STS, 18 de Diciembre de 2015

El procedimiento contencioso-administrativo número 373/2011, fue interpuesto por D. Jose Francisco contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Territorial y Medio Abierto de 21 de septiembre de 2010 por la cual se acordó su traslado con carácter temporal al Centro Penitenciario de A Lama (Pontevedra), interesando el recurrente que dicha resolución lo sea con carácter definitivo en dicho Centro Penitenciario o en otro de los de Galicia.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 12 de julio de 2013 cuya parte dispositiva dice textualmente:

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Ana Belén Gómez Murillo actuando en nombre y representación de D. Jose Francisco contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Territorial y Medio Abierto de 21 de septiembre de 2010 por la cual se acordó su traslado con carácter temporal al Centro Penitenciario de A Lama (Pontevedra), debemos anular y anulamos dicha Resolución en cuanto al carácter temporal del traslado, que en la Resolución impugnada se limitó a tres meses, por ser en este particular contraria a Derecho; declarando en su lugar el que asiste al actor a ser trasladado a dicho Centro Penitenciario, o a cualquier otro del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, sin la limitación temporal referida. Sin hacer expresa imposición de costas.

Contra la referida sentencia, la Administración del Estado preparo recurso de casación que fue admitido a trámite y remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.

La Administración del Estado presentó su escrito de interposición del recurso de casación, en fecha 12 de noviembre de 2013, en tiempo y forma y formuló un solo motivo de casación:

Único.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por vulneración de lo dispuesto en los artículos 12.1 y 79 LO General Penitenciaria y en el art. 31.1 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero . SSTS de 21 de julio de 2011 (RJ 2011/6743 ) y de 25 de mayo de 2011 (RJ 2011/4695 ), de 29 de junio de 2012 (RJ 7597).

Terminando por suplicar al Tribunal, dicte sentencia por la que case la sentencia impugnada y anulándola, por incurrir en las vulneraciones legales y jurisprudenciales anteriormente señaladas, declarando la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto y subsidiariamente la retroacción de actuaciones a fin de que la Administración motive el carácter temporal del traslado de centro penitenciario.

Admitido a trámite el recurso de casación, y no habiéndose presentado escrito alguno se declara caducado a D. Jose Francisco en el trámite de oposición a la casación.

Se señaló para votación y fallo el día 15 de diciembre de 2015 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La Administración del Estado impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de julio de 2013, en el recurso contencioso administrativo 373/11 interpuesto por D. Jose Francisco contra la resolución la Dirección General de Coordinación Territorial y Medio Abierto, Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, de 21 de septiembre de 2010, -y la ulterior resolución del juzgado de vigilancia penitenciaria de 15 de octubre de 2010- por la que se acordaba el traslado temporal (tres meses), del recurrente, que se encontraba interno en el centro penitenciario de Dueñas -La Moraleja (Palencia)- a la Prisión de A Lama (Pontevedra), ordenando la sentencia que se proceda a conceder el traslado del demandante al Centro Penitenciario reseñado o a cualquiera otro de los que se encuentran en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, sin la referida limitación temporal.

Las consideraciones jurídicas expuestas en la sentencia impugnada para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación de las resoluciones administrativas impugnadas, son del siguiente tenor literal:

[...] Antes de analizar el fondo de la cuestión planteada ha de abordarse el motivo de inadmisibilidad del recurso que opone el Abogado del Estado al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.c) en relación con el artículo 25, ambos de la LJCA , por entender que la Resolución ahora impugnada no agotaba la vía administrativa al ser susceptible de recurso de alzada ante el Ministerio del Interior.

Y el motivo debe ser rechazado si se advierte que la resolución recurrida (y de la que obra copia al folio 15 del expediente administrativo) no indicaba que no fuera firme en vía administrativa y que contra la misma hubiera de interponerse recurso de alzada, ni el plazo para hacerlo, ni el órgano competente para su resolución, limitándose a indicar que "Contra la presente resolución de clasificación podrá interponer el interno recurso ante el Juez de Vigilancia Penitenciaria...".

Es evidente que la ausencia de una notificación en legal forma, de acuerdo con las exigencias que impone el artículo 58 de la Ley 30/1992 , e imputable en todo caso a la misma Administración, no puede generar la inadmisibilidad del recurso y hurtar en definitiva un pronunciamiento de fondo a quien actuó con la diligencia exigible.

Por ello, y respecto de la cuestión sustantiva que se plantea, esta Sala ha tenido ocasión de manifestar en anteriores pronunciamientos ( Sentencia, entre otras, de la Sección Novena de 4 de julio de 2000 ) que no existe en nuestro ordenamiento jurídico ningún derecho subjetivo de los presos a que cumplan la condena en centros penitenciarios cercanos a su entorno familiar; éste será un criterio más a tener en cuenta por la Administración Penitenciaria junto con otros y no de forma exclusiva para evitar el desarraigo social del penado.

Por otra parte, de acuerdo con la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, el fin de reinserción social y de reeducación a que debe orientarse el cumplimiento de la pena previsto en el artículo 25.2 de la Constitución que invoca el actor no prejuzga ni condiciona la decisión penitenciaria relativa al lugar de cumplimiento de la condena que se adopte en cada caso concreto, atendiendo, como ya se ha dicho, a las circunstancias personales del interno. Dicha doctrina constitucional puede resumirse en los siguientes aspectos: a) Si bien no debe desconocerse la importancia del principio constitucional contenido en el art. 25.2 de la CE , esa declaración, que debe orientar toda la política penitenciaria del Estado, no confiere como tal un derecho amparable; el art. 25.2 CE no recoge un derecho fundamental, sino un mandato del constituyente al legislador para orientar la política penal y penitenciaria, mandato del que no se derivan derechos subjetivos. ( SSTC 2/87, de 21 de enero ; 28/88, de 23 de febrero ). b) De esa declaración no se sigue ni que tales fines reeducadores y resocializadores sean los únicos objetivos admisibles, la única finalidad legítima de la pena privativa de libertad.

La reeducación y la resocialización han de orientar el modo de cumplimiento de las penas que supongan privación de libertad en la medida en que se presten a la consecución de aquellos objetivos puesto que el mandato del art. 25.2 de la CE tiene como destinatarios primeros al legislador penitenciario y a la Administración por él creada.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ( SSTC 65/86, de 22 de mayo ; 89/87, de 3 de junio y 150/91, de 4 de julio , entre otras) ha afirmado que la calificación de una pena como inhumana o degradante depende de su ejecución y de las modalidades que revista, de forma que por su propia naturaleza la pena no acarree sufrimientos de una especial intensidad o provoquen una humillación o sensación de envilecimiento que alcancen un nivel determinado, distinto y superior al que suele llevar aparejada la simple imposición de la condena.

Con estas premisas puede afirmarse que la privación de libertad que conlleva el cumplimiento de una condena, el aislamiento de los presos en celdas o, como es el caso, el cumplimiento de la condena en centros penitenciarios que no se ajustan a los deseos y expectativas de los internos son limitaciones que, practicadas con las garantías que para su imposición y aplicación establece la legislación penitenciaria vigente, no pueden considerarse como trato inhumano o degradante, y por lo tanto no vulneran ni el art. 15, ni el 17 de la Constitución , ni tampoco el art. 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , aplicable por disposición del art. 10.2 CE ; tampoco se incumplen con el internamiento las finalidades de reeducación y reinserción social de las penas que lo son del sistema penitenciario en su conjunto, con respeto a la individualización de las circunstancias de cada penado.

Lógicamente, la privación de libertad que implica la pena impuesta, así como el cumplimiento de una condena, dificulta e incluso impide el ejercicio de algunos de los derechos reconocidos al resto de los ciudadanos que no se encuentran en dicha situación. Así, la separación y el alejamiento del preso de la vida familiar y cultural son consecuencia inevitable de la prisión, pero debemos recordar que no por ello se le priva de sus relaciones familiares, aunque estas lógicamente estén limitadas al ejercicio de los derechos de visita y de comunicación previstos y regulados en la legislación penitenciaria, derechos estos de los que no se ha privado al actor.

En el mismo sentido pueden citarse además las Sentencias de la Sección 8ª de esta misma Sala de 19 de julio y 18 de octubre de 2000 que inciden en el contenido del art. 1 de la L.O.G.P . y las tres finalidades que en el mismo se atribuyen a las Instituciones Penitenciarias: la retención y custodia de los detenidos, presos y penados; la reeducación y reinserción social de los sentenciados a penas privativas de libertad y la tarea asistencial de ayuda para internos y liberados, que el Reglamento Penitenciario hace extensiva a sus familiares, en colaboración con las instituciones y asociaciones públicas y privadas dedicadas a estas finalidades. Y esa finalidad de reeducación y reinserción de los penados -a la que toda pena tiene que estar orientada, art. 25.2 CE - se hace efectiva a través del tratamiento penitenciario, definido en los arts. 59.1 de la Ley y 237 del Reglamento como "el conjunto de actividades directamente dirigidas a la consecución de la reeducación y reinserción social de los penados" y cuya finalidad no es otra que la de "hacer del interno una persona con la intención y la capacidad de vivir respetando la Ley penal, así como de subvenir a sus necesidades.

No existiendo entre los derechos reconocidos a los internos por la legislación penitenciaria el de ser destinado a un Centro penitenciario próximo al de su lugar de residencia habitual ( art. 3 L.O.G.P .), ni mandato alguno en tal sentido para la Administración -el art. 12 LOGP , dentro del Título Primero "De los establecimientos y medios materiales", se limita a decir: "1. La ubicación de los establecimientos será fijada por la Administración penitenciaria dentro de las áreas territoriales que se designen. En todo caso, se procurará que cada una cuente con el número suficiente de aquéllos para satisfacer las necesidades penitenciarias y evitar el desarraigo social de los penados"-, su conveniencia -o no-, desde una perspectiva de reeducación y reinserción social del interno, variará en función de cada caso concreto, sin que "a priori" y "en abstracto" pueda hacerse declaración general de clase alguna al respecto.

En este caso, la propia Administración Penitenciaria autorizó el traslado del interno a una prisión gallega (A Lama, en Pontevedra) "por vinculación familiar", sin duda teniendo en cuenta la propuesta favorable al traslado emitida por la Junta de Tratamiento Penitenciario a la vista, a su vez, del informe social del que obra copia a los folios 7 y 8 del expediente administrativo. Sin embargo, dicha autorización es sólo temporal, por un período de tres meses, sin que esta limitación se sustente en razón alguna.

Es decir, la Administración asume la necesidad del acercamiento del interno a Galicia en razón a su particular -y penosa- situación familiar, pero lo restringe a sólo tres meses sin que para ello aduzca siquiera algún motivo.

Es obligado entonces concluir que dicha limitación carece de justificación suficiente cuando, por contra, el traslado sí aparece revestido de una motivación clara y razonada, lo que justifica se estime el recurso en el mismo sentido interesado, es decir, en el de autorizar el traslado del actor al Centro Penitenciario de A Lama o a cualquier otro del territorio gallego sin la limitación temporal impuesta por la Resolución impugnada.

El recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado, se articula en un solo motivo que se acoge al cauce del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la infracción de los artículos 12.1 y 79 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 31.1 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero . Argumenta dicha representación que con arreglo a la jurisprudencia constitucional y de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que cita, no existe un derecho subjetivo del interno a cumplir la condena en centros penitenciarios próximos a su domicilio o cerca de su entorno, tratándose de un criterio orientador que configura la decisión administrativa. La sentencia impugnada -razona el Abogado del Estado- reconoce y otorga al recurrente un derecho subjetivo a cumplir condena en un centro penitenciario cercano a su entorno familiar y afectivo y exige para su limitación o restricción una motivación que justifique la exclusión o limitación de tal derecho, lo que presupone su reconocimiento. Y sí la Sala consideraba que no existía una motivación suficiente para el traslado de carácter temporal, la consecuencia nunca debió de ser imponer de manera directa el traslado, sino, a lo sumo, la de exigir la motivación, con la consiguiente obligación de la Administración de motivar debidamente su resolución.

Hemos declarado en la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 2011 dictada en el recurso de casación 3801/2007 , que el artículo 12.1 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria , no reconoce un derecho subjetivo de los reclusos a cumplir la condena en centros penitenciarios próximos a su domicilio o entorno familiar, sino que, entre otros criterios señalados en la norma para distribuir a los penados entre los distintos centros penitenciarios, el precepto señala que debe intentarse evitar el desarraigo social de los penados. El carácter de "criterio orientativo" y no "derecho subjetivo" queda corroborado por la propia sistemática de la Ley Orgánica General Penitenciaria, pues el citado artículo 12 está incluido dentro del Título I, denominado "De los establecimientos penitenciarios y medios materiales", y no en el Título Preliminar de la Ley en el que se regulan, entre otros aspectos, los derechos de los internos.

A partir de la anterior precisión, no cabe apreciar que haya sido vulnerado en este caso el citado artículo 12.1 de la Ley Orgánica 1/1979 , pues la sentencia recurrida declara de forma expresa, con cita de sus precedentes, que «no existe en nuestro ordenamiento jurídico ningún derecho subjetivo de los presos a que cumplan condena en centros penitenciarios cercanos a su entorno familiar», reiterando, además, la doctrina constitucional sobre el alcance del artículo 25.2 CE y la finalidad de reeducación y reinserción de las penas privativas de libertad y la jurisprudencia sobre el artículo 1 de la Ley General Penitenciaria .

Una vez sentado lo anterior, la Sala de instancia razona que, habiendo solicitado el recluso su traslado a una prisión en Galicia, por su «vinculación familiar» y existiendo dos informes favorables de 24 de junio de 2010, de la Junta de Tratamiento del Establecimiento Penitenciario y el Social, que obran en el expediente, la resolución impugnada únicamente autoriza dicho traslado de manera «temporal» sin justificación suficiente de dicha limitación. De manera que, la Sala concluye que si bien la Administración Penitenciaria consideró procedente el traslado a territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia por razón de la particular y difícil situación familiar del recurrente, nada indica en lo que se refiere a la decisión de considerar dicho traslado como «temporal» por sólo tres meses, por tal razón, es decir, ante la falta de justificación y motivación de este concreto aspecto, acuerda la estimación del recurso y el reconocimiento de que el traslado autorizado ha de considerarse sin el carácter transitorio impuesto en la resolución impugnada.

No se advierte la vulneración de los artículos 79 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria, ni del 31 del Reglamento Penitenciario que se invocan por la Administración recurrente, pues la sentencia recurrida cita estos preceptos aludiendo expresamente a la jurisprudencia que interpreta los mandatos que en ellos se contiene.

La Abogacía del Estado aduce que, la sentencia recurrida recoge la doctrina del artículo 54.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se refiere a la motivación de los actos administrativos, pero que al apreciar que la Administración no había motivado su decisión, la consecuencia era únicamente que debía exigirse la misma, y debía acordarse por la Sala la retroacción de las actuaciones con la consiguiente obligación de la Administración de motivar debidamente su resolución.

Sin embargo, no cabe acoger tal alegato, pues en el expediente administrativo figuran los informes razonados sobre la solicitud de traslado del recurrente, en los que de forma coincidente la Junta de Tratamiento y la Trabajadora Social valoran la situación familiar y la conveniencia del acercamiento del recurrente a su entorno familiar por las razones que allí se exponen y se han pronunciado en sentido claramente favorable al traslado solicitado, sin incluir ningún tipo de acotación temporal ni aconsejar la limitación que finalmente se incluyó en la resolución de traslado. Siendo así, era necesario que la Administración Penitenciaria motivara una decisión que contenía una limitación que carecía de reflejo en los únicos informes obrantes en el expediente en los que se sustenta la decisión impugnada; ante la falta de justificación, la Sala entra a la valoración de tales elementos de forma razonable, y concluye en el sentido que lo hizo, de excluir el carácter temporal en la medida que carecía de apoyo en los dictámenes técnicos emitidos al efecto. En fin, no procedía la retroacción de lo actuado a fin de que la Administración pudiera motivar tal extremo, siendo así que tuvo oportunidad de justificar su decisión e incumplió en dicho aspecto singular el deber que le incumbía, siendo, pues, procedente la valoración por la Sala de lo actuado en el expediente administrativo y la conclusión de excluir aquella referencia temporal que carecía de todo apoyo y fundamento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , hasta una cifra máxima de cuatro mil euros (4.000 €), más el IVA que corresponda a la cantidad reclamada.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .