STS, 19 de Noviembre de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo nº 441/2012 , promovido por TERMINAL DE GRANELES AGROALIMENTARIOS DE SANTANDER S.A., representada por el Procurador Sr. Martínez Rodríguez y asistida de Letrado. Han sido partes demandadas la AUTORIDAD PORTUARIA DE SANTANDER representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado y codemandadas D. ÁNGEL YLLERA S.A., y CARGAS Y DESCARGAS VELASCO S.A., representadas por la Procuradora Dª María González-Pinto Coterilla, y asistidas de Letrado y BERGÉ MARÍTIMA S.A ., representada por la Procuradora Dª Carmen Quirós Martínez y asistida de Letrado; contra el Acuerdo de la Autoridad Portuaria de Santander, de fecha 16 de diciembre de 2011, y frente al Acuerdo, de 31 de julio de 2012.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de febrero de 2014 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

" Q ue debemos desestimar y desestimamos la demanda interpuesta por el Procurador Don Jesús Martínez Rodríguez, en nombre y representación de Terminal de Graneles Agroalimentarios de Santander S.A., contra el Acuerdo de la Autoridad Portuaria de Santander, de fecha 16 de diciembre de 2011, y frente al Acuerdo de 31 de julio de 2012, dictado en aplicación de la disposición general anterior, con imposición de costas a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Procurador Sr. Martínez Rodríguez en nombre y representación de Terminal de Graneles Agroalimentarios de Santander S.A., se presentó escrito preparando recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, solicitando se acuerde tener por preparado recurso de casación, con remisión de los autos originales a la Sala Tercera del Tribunal Supremo con emplazamiento de las partes, para su comparecencia ante el citado Tribunal en el plazo común de treinta días.

Emplazadas las partes, compareció el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, solicitando se le tenga por personado en concepto de parte recurrida. Compareciendo en el mismo concepto la Procuradora Dª Adela Cano Lantero en nombre y representación de CARGAS Y DESCARGAS VELASCO S.A. y ÁNGEL ILLERA, S.A..

Por la Procuradora Dª Concepción Villaescusa Sanz en nombre y representación de Terminal de Graneles Agroalimentarios de Santander S.A ., se presentó escrito interponiendo recurso de casación, solicitando se dicte sentencia en la que se acuerde estimar los motivos de casación alegados, y en consecuencia se ordene que se repongan las actuaciones al momento previo a la denegación de la prueba consistente en la declaración testifical de D. Jose Manuel y de D. Carlos Manuel , así como la admisión y práctica de dicho prueba y, se case y anule la sentencia dictada.

Por providencia de 10 de julio de 2014, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, con remisión de actuaciones a la Sección Quinta. Recibidas las actuaciones en dicha Sección se convalidaron las mismas, con entrega de copia del escrito de interposición a las partes recurridas, para que, en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición, trámite que fue evacuado por la Sra. Cano Lantero en nombre y representación de D. Ángel Yllera S.A., CADEVESA S.A. y por el Sr. Abogado del Estado en la representación y defensa que ostenta de la Administración del Estado, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de 19 de octubre de 2015, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de noviembre de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Se impugna en este recurso de casación 1272/2014 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 19 de febrero de 2014, en su recurso contencioso-administrativo nº 441/2012 , interpuesto por la entidad TERMINAL DE GRANELES AGROALIMENTARIOS DE SANTANDER S.A -TASA-, contra el Acuerdo de la Presidencia de la Autoridad Portuaria del Puerto de Santander, de 31 de julio de 2012, por el que se resuelve que "l os operadores de graneles agroalimentarios que llevan a cabo operaciones de descarga de estos productos en instalaciones distintas de la Terminal Agroalimentaria deberán garantizar que sus sistemas de manipulación ofrecen unas condiciones de protección ambiental iguales o superiores a las Normas Ambientales del Puerto de Santander, mediante certificado emitido por una ECAMAT inscrita en el Registro de las entidades colaboradoras de la Administración en materia de Medio Ambiente Atmosférico y acreditada por Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), que certifique que en dichas instalaciones se consiguen las referidas condiciones de protección ambiental ".

Dicha resolución se adoptó en virtud de la modificación de las Normas Ambientales del Puerto de Santander, acordada por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria en su sesión de 16 de diciembre de 2011, que determina que una vez que entre en funcionamiento la nueva terminal de graneles sólidos agroalimentarios no se autorizaran operaciones que supongan un riesgo ambiental superior a los niveles ambientales mínimos que se establecieron en le artículo 14º del Pliego de Condiciones de dicha terminal.

La entidad recurrente en la instancia, y ahora en casación, entiende que con anterioridad a la licitación para la construcción de la nueva terminal de graneles sólidos agroalimentarios, los requisitos ambientales a cumplir en las operaciones de descarga eran los del Real Decreto 1073/2002 -luego Real Decreto 102/2011- y que tras la adjudicación del concurso, y una vez puesta en marcha la terminal, todos los operadores de graneles alimentarios que llevan a cabo operaciones de descarga en las instalaciones diferentes de la terminal agroalimentaria, deberán ofrecer un nivel de protección ambiental, al menos, igual al ofrecido por la terminal.

La Sala de instancia entiende, por el contrario, que "entrando a conocer las causas de ilegalidad que se denuncia respecto de la adición del apartado X a las Normas Ambientales, y del posterior Acuerdo de 31 de julio de 2012, es necesario tener en cuenta las relaciones que unen a la demandante con la Autoridad Portuaria.

Mediante Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander, de fecha 5 de octubre de 2005, se aprobó el Pliego de Bases y condiciones para la concesión administrativa de una Terminal de graneles sólidos agroalimentarios, que como consta en el Pliego, aportado por la parte demandante, tenía como objeto la construcción y explotación de la Terminal en el muelle de Raos 4.

Como requisitos mínimos ambientales, a cumplimentar por quienes participen en el concurso, se fija, en el artículo 14 del Pliego de condiciones particulares, al que se remite el art. 1. Apartado C del Pliego de Bases del concurso, que deberán disponer de los medios necesarios para asegurar que las emisiones a la atmósfera y los vertidos al medio marino, cumplen las prescripciones de la legislación ambiental vigente y las Normas Ambientales del Puerto. Asimismo, se fija que fuera de los límites o zonas autorizadas para la manipulación, en lugar de medida aprobado por la Autoridad Portuaria, se comprobará que no se superan los valores límites de concentración de partículas en suspensión menores de 10 micras (PM 10) definidos en el Real Decreto 1073/2002, de 18 de octubre, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire:

- 50 micras de gramo por metro cúbico, en un promedio de 24 horas, que no podrán superarse mas de 35 ocasiones por año.

- 40 micras de gramo por metro cúbico, en un promedio de un año.

Respecto de los demás operadores de graneles sólidos agroalimentarios, la Autoridad Portuaria hace constar en el Pliego de Condiciones generales, que deberán garantizar que sus sistemas de manipulación de la mercancia ofrecen unas condiciones de protección ambiental similares o superiores. Niveles ambientales que, tras el informe emitido por la Abogacía del Estado, se han incorporado a las Normas Ambientales en el Acuerdo de 16-12-11 al que se remite el posterior de 31 de julio de 2012, objeto del presente recurso.

El objeto de la concesión, por lo que se ha dicho y según los pliegos, nada dice sobre los modos de descarga y menos aún exije que deban poseer un sistema de encapsulado.

La mercantil recurrente, resultó ser la concesionaria toda vez que dentro de los criterios de valoración obtuvo, en relación con las instalaciones y equipos destinados a garantizar la máxima reducción de las emisiones de partículas a la atmósfera en las operaciones de descarga del buque, trasporte interno hasta los almacenes de la terminal y carga de camiones y vagones de ferrocarril, 50 puntos, porque ofertó un sistema basado en descargadores mecánicos al poseer un sistema encapsulado y asimismo, respecto de la carga en camiones y vagones de ferrocarril ofertó un sistema de almacenamiento horizontal y vertical mediante silos. Es decir, no ofertó un nivel de protección diferente sino unos sistemas o modos diferentes de los tradicionales para cumplir las normas ambientales.

A partir de estos medios y sistemas ofertados la mercantil, que hoy es demandante, interpreta que también deben ser exigidos a las restantes operadoras, porque en otro caso, concluye, realizan las operaciones en condiciones ambientales inferiores y no similares o superiores, como se hizo constar en el Pliego. Esta oposición decae con la mera lectura de las condiciones exigidas, condiciones medio ambientales que son las mínimas y que respecto de todas, concesionaria y resto de operadoras, son las establecidas en las Normas Ambientales del Puerto, mediante las que se fijan valores límites que ninguna de las mercantiles pueden superar. Nos referimos a los límites establecidos para la calidad del aire, fijados, primero, en el RD 1073/2002, de 18 de octubre, en el anexo III, vigente hasta el 30 de Enero de 2011, denominados valores límite para las partículas (PM10) en condiciones ambientales, y posteriormente, por Real Decreto 102/2011, de 29 de enero, en el anexo I, apartado C, denominados valores límite de las partículas PM10 en condiciones ambientales para la protección de la salud. En las citadas normas como se trascribe en el Pliego de condiciones, y posteriormente en la Modificación de las Normas Ambientales por Acuerdo de 16- 11-11, los valores límites son:

- 50 micras de gramo por metro cúbico, en un promedio de 24 horas, que no podrán superarse mas de 35 ocasiones por año.

- 40 micras de gramo por metro cúbico, en un promedio de un año.

En definitiva, las normas ambientales tienen por objeto definir y establecer objetivos de calidad del aire, en nuestro caso, respecto a las concentraciones de partículas en el aire, así como regular la evaluación, el mantenimiento y la mejora de la calidad del medio ambiente, mediante la fijación de unos niveles mínimos, del "valor límite", entendido como el nivel fijado basándose en conocimientos científicos, con el fin de evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana, para el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza que debe alcanzarse en un período determinado y no superarse una vez alcanzado. En consecuencia, los medios con los que cada empresa consiga no superar los valores limites, no son fijados ni se imponen, de ahí que ninguna discriminación se realiza entre las operadoras y la concesionaria".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de casación, formulando los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en éste último caso se hubiera producido indefensión -y los dos últimos por la vía del apartado d) del mismo artículo- esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate -siendo sus respectivos contenidos los siguientes:

1. - Por infracción del artículo 60 de la Ley de esta Jurisdicción , en relación con los artículos 281 y 283 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120.3 de la Constitución , como consecuencia de la denegación indebida de una prueba.

2. - Por vulneración del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución por falta de motivación causante de indefensión.

3. - Por infracción de los artículos 9.3 y 24.1 de la Constitución y 317 , 318 , 319 , 324 y 325 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por vulneración arbitraria, ilógica e irrazonable de la prueba, y

4. - Por infracción del artículo 113 de la Ley 48/2003 -hoy artículo 89 del Real Decreto Legislativo 2/2011 -.

El motivo primero denuncia, en síntesis, que la sentencia ha infringido el derecho de defensa de la entidad recurrente al inadmitir la práctica de una prueba propuesta.

Interesa ante todo señalar que la inadmisión de los dos testigos propuestos -Directores de la Autoridad Portuaria de Santander- fué por haber intervenido en las actuaciones como profesionales y no como particulares "por lo que su actuación está recogida documentalmente en el expediente administrativo". No obstante reconocer la entidad recurrente que "en el expediente constan documentos e informes que muestran hasta cierto punto cual fué la participación de los testigos propuestos en los hechos controvertidos", aduce sin embargo que con dicha declaración "se pretendía ir un poco más allá de lo que plasma el expediente y conocer cuales fueron las circunstancias que rodearon la redacción del pliego en los términos ambientales en los que se realizó".

Pues bien, prescindiendo de otras consideraciones, olvida la recurrente que, como también señala la Sala de instancia en la resolución del recurso de reposición interpuesto, el objeto de impugnación en las actuaciones no son "las relaciones surgidas como consecuencia de la concesión de la que es adjudicataria" sino la resolución de 31 de julio de 2012, y más concretamente la legalidad de la modificación de las normas ambientales del puerto de Santander de 16 de diciembre de 2011 que la respalda.

La finalidad, pues, del proceso no estriba en examinar las circunstancias que rodearon la redacción de los pliegos que sirvieron de base para el otorgamiento de la concesión a la recurrente, que por otra parte no podrían ser otras que las de mejorar la calidad del servicio que se prestaba, sino en la interpretación jurídica de las resoluciones ahora cuestionadas, lo que trasciende el ámbito probatorio en donde pretende situarlo la recurrente.

Procede, pues, rechazar este primer motivo.

En el segundo motivo se aduce que la sentencia debe dar respuesta motivada a las cuestiones planteadas en el proceso, de tal modo que permita conocer cuales han sido los criterios jurídicos que fundamentaron la decisión, infringiendo, de no hacerlo así, el derecho a la tutela judicial efectiva.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado que la exigencia constitucional de la motivación no impone un razonamiento judicial extensivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, ni tampoco una exhaustiva descripción del proceso intelectual realizado por el juez; no existe un derecho fundamental a una determinada extensión de la motivación - SSTC/74/1987 , 14 y 70/1991 , 154/1995 , 32 y 115/1996 y 26/1997 ; y STS de 16 de junio de 2011 (recurso de casación 5830/2007 )-.

Deben, pues, considerarse debidamente motivadas las sentencias que, como ocurre en el presente caso, explican suficientemente los criterios jurídicos esenciales que fundamentan la decisión. La simple lectura del fundamento cuarto de la sentencia recurrida, anteriormente trascrito en el segundo de esta nuestra, permite conocer las razones tenidas en cuenta por la Sala de instancia para la desestimación de la demanda así como para efectuar su control a través del presente recurso. Otra cosa es que no sea "del agrado de la recurrente o que las considere errónea, pero tal cuestión ha de articularse por la vía del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , no por el cauce del apartado c) del mismo precepto que se refiere al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales.

En el tercer motivo de casación se alega que, en este caso, la infracción de los preceptos aducidos, y entre ellos la de sus artículos 317 , 318 , 319 y 324 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se produce porque la sentencia hace una valoración de los hechos arbitraria, ilógica e irracional.

De nuevo resulta obligado remitirnos al fundamento cuarto de la sentencia recurrida, antes transcrito, en el que se recogen las razones tenidas en cuenta por la Sala de instancia para rechazar la pretensión anulatoria de la resolución recurrida. La conclusión alcanzada por aquella, a partir del contenido de dicho fundamento, se muestra razonable. La discrepancia de la parte actora con dos párrafos de dicha fundamentación, aislándolos de su contexto, no modifica la interpretación realizada por la Sala de instancia en orden a los términos en los que se adjudicó la concesión, pues sabido es que una vez practicadas las pruebas, los órganos judiciales deben realizar su valoración de manera conjunta, no resultando necesaria una concreta y expresa valoración de cada medio de prueba, siendo suficiente que la conclusión se manifieste como el desenlace lógico de un proceso valorativo. Y así se produce en el presente caso en el que la conclusión se manifieste como el desenlace lógico de un proceso valorativo. Y así se produce en el presente caso en el que la conclusión lógica y coherente a la que llega la sentencia de instancia, no puede ser desvirtuada, como señala el Abogado del Estado, por una interpretación particular y aislada de los términos en los que se produjo la licitación y posterior adjudicación de la concesión. Por lo que resulta obligado concluir que no ha existido una interpretación irrazonable o arbitraria por parte de la Sala de instancia, que sería el único supuesto en que conforme tiene reiteradamente este Tribunal podría corregirse la valoración efectuada por aquella.

En el motivo cuarto se alega que las normas recurridas -recuérdese la resolución de la Autoridad Portuaria de 31 de julio de 2012 y el apartado X del Capítulo II de las Normas Ambientales de Santander- suponen una alteración tácita de la concesión a la recurrente sin seguir el procedimiento establecido al efecto en el artículo 89 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

La estimación de este motivo es, a juicio de la recurrente, "la consecuencia lógica de los anteriores", pues "una vez que se resuelva que los acuerdos impugnados .... alteran los términos en que se licitó y otorgó la concesión, es forzoso reconocer que se han revisado sin ningún tipo de procedimiento las condiciones de la concesión" que le fué otorgada. Luego a sensu contrario una vez declarado que los acuerdos recurridos no han modificado los términos de la concesión, obligado resulta desestimar el presente motivo, dado que no se ha acreditado que la misma obligase a la Autoridad Portuaria a autorizar al resto de las operadoras aquellas operaciones de descarga que garantizaran una protección al medio ambiente equivalente al de la adjudicataria de la concesión. Por lo que, como señala la sentencia recurrida, "aquellas al igual que la concesionaria deben cumplir las normas ambientales y por ello respetar los valores límites".

Por otra parte, no pude olvidarse que en el presente proceso se cuestiona la validez de unas Normas Ambientales, no la revisión de una concesión, por lo que si la recurrente entendía que se había producido una revisión tácita de su concesión al margen del procedimiento establecido en el citado artículo 89 del texto Refundido 2/2011 , debió haber instado su revisión, pues tal cuestión excede del ámbito de enjuiciamiento del recurso.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que ha sostenido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción . A tenor de lo dispuesto en el apartado tercero de este mismo artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto, a la vista de las alegaciones realizadas, limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes recurridas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.