal suerte que el éxito de una impugnación de esa potestad tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o actuado al margen de la legalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder, arbitrariedad o falta de motivación en la toma de decisiones. La sentencia del TS de 9 de Julio de 1991 y otras muchas posteriores destacan el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aún así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Subraya el TS la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del Plan, o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento.

La discrecionalidad en cuanto a la configuración del planeamiento, hace que el planificador goce de libertad para la ordenación del territorio y establecimiento de los usos, así como para ordenar detalladamente el diseño que comprende el Plan General, discrecionalidad que ha de entenderse como margen para la adopción y elección más adecuada al interés público, sin que, desde luego, se confunda discrecionalidad con arbitrariedad.

Quinto.- En el caso examinado, hemos de destacar que si ciertamente en algunos aspectos la demanda peca de excesiva generalidad en los planteamientos, no le van a la zaga, ni mucho menos, las contestaciones de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Los Palacios, ninguna de cuyas extensas y amplias alegaciones descienden al hecho concreto que aquí se discute, invocando la pervivencia del ius variandi y la supremacía del interés general sobre el de los particulares, deslizándose incluso algún error como el de referirse al PGOU de Sevilla y no al ahora discutido o extendiéndose sobre una serie de circunstancias que supuestamente acreditarían la peligrosidad de la estación de servicio, ayunas por completo de prueba y que, además, abiertamente se reconoce por el municipio que no constituyen objeto del presente recurso. En suma, que poco o nada aportan las contestaciones a un debate contradictorio como se supone ha de ser un proceso.

Al margen, pues, de ello, centrándonos en la demanda pues repetimos que contestaciones es como si no las hubiera habido, hemos de rechazar la vulneración del principio de igualdad por una muy simple y sencilla razón: contrariamente a lo que se dice, hay otra estación de servicio en Los Palacios que también ha de ser desmantelada por mor del PGOU aprobado, concretamente la ubicada en la Avenida de Sevilla a la que se ciñe la AUNI-6 (página 96 de la Memoria). No se aporta, pues, término de comparación válido.

La estación de servicio que nos ocupa en el presente recurso se encuentra ubicada en la Avenida de Cádiz de Los Palacios y en el Plan anterior al cuestionado estaba calificada la parcela en la que se ubica como suelo urbano de uso residencial plurifamiliar entre medianeras. En el Plan recurrido se contempla en la AUNI-2. Conforme a la Memoria del Plan (página 82) las Actuaciones Urbanísticas No Integradas (AUNI) son actuaciones físicas sobre el suelo urbano consolidado, como la reurbanización de ciertos ámbitos, aperturas puntuales de nuevos viarios u obtención de suelos para nuevos equipamientos o espacios libres. En la página 93 de la Memoria obra la ficha de la AUNI-2, Gasolinera en Avenida de Cádiz, y lo que de ella se deduce es que no responde a ninguna de esas tres finalidades: ni se obtienen suelos, ni se abre nuevo viario, ni se reurbaniza un ámbito. En realidad, a lo que responde la previsión del planificador aparece claramente expuesto aun cuando se busque el amparo de la AUNI: "se elimina el uso actual de gasolinera que se considera incompatible y de alto riesgo". Claro es que una vez suprimida la gasolinera su frente se alinea, pero no es la nueva alineación la que determina la desaparición o desmantelamiento de la gasolinera sino al revés. Pero es que, además, el "alto riesgo" de la gasolinera no se atisba en la Memoria, tan sólo se hace referencia (página 219) a que el Estudio de Impacto Ambiental localizó diversas zonas donde "pudiesen existir (lo subrayamos) suelos potencialmente contaminados" y, finalmente, la actividad de gasolinera no aparece prohibida en suelo urbano (página 212 y siguientes de la Memoria).

De cuanto llevamos expuesto se puede colegir que la Memoria no explica la razón de la decisión administrativa, lo que parecen aceptar las demandadas pese a su copiosa transcripción de resoluciones en apoyo de sus genéricas alegaciones, dado que nada dicen en particular relación con los argumentos de la parte demandante.

Sexto.- Naturalmente, la facultad de la Administración para la ordenación del territorio se basa en esa facultad invocada del ius variandi, que le permite una nueva estructuración de la ciudad en función de las necesidades de ésta, como lógica aspiración del urbanismo que, merced a su fuerza expansiva, debe dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía. En tal sentido, en la doctrina jurisprudencial pueden advertirse pocas fisuras en cuanto a esta exigencia de razonabilidad de la decisión que se apoye en esa discrecionalidad, tan importante que le habilita y faculta para abordar una nueva concepción de la ciudad. Así, la sentencia TS de 5-12-1995 dice: "Como tiene reiteradamente declarado esta Sala, la potestad administrativa de planeamiento comprende el de su reforma porque la naturaleza normativa de los planes y la propia necesidad de adaptarlos a las exigencias del interés público, justifican sobradamente el "ius variandi" reconocido a la Administración en los artículos 45 y siguientes de la Ley del Suelo . Ello puede plantear el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento, puesto que los Planes perfilan la ordenación territorial en atención a las demandas del interés público, siendo de notar que tal ordenación delimita, a su vez, el derecho de propiedad, al implicar de modo directo la clasificación y calificación del suelo al estatuto jurídico de la propiedad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 76 y 87.1 de la citada Ley del Suelo de 1.976. Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria determina que el contenido y modalidades de la misma habrá de ser el emanado de la ordenación urbanística, cuya variación o modificación no puede ser obstaculizada por los derechos de los propietarios - artículo 87 de la Ley del Suelo - aunque, en su caso, puedan dar origen a indemnización en los supuestos expresados en el precepto acabado de citar...".

Efectivamente, el ejercicio del ius variandi tiene su límite principal en la interdicción de la arbitrariedad, lo que se procura y ha de controlarse a través de la motivación. La motivación es requisito capital de toda resolución administrativa, de suerte que su insuficiencia produce esa indefensión e impide al obligado aquietarse a lo establecido por la Administración o ejercitar el derecho de defensa. Sentado, como hemos dicho, que la Memoria del PGOU que se combate no ofrece ningún argumento justificativo de la opción que el Ayuntamiento realiza, debe aceptarse que la misma es nula y ello porque la decisión administrativa no puede ser caprichosa ni formularse en términos no justificados, con trascendencia para el particular dada su vinculación a un destino determinado. Esto incluso parecen aceptarlo las administraciones demandadas en cuanto que, como ha quedado dicho, no oponen más que generalidades sin contradecir mínimamente cuanto la actora afirma. Procede, por todo lo expuesto, la estimación del recurso [...]".

TERCERO .- El recurso de casación formalizado por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la mencionada sentencia se sustenta en un único motivo, aducido al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en que se denuncia como infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución , así como de la Jurisprudencia aplicable. Sostiene al respecto la parte recurrente que el Plan impugnado se dictó en el ejercicio legítimo de la potestad discrecional de planeamiento, hallándose debidamente motivado en lo referido a la determinación controvertida, sin que en contra de lo que razona la Sala de instancia quepa calificar como insuficiente la justificación ofrecida en la Memoria de ordenación del instrumento impugnado en relación con aquélla, referida a la eliminación del uso de gasolinera.

Debemos indicar, en primer término, que se reputa aquí infringido el artículo 54 de la Ley 30/1992 -pero sin precisar el concreto apartado de dicho precepto-, sobre motivación, así como de la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla, en tanto la sentencia a quo considera insuficiente la motivación del Plan en cuanto a los extremos objeto de discordia en el litigio. Al margen de las dudas que nos suscita que el citado artículo 54 sea de aplicación a los planes de ordenación urbanística, que no son en rigor actos administrativos, a los que se refiere el precepto, sino disposiciones generales, la vulneración no se imputa aquí de forma directa a la sentencia objeto de la impugnación casacional, sino al plan general recurrido en la instancia; y no, además, por un defecto de motivación de que adoleciera éste, concurrente o no, sino reivindicando el acierto en la motivación de la Memoria en lo relativo a la supresión de la estación de servicio.

Al margen de ello, tampoco el motivo de casación nos ilustra acerca de las razones por las que, además del artículo 54 de la Ley 30/1992 genéricamente invocado, la sentencia que se impugna habría vulnerado también los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución , pues al margen de que la cita de todos ellos también es inespecífica, al no precisar qué concreto apartado de cada artículo sería el afectado, no contiene el desarrollo argumental del motivo ninguna indicación sobre la infracción que se denuncia.

Además de tales argumentos, el expresado motivo de casación no puede ser acogido, por las razones que seguidamente exponemos.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en numerosas sentencias -como las de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3037/2008 ), 14 de febrero de 2007 (recurso de casación nº 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (recurso nº 6207/2002 )- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional ( ius variandi ), de modo que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable, el planificador urbanístico dispone de libertad para escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que considere más conveniente para la mejor satisfacción del interés público. Tal libertad de criterio no puede ser sustituida, en su núcleo de oportunidad, por la distinta opinión o voluntad de los particulares ni por la decisión de los órganos jurisdiccionales ( artículo 71.2 de la LRJCA ).

Por ello se ha insistido también en que el éxito de la impugnación que se dirija contra las manifestaciones de ejercicio de tal potestad administrativa tiene que sustentarse en una actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, ha actuado al margen de la discrecionalidad o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad y la seguridad jurídicas; o con desviación de poder; o, en fin, con falta de motivación en la toma de sus decisiones; exigencias todas ellas condensadas en el artículo 3, en relación con el 12 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, artículos por demás coincidentes con los 2 y 3 del vigente Texto Refundido de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Pues bien, partiendo de tales consideraciones, debemos coincidir con lo que señala la sentencia recurrida, toda vez que, en relación con las previsiones a las que el recurso se contrae, el Plan en cuestión debe de ser tachado de carente de motivación, así como que cabe suponerlo, por esa razón, arbitrario.

Tal y como se declara en la sentencia impugnada, la justificación de la nueva ordenación no ha quedado explicada en modo alguno, por lo que a las determinaciones cuestionadas se refiere, en los términos requeridos, en la Memoria del impugnado instrumento de planeamiento.

En el desarrollo del único motivo de casación, la Administración autonómica, con la intención de dar cuenta a la Sala de los objetivos de la nueva ordenación que contiene el PGOU, en el extremo relativo a la supresión de la estación de servicio, alude, de una parte, a la justificación ofrecida en la Memoria de ordenación, con carácter general, respecto de las Actuaciones Urbanísticas no Integradas, precisando que, como reconoce la resolución recurrida por referencia a la indicada Memoria "...son actuaciones físicas sobre el suelo urbano consolidado, como la reurbanización de ciertos ámbitos, aperturas puntuales de nuevos viarios u obtención de suelos para nuevos equipamientos o espacios libres..." ; y de otra, invoca el contenido de la ficha urbanística de la concreta Actuación Urbanística no Integrada concernida, aportada en la instancia por los demandantes con su escrito de demanda, en que se informa de que: a) el plan impugnado comporta la ejecución "...del tramo frontal de la Avda. de Cádiz como consecuencia de la nueva alineación..." en términos perfectamente compatibles -se alega por la Administración-, con las finalidades previstas por el Plan impugnado para las Actuaciones Urbanísticas no Integradas; y b) la eliminación de la gasolinera radicada en la parcela litigiosa obedece a su consideración como incompatible y de alto riesgo , lo que no hace sino aportar un plus de motivación a la verdadera razón del cambio de uso introducido por el nuevo PGOU, adverada por el informe de evaluación ambiental en el que se advierte sobre la condición de los terrenos litigiosos como suelos potencialmente contaminados.

CUARTO .- Realizado en el motivo casacional el expresado planteamiento jurídico, debemos comprobar si los objetivos descritos se cohonestan adecuadamente con los fines que caracterizan la potestad de planeamiento.

Así, es obvio que la Administración urbanística, en su labor de calificación del suelo, puede llevar a cabo las operaciones de reurbanización que precise el desarrollo urbano. Sin embargo, en este asunto, tal "...justificación que ofrece la memoria" es entendida por la Sala de instancia como insuficiente a los efectos de explicar la razón de la decisión administrativa, toda vez que, según razona la sentencia:

"...En realidad, a lo que responde la previsión del planificador aparece claramente expuesto aun cuando se busque el amparo de la AUNI: "se elimina el uso actual de gasolinera que se considera Incompatible y de alto riesgo". Claro es que una vez suprimida la gasolinera su frente se alinea, pero no es la nueva alineación la que determina la desaparición o desmantelamiento de la gasolinera sino al revés. Pero es que, además, el "alto riesgo" de la gasolinera no se atisba en la Memoria, tan sólo se hace referencia (página 219) a que el Estudio de Impacto Ambiental localizó diversas zonas donde "pudiesen existir (lo subrayamos) suelos potencialmente contaminados" y, finalmente, la actividad de gasolinera no aparece prohibida en suelo urbano (página 212 y siguientes de la Memoria)".

En síntesis, pues, la razón de decidir de la Sala de instancia, al estimar el recurso y anular el PGOU en este punto, es la insuficiencia objetiva de la justificación ofrecida de la nueva ordenación.

QUINTO .- En las SSTS de 30 de septiembre de 2011 (recurso de casación nº 1294/2008 ) y 20 de noviembre de 2012 (recurso de casación nº 6943/2010 ), que citan otras anteriores se ha puesto de manifiesto:

"[...] Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general, compatibles con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que, de forma reiterada, queda señalado que las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación ---sirvan de muestra las SSTS de 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ) y 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 )---.

( ...) Siendo esto así, en tales modificaciones la exigencia de la motivación y justificación de la mejora para el interés general reviste una especial exigencia, como dijimos en la STS de 16 de diciembre de 2010 (Recurso de Casación 5716/2006 ) en la que señalamos que "si el legislador dispone tan singulares requerimientos para las modificaciones que afecten a la localización o extensión superficial de zonas verdes es precisamente porque considera que la modificación puntual así cualificada, por una parte, exige una especial justificación".

"...Muy recientemente en nuestra STS de 13 de junio de 2011, Recurso de casación 4045/2009 , Fundamento de Derecho Décimo ---a propósito de la motivación del cambio de uso de una parte de zona verde pública a dotacional educativo para la construcción de una nueva Biblioteca Central en Sevilla---, y a la que siguieron otras SSTS respecto del mismo objeto, señalamos que "esta amplia discrecionalidad se torna más estrecha cuando se trata de actuar sobre zonas verdes, como es el caso. Y decimos que se reduce el "ius variandi" porque las zonas verdes siempre han tenido un régimen jurídico propio y peculiar, que introducía una serie de garantías tendentes al mantenimiento e intangibilidad de estas zonas, e impidiendo que fueran borradas del dibujo urbanístico de ciudad, sin la concurrencia de poderosas razones de interés general...".

Igualmente se insiste en la necesidad de huir de motivaciones meramente formales o huecas, más bien sustentadas en el ámbito de la semántica que en el de la realidad de los intereses generales de los habitantes de un municipio. Así, en la STS de 28 de septiembre de 2012 , expusimos lo siguiente:

"...Quizás se parte, en las resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa inexacta como es considerar que la falta de justificación en ese cambio de clasificación urbanística es un mero defecto formal que puede subsanarse "a posteriori" tras la nulidad declarada judicialmente.

Conviene reparar a estos efectos que esa carencia reviste un carácter esencial y sustantivo pues afecta a la comprensión e impugnación del propio cambio normativo. Y sabido es que los trámites tienen un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías del ciudadano y la relevancia del medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación realizado.

No resulta preciso insistir, en este sentido, en la importancia, trascendencia y garantía que para los ciudadanos tiene la justificación expresada en la memoria del plan, para dar sentido a las determinaciones urbanísticas que introduce o modifica el planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de especial protección a suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se conoce y cuando se comprenden las razones por las que se realiza tal innovación. Y con mayor intensidad si ello tiene repercusión significativa sobre el medio ambiente...".

También se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala y Sección la necesidad de que el cumplimiento de este requisito teleológico se justifique y motive convenientemente en la Memoria del instrumento de planeamiento ( STS de 20 de octubre de 2003 ), siendo más exigente y pormenorizada la necesidad de motivación a medida que se reduce el ámbito de la innovación del planeamiento, más rigurosa en supuestos de modificaciones puntuales que de revisiones del planeamiento.

Así, en nuestra sentencia -STS- de 5 de junio de 1995, recaída en el recurso de apelación nº 8619/1990 (reiterando lo dicho, entre otras, en las anteriores SSTS de 25 de abril , 9 de julio y 20 de diciembre de 1991 ; 13 de febrero , 18 de mayo y 15 de diciembre de 1992 ), advertimos sobre el carácter trascendental de la motivación del planeamiento, declarando que "...la amplía discrecionalidad del Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración, con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad --- artículos 33.2 de la Constitución --- justifica la necesidad esencial de la motivación de las determinaciones del planeamiento..."; y, en la más reciente STS de 26 de febrero de 2010, recurso de casación nº 282/2006 , indicamos que "...el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico ...impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad". Por su parte, en la STS de 4 de febrero de 2011, recurso de casación nº 194/2007 , expusimos que "...la motivación que se contiene en la Memoria de la modificación puntual constituye una garantía primaria frente a la arbitrariedad en las determinaciones del planeamiento...".

En función del contenido de la motivación, también hemos declarado que la motivación del planificador general ha de ser tanto más precisa e intensa cuanto más reducido sea el ámbito territorial afectado por la ordenación. En consonancia con tal criterio, cuando se trata de planeamiento general o sus revisiones, como dijimos en la STS de 11 de abril de 2011, recurso de casación 2660/2007 "...no cabe exigir una explicación pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las grandes líneas de la ordenación propuesta..." , mientras que cuando se trata de planeamiento de desarrollo o de modificaciones puntuales del planeamiento general será necesaria una motivación más concreta y detallada ( SSTS de 25 de julio de 2002, recurso de casación nº 8509/1998 , 11 de febrero de 2004, recurso de casación nº 3515/2001 y 26 de enero de 2005, recurso de casación nº 2199/2002 ).

En fin, la importancia de la motivación en la potestad de planeamiento queda resaltada en el artículo 4 del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al indicar que "...el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve".

Pues bien, esto es lo que, en rigor, afirma la sentencia: que en el caso que nos ocupa, no está debidamente justificado el interés general cuya satisfacción impulsa el cambio de uso y subsiguiente reurbanización del terreno en cuestión, considerando claramente insuficientes las razones que recoge la Memoria y la ficha urbanística de la actuación, que en esencia se reducen a la apodíctica caracterización de las obras derivadas de la supresión del uso actual de gasolinera como de "reurbanización" .

Ocurre, además, que la queja formulada por la Administración autonómica en el único motivo de casación carece igualmente de consistencia si se tiene en cuenta una perspectiva distinta, cual es que la ficha urbanística de la AUNI 2 "Gasolinera en Avenida de Cádiz" precisa, entre sus observaciones, que "...la urbanización, por ser obras de urbanización complementaria podrá incluirse en el Proyecto de Urbanización", lo cual enlaza con el concepto que de las obras de urbanización complementaria se infiere del artículo 6.1.5 de las NNUU del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio de Los Palacios y Villafranca (Sevilla) [página 186 del BOJA nº 111, de 5 de junio de 2008] en cuya virtud debe entenderse por tales las que "...en su caso, sean necesarias para que los terrenos adquieran la condición de solar", funcionalidad que no guarda relación con el pretendido alcance de obras de reurbanización que la Junta de Andalucía supone amparan la nueva alineación resultante de la desaparición de la estación de servicio hasta ahora existente, como acertadamente señala la sentencia.

Por lo demás, las sentencias de este Tribunal Supremo de 14 de junio y 5 de julio de 2012 ( recursos de casación nº 1171/2009 y 3038/2010 ), dictadas en sendos recursos de casación también interpuestos por la Junta de Andalucía, destacan que:

"...en el caso que nos ocupa se introducen unas innovaciones en suelo urbano consolidado, respecto a la ordenación anterior, que exigen una mayor intensidad en la motivación, pues se configura una actuación aislada a obtener por el sistema de expropiación, que en aplicación de lo dispuesto en la legislación básica estatal aplicable - artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de Abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998 - conlleva la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios [...].

[...] La Junta de Andalucía aduce que la parte demandante -ahora recurrida- debe justificar la irracionalidad y arbitrariedad de la actuación administrativa; sin embargo, las circunstancias concretas de los terrenos litigiosos -suelo urbano consolidado- y el sustancial cambio introducido en su ordenación, por cuanto pasan de uso residencial a dotacional, configurando una actuación aislada cuyo suelo se obtiene por expropiación, llevan a una suerte de inversión de la carga de la prueba, de manera que corresponde a la Administración justificar que la ubicación del equipamiento en esa concreta finca, y no en otra, era la que mejor convenía al interés general. En este mismo sentido puede verse nuestra sentencia ya citada de 19 de octubre de 2011 (casación 3666/2008 )[...]".

Coincidimos, por tanto, con el criterio de la Sala de instancia en lo que respecta a la insuficiencia, generalidad y falta de precisión necesaria en la Memoria para sustentar las determinaciones previstas para la finca afectada por el desmantelamiento de la estación de servicio, pues sólo con la exigencia de adecuada motivación puede verificarse la sumisión del cambio de ordenación a criterios de racionalidad y, por tanto, excluyentes de posible arbitrariedad, constitucionalmente prohibida ( art. 9.3 CE ), siendo de reiterar que la reclamada exigencia de motivación del porqué de la actuación prevista se hace especialmente intensa en un caso como el enjuiciado, en que la consecuencia directa e inmediata de esa discrecionalidad es la privación singular de una actividad industrial y comercial que se viene ejerciendo en la localidad, dotada según se alega de las oportunas licencias, de suerte que la vagarosa apelación a supuestas razones, no acreditadas ni desarrolladas, de que el "uso actual de gasolinera que se considera incompatible y de alto riesgo" , no es criterio razonable ni útil para sustentar la decisión, pues tal incompatibilidad, que no se explica respecto a qué ordenación o regulación lo es, no queda explicitada, y el alto riesgo pretendidamente justificador -minimizado como argumento por la Junta de Andalucía, que relega esta razón a una posición secundaria o complementaria- tampoco se ha concretado, siendo así que, por lo demás, la Administración que adujo la importancia de tal riesgo en la decisión tomada, el Ayuntamiento de Los

Palacios y Villafranca, ha desistido del presente recurso de casación.

SEXTO .- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , procede la imposición de las costas del recurso de casación a la Junta de Andalucía. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada en el escrito de oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cantidad máxima de 3.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación nº 159/2014 , interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la JUNTA DE ANDALUCÍA, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 29 de noviembre de 2013, en el recurso contencioso-administrativo nº 560/2008 , con expresa condena en costas del recurso de casación a la Administración recurrente, con el límite cuantitativo expresado en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.