STS, 3 de Noviembre de 2015

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía -sede de Málaga- dictó, el 20 de mayo de 2013, sentencia estimatoria en parcial del recurso contencioso-administrativo nº 620/2010 , dirigido, según se expresa literalmente, contra la "... Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de fecha 25 de febrero de 2010, por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella" .

SEGUNDO .- En el expresado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia el 20 de mayo de 2013 , cuya parte dispositiva declara, literalmente reproducido, lo siguiente:

"... Estimar parcialmente el presente Recurso Contencioso-Administrativo en el único extremo de no considerar acreditado que 7.565,22 m2 del Ámbito PF-15-4 y "Parque del Arroyo Realejo", propiedad de la actora haya sido adquirido por cesión por el Ayuntamiento de Marbella, desestimándolo en todo lo demás".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de LOS MONTEROS II, SERVICIOS INMOBILIARIOS S.L.U. formuló ante la Sala de instancia escrito de preparación del recurso de casación, tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 12 de julio de 2013, en la que se acuerda emplazar a las partes para que, en treinta días, comparecieran ante este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la Procuradora Sra. Munar Serrano, en la representación indicada, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 18 de septiembre de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala lo siguiente:

"[...] Que tenga por presentado este escrito, con sus copias, y por formulado en tiempo y forma RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia de fecha 20 de mayo de 2013 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía (sede Málaga), desestimatorio del recurso contencioso-administrativo (n° 62012010) interpuesto por mi representada contra la Orden aprobatoria del PGOU de Marbella, y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia estimando este recurso, casando la de la Sala de instancia y, en su consecuencia:

1. Estime el recurso contencioso administrativo interpuesto por mi representada.

2. Subsidiariamente, en caso de entenderse no acreditado el grado de urbanización de todos o algunos de los terrenos objeto del recurso, disponga la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la declaración de conclusión para sentencia, al objeto de que se acuerden las diligencias de prueba necesarias previstas en el art. 61.2 de la LJCA para dilucidar el grado de urbanización real de los referidos terrenos y, una vez concluidas dichas diligencias, se dicte sentencia por la Sala de instancia [...]".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 15 de noviembre de 2013, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 28 de noviembre de 2013 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la JUNTA DE ANDALUCÍA en escrito de 25 de febrero de 2014, en el que solicitó sentencia desestimatoria del recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia; y por su parte, el Procurador Sr. D. Antonio Ortega Fuentes, en la representación del AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, que interesó en escrito de 21 de febrero de 2014 una sentencia en los mismos términos que la postulada por la Administración autonómica.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de marzo de 2015, continuándose la deliberación en sucesivas sesiones -dato éste puesto en conocimiento de las partes mediante la notificación de la oportuna providencia- hasta la celebrada el 27 de octubre de 2015, en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia pronunciada el 20 de mayo de 2013 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga , por virtud de la cual se estima en parte, en los términos arriba expresados, el recurso contencioso-administrativo nº 620/2010, a que ya se ha hecho referencia más arriba, cuya impugnación se dirigió frente al PGOU de Marbella (Málaga).

SEGUNDO .- La estimación parcial, en el fallo, del recurso de instancia, en lo referido únicamente a la mera corrección de un dato de hecho, se contiene en una parte del fundamento de derecho undécimo, así expresado:

"[...] De otra parte se solicita a la Sala se corrija el error del PGOU consistente en considerar obtenidos y de propiedad municipal los terrenos del ámbito PF-15-4 Y "Parque del Arroyo Realejo" que considera la actora de su titularidad.

A este respecto la prueba practicada arroja el siguiente resultado: Por el Servicio de Patrimonio y Bienes del Ayuntamiento de Marbella, se ha informado que:

"En relación al apartado c) de la Documental I se informa que no constan anotados en el Inventario General Consolidado de bienes y Derechos de este Ayuntamiento, los terrenos interesados, que el PGOU vigente identifica como "PARQUE DEL ARROYO REALEJO (PF-15-4)" y que los califica, dentro de los Usos Rotacionales, como Sistema General de Espacios Libres, SG existente. No obstante, se ha de señalar que entre las parcelas de cesión a este Ayuntamiento, tras la aprobación por el Pleno Municipal del Proyecto de Compensación del sector identificado en el PGOU/1986 como URP-RR-6-(T) "Bahía de Marbella", figuraba la que se denominaba "Parcela n° 29", que ocupaba la mayor parte de la superficie del terreno interesado. Sin embargo, el citado Proyecto, junto a su aprobación, no consta que fuese presentado en el Registro de la Propiedad para su inscripción; además, en este Servicio se tiene la constancia de que posteriormente a la aprobación del Proyecto de Compensación, los propietarios de los terrenos que conformaban el sector URP-RR-6 (T), realizaron operaciones con las fincas que se aportaban al Proyecto sin tener en cuenta la parcelación que resultaba de la aprobación municipal del mismo. Por ello, tanto la "Parcela n° 29", como el resto de fincas de cesión a este Ayuntamiento con la aprobación del Proyecto de Compensación, no constan anotadas en el Inventario General Consolidado de Bienes y Derechos de este Ayuntamiento".

Respecto a lo anterior entiende la actora que lo informado en cuanto a los 10.320 m2 que integran la parcela nº 29 del proyecto de compensación (no inscrito) del Sector del Plan de 1986 URO-44-6T podrá aclararse en fase de gestión.

Ahora bien, añade que "este sistema general tiene 17.885,22 m2 de superficie, por lo que, aún admitiéndose como hipótesis que las cosas hayan sucedido como indica el Ayuntamiento, restarían por obtener 7.565,22 m2, no pudiendo por tanto figurar en el PGOU como equipamiento ya obtenido por el Ayuntamiento la totalidad del Ámbito PF-15-4 "Parque del Arroyo Realejo".

A la vista de lo anterior no ha resultado, desde luego, acreditada la obtención por cesión de esos 7.565,22 m2 cuya titularidad reclama la actora sin que al efecto se haya efectuado alegación alguna por la parte demandada y codemandada, por lo que esta Sala debe reconocer, en base a lo expuesto, que no está acreditada la cesión como así también se desprende del informe de 13 de julio de 2012 firmado por el Teniente Alcalde Delegado de Urbanismo y Vivienda conforme al cual:

"Los terrenos que conforma el sistema general PF-15-4 Parque Fluvial "Parque del Arroyo Realejo" en el PGOU vigente, estaban incluidos en el PGOU de 1986 en el sector de suelo urbanizable sectorizado URP-RR-6(T) "Bahía de Marbella" y el resto en suelo no urbanizable.

En los terrenos incluidos en el sector de suelo urbanizable se tramitó un Proyecto de Compensación con expediente municipal 820/89 y aprobación definitiva en Pleno de fecha 19/05/89 cuya posterior ratificación se realizó en el pleno de fecha 14/05/96.

En dicho proyecto se cedía parte de la superficie del sistema general, en concreto 10.320 m2 identificado en dicho Proyecto como "Parcela 29" zona verde pública. Del resto de la superficie del sistema general clasificada en el PGOU de 1986 como suelo no urbanizable no se ha encontrado documentación referente a la cesión del mismo en el Área de Planeamiento y Gestión.

No obstante, en la Memoria de Ordenación del PGOU vigente se describe el sistema general PF-15-4 con una superficie de 17.885,22 como un sistema existente y clasificado como suelo urbano consolidado.

Ahora bien no puede la Sala acceder a que se atribuya a este sistema general la calificación de residencial al no haber quedado acreditado que esta sea la del entorno más inmediato [...]".

Sin embargo, el resto de las pretensiones ejercitadas en la demanda, de que hemos dado cuenta, son rechazadas en la sentencia que ahora se recurre, siendo pertinente sintetizar las razones expuestas para alcanzar tal conclusión sustancialmente desestimatoria:

1) En primer lugar, cabe reseñar que la sentencia aborda la valoración del contenido de la prueba pericial practicada en autos, que se resume en estos términos (FF.JJ. 7º y siguientes de la sentencia, que citamos en extracto):

"[...] SÉPTIMO.- Este Tribunal comparte con la demandada (escrito de conclusiones) que la prueba pericial judicial practicada resulta bastante concluyente en cuanto a la negación del carácter de suelo urbano consolidado de los terrenos.

Recuerda al respecto la demandada "que en el caso concreto del sector que el PGOU de Marbella de 2010 denominada SUS- RR-2, no podemos partir de esa consideración de los terrenos como suelo urbanizable programado a que alude la parte actora pues la misma nunca entró en vigor por lo que la mera aprobación inicial del Plan Parcial del Sector al que también se alude - pues ni siquiera desde la óptica de ese desarrollo irregular llegó a haber una aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo-, nunca pudo tener el efecto de validar esa ejecución de la ordenación del sector a la que se alude en la demanda. Así mismo tampoco contaba con proyecto de reparcelación ni proyecto de urbanización aprobados (véase el Informe de 3 de agosto de 2012 emitido por el Servicio de Planeamiento y Gestión de Urbanismo del Ayuntamiento de Marbella en el seno del Recurso n° 619/10 y que figura unido al escrito de conclusiones de la parte actora). El único hecho cierto es, por tanto, es que hasta la aprobación de la Revisión del PGOU de Marbella en 2010 los terrenos siempre han sido clasificados como suelo urbanizable no programado.

Por tanto, se trata de un sector que no se ha desarrollado conforme a la legalidad, ni existe instrumento de planeamiento de desarrollo en el que se establezca la ordenación pormenorizada del ámbito conforme a las determinaciones del PGOU del 86. Frente a lo expuesto por parte actora, la actuación acometida en tales terrenos fue totalmente irregular y contraria al planeamiento, de modo que en la parcela no concurren, al menos, dos de los presupuestos básicos exigidos por el Art. 45 de la LOUA para ostentar la categoría de Suelo Urbano Consolidado.

1. Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones (Art. 45.1.c) de la LOUA) -algo que, por lo antes expuesto, es palmario que no ha sucedido-. En este sentido y como señala consolidada jurisprudencia (Cfr. Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del TSJA, de 31 de marzo de 2011 , se excluye del reconocimiento de la condición de suelo urbano aquellos terrenos en los "que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aún le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido", todo ello por aflicción del art. 45.1.c) Ley 7/2002 "a contrario sensu".

2. Contar con urbanización consolidada por comprender la urbanización existente todos los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos precisos, con la proporción o las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir (art. 45.2.b. de la LOUA a sensu contrario)".

Añadiendo la demandada a la pericial que "la propia ficha urbanística de la actuación ya parte de esa inexistencia o deficiencia de servicios urbanísticos al señalar en su apartado OTRAS DETERMINACIONES DEL SECTOR, IV. CONDICIONES INFRAESTRUCTURALES DE CONEXIÓN indica "ejecución previa o simultánea de las infraestructuras generales de abastecimiento, saneamiento y energía eléctrica para su correcta integración en la malla urbana" (BOJA n° 97, de 20 de mayo de 2010, pág. 809), a la par de remitir, en el apartado DETERMINACIONES DE LA ORDENACIÓN PORMENORIZADA PRECEPTIVA II. DETERMINACIONES VINCULANTES a " las establecidas en el artículo 12.1.27 de las Normas Urbanísticas".

Así pues de las conclusiones, informe, y aclaraciones del perito judicial que han sido justificadas extensamente y con claridad a juicio de la Sala "no cabe entender que los terrenos integrados en el SUS-RR-2 REALEJO estén dotados de los servicios urbanísticos de acceso rodado, abastecimiento de agua y saneamiento y suministro eléctrico con las características adecuadas".

No pudiéndose tampoco concluir la inserción en la malla urbana de los referidos terrenos como ha explicado el técnico actuante, ya que, además, "conforme a lo dispuesto en la LOUA, la condición de solar de un terreno no es sinónimo de consolidación, es decir, no equivale a que tal terreno merezca la categoría de suelo urbano consolidado [...]".

2. ) En segundo término, en lo que ahora interesa, se analiza la cuestión atinente a la legalidad, a juicio de la Sala de instancia, del coeficiente de localización establecido:

   "[...] DÉCIMO .- En cuanto a la justificación legal o no del coeficiente de localización La Ley 7/2002, en su art. 61 , bajo la rúbrica de "Coeficientes de uso y tipología", dice: "1. EI Plan General de Ordenación Urbanística y, en su caso, el Plan de Ordenación Intermunicipal, así como el Plan de Sectorización, establecerán justificadamente un coeficiente que exprese el valor que atribuye a cada uso y tipología edificatoria en relación con los demás. También podrán establecer un coeficiente para cada área urbana o sector, en función de su situación en la estructura territorial.

   2. Cuando el Plan General de Ordenación Urbanística, el Plan de Ordenación Intermunicipal o el Plan de Sectorización prevean, dentro de un área de reparto, usos o, en su caso, tipologías diferenciados que puedan dar lugar a rendimientos económicos, coste y mantenimiento de las infraestructuras muy diferentes, en el cálculo del aprovechamiento medio deberán utilizarse coeficientes de ponderación que valoren estas circunstancias".

   Luego en los números 5 y 6, en la redacción dada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, dice:

   "5. El instrumento de planeamiento que establezca la ordenación detallada precisa para la ejecución en el área urbana o sector correspondiente podrá concretar y, en su caso, fijar, respetando los criterios del Plan General de Ordenación Urbanística o del Plan de Ordenación Intermunicipal, la ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias resultantes de la ordenación que establezca, así como las que reflejen las diferencias de situación y características urbanísticas dentro del espacio ordenado.

   No podrá en ningún caso disminuir el aprovechamiento objetivo otorgado por el planeamiento general.

   6. El establecimiento de los coeficientes a que se refieren los apartados anteriores deberá motivarse en su procedencia y proporcionalidad".

   Por tanto, la Ley deja muy amplio el margen de discrecionalidad a la Administración Municipal, tanto para la fijación de los coeficientes, como los datos a tener en cuenta, en función de la valoración que haga de las circunstancias concretas del municipio y de cada área de reparto, debiendo motivar, como dice la norma indicada, con clara inspiración en el art. 54.1.f) de la Ley 30/92 , en redacción dada por la Ley 4/1999 [...]".

   TERCERO .- Frente a la mencionada sentencia, la parte recurrente aduce los cinco siguientes motivos de casación, los tres primeros al amparo del subapartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , a través de los cuales canaliza diversos vicios in iudicando y los dos siguientes al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) LJCA :

1. ) Al amparo del art. 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de motivación, con alegada vulneración de los arts. 24.1 y 120.3 de la CE , 248.3 de la LOPJ , 67.1 de la LJCA y 218.2 de la LEC . En tales defectos se habría incurrido, según la recurrente, por estas razones:

   1. Por no explicar la sentencia las razones por las que desestima la pretensión de la demanda de considerar suelo urbano el ámbito del Sector de suelo urbanizable SUS-RR-2 del PGOU.

   2. Por resultar claramente insuficiente la motivación de la legalidad de los coeficientes de regularización.

   3. Por no atribución de la clasificación de suelo urbano a los terrenos integrantes de los sistemas generales PF-15-3 y SGEQ- 21.

2. ) Acogido también al artículo 88.1.c) de la LJCA , con infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de congruencia, en que se habrían vulnerado los arts. 24.1 de la Constitución , 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional , y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

3. ) al amparo del art. 88.1.c) de nuestra Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales y, en concreto, del art. 61.2 de la LJCA , por haber denegado la Sala de instancia una prueba de oficio.

4. ) Al amparo del art. 88.1.d) LJCA , por infracción de los preceptos estatales invocados en la instancia: arts. 31.1.2º del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 14.2.b ) y 16.1.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 .

5. ) Con sustento en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver sobre la categorización del suelo urbano ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2012 y las demás en ella citadas).

   CUARTO .- No vamos, sin embargo, a contestar de forma expresa a los anteriores motivos de casación, al margen de la opinión que nos puedan merecer, del modo en que son planteados y desarrollados, en que se denuncian tanto vicios in iudicando como in procedendo , toda vez que la Orden de 25 de febrero de 2010, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía -por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, con la reserva de la subsanación de las deficiencias observadas en el instrumento de planeamiento-, y la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la misma Junta de Andalucía -por la que se dispuso la publicación de la Normativa Urbanística de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella, aprobada por Orden antes citada de 25 de febrero de 2010-, han sido anuladas por recientes sentencias de esta Sala y Sección, anulación que ha comportado también la del propio Plan General aprobado en ellas.

   En consecuencia, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y economía procesal, hemos de ratificar la nulidad decidida con base en las mismas argumentaciones contenidas en las SSTS de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 pasado , dictadas en los recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 , cuyos fundamentos de anulación reiteramos aquí de forma muy resumida:

   1. En la sentencia de 27 de octubre de 2015, dictada en el recurso de casación 313/2014 , hemos decretado la nulidad de las citadas órdenes y el PGOU revisado aprobado en ellas al no ajustarse al ordenamiento jurídico el proceso de normalización contenido en el citado instrumento de planeamiento, con los siguientes argumentos, sintetizados en su fundamento décimo:

   "[...] 1º. No corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización de lo ilegalmente construido.

   (...) Este tipo de planeamiento, pues, no cuenta con respaldo legislativo, pues el mismo no contempla "hacer ciudad" sino "rehacer ciudad", pero rehacerla, no porque se pretenda su rehabilitación, regeneración o renovación, sino porque la hecha, en el pasado, lo ha sido de forma ilegal. Por ello, su destino, su razón de ser, no es futuro de Marbella, sino su pasado. Y la legalización del pasado debe someterse -pues así lo ha dispuesto el legislador-, en su caso, al sistema antes expuesto. Da la sensación que la exigencia de nuevas dotaciones no viene impuesta por el nuevo Plan, sino que se imponen como consecuencia de las ilegalidades derivadas del incumplimiento del Plan anterior".

   "(...) No resulta posible, pues, compatibilizar la normalización (vía obtención dotacional) sin tomar en consideración, con toda su potencialidad y eficacia, las nulidades jurisdiccionalmente declaradas, pues, se insiste, no resulta posible legalización alguna, en función -sin más- del nuevo planeamiento, por cuanto, de forma individualizada, ha de recorrer el proceso de legalización por la vía de la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia. Las ilegalidades, pues, no admiten ejecución por la vía de las alternativas del planeamiento. El cometido de todo plan consiste en la consecución de una ordenación racional del espacio físico comprendido dentro de su respectivo ámbito. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración la potestad de planeamiento con vistas a la realización del indicado objetivo. Como cualquier otra potestad administrativa, así, pues, la potestad de planeamiento está al servicio de un fin normativamente predeterminado. De este modo, se desnaturaliza la auténtica finalidad de los planes si se apartan de la finalidad que les es propia y buscan satisfacer otra en su lugar o junto a ella. En definitiva, sólo en la medida en que sirvan a su finalidad típica vendrá a estar justificado el ejercicio de la potestad de planeamiento por parte de la Administración.

   (...) La Memoria del PGOU -cuyos datos esenciales en el particular que nos ocupa han sido expuestos más arriba- representa el instrumento a través del cual el plan justifica su propia racionalidad; o, si se prefiere, dicho en otros términos, por medio de la Memoria del plan se justifica que las determinaciones de ordenación adoptadas por el mismo se ajustan a la racionalidad y resultan coherentes con el modelo territorial escogido; atendiendo, sin embargo, a los datos proporcionados por la Memoria de referencia, en el caso que nos ocupa, la "Normalización" viene a erigirse, como se ha expuesto, en una de las directrices básicas del PGOU de Marbella, y, de este modo, puede colegirse, el PGOU se aparta de la finalidad típica que le es propia y que tiene asignada por el ordenamiento jurídico".

2. No está en manos del planificador alterar o desfigurar el concepto de SUC.

   (...) Por otra parte, las nuevas dotaciones no pueden tener su apoyo en el pasado, esto es, es su declarada ilegalidad, sino en el futuro, esto es, en la discrecional decisión técnica del planificador ---en ejercicio del ius variandi del que está investido--- completando la ciudad con lo que realmente la misma necesita y no tratando de aprovechar lo ilegalmente construido.

   (...) Por ello, conforme a lo expuesto, no resulta jurídicamente aceptable ---constituyendo una técnica acreedora de censura por nuestra parte--- el expuesto y generalizado recurso a la categoría del SUNC, como fórmula empleada de manera indiscriminada y como modo de tratar de solventar todas las patologías en que ha podido incurrirse con anterioridad a la Revisión del PGOU, pudiendo deducirse que, en realidad, no es por la sola voluntad del planificador por lo que se clasifican muchos ámbitos como SUNC, sino porque se considera que han existido irregularidades en los mismos.

3. No resulta jurídicamente posible proceder a la alteración por el planificador de los mecanismos legales de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes urbanísticos, considerando como principio esencial la atribución de la misma a los promotores de las construcciones en contra de lo previsto en el artículo 19 del TRLS08.

   (...) Obvio es que las cargas cuya imposición se pretende ---con independencia de su viabilidad jurídica--- sólo corresponden a quienes, en la actualidad, figuran como propietarios o titulares de los inmuebles respecto de los que se haya producido un pronunciamiento de ilegalidad, pues la imposición a quien no es propietario no tiene fundamento en el carácter estatutario de la propiedad urbana, y, menos aún, cuando la imposición se pretende por vía reglamentaria, como es la del planeamiento.

   La imposición de tales cargas lo es ---tiene su fundamento--- en función del interés público propio de la potestad de planeamiento, pero no para "sancionar" actuaciones anteriores que lesionaron tal interés público y que, posiblemente, han salido temporalmente vía prescripción del ámbito de su exigencia, detectándose, en todo caso, una aproximación a una presunción de culpabilidad general, propia de los sistemas sancionadores.

   (...) Esta atribución de cargas a los no propietarios rompe con el estatuto de la propiedad inmobiliaria, pues, sencillamente, se imponen obligaciones conectadas con la propiedad a quien ya no es propietario: el principio de la equidistribución de beneficios y cargas no puede convertirse en la finalidad del plan, antes bien, constituye su consecuencia necesaria.

4. Por último, igualmente carece de apoyo la exigencia de nuevas prestaciones que alteran el equilibrio del derecho de propiedad y que además dependen de la modulación del nivel de legalización realizado por el propio planificador.

   (...) De esta forma se procede a una imputación de cargas y gravámenes individuales -incluso, como hemos examinado antes, a quienes ya no son propietarios-, que carece de respaldo en norma alguna con rango de ley, desarrollándose tal imputación sin el seguimiento de ningún procedimiento tramitado de forma individual y con todas las garantías previstas para este tipo de exacciones económicas, y que, si bien cuenta con el destino inmediato de la obtención de nuevas dotaciones, en el fondo -como todo el proceso de normalización- lo que pretende es penalizar -ahora- las antiguas infracciones permitidas y autorizadas conforme a un Plan anterior, y, con ello, intentar su legalización".

   2. En la sentencia, también de 27 de octubre de 2015, pronunciada en el recurso de casación nº 2180/2014 , hemos declarado la nulidad de las mismas órdenes y del PGOU revisado aprobado en ellas, con los siguientes argumentos en relación con las carencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Informe de Sostenibilidad Económica del mismo PGOU. En concreto, por lo que se refiere al informe de sostenibilidad económica, la mencionada sentencia razona del siguiente modo (F.J. 16º):

      "[...] Según el art. 14 del Texto Refundido la Ley del Suelo , en su redacción originaria, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

      Sentado lo anterior, conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes. Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en marcha de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.

      (...) A partir de los anteriores razonamientos, nos encontramos en disposición de resolver sobre si, en este caso, se han cumplidos tales previsiones. En el presente caso, la sentencia de instancia no contiene ninguna referencia a la denunciada ausencia del informe de sostenibilidad económica; no obstante, un estudio del expediente administrativo, nos permite concluir que, el mismo, resulta ser inexistente en este caso.

      Hemos de empezar por destacar que el Ayuntamiento de Marbella era plenamente consciente de su exigibilidad. En efecto, a los folios 1 a 7 del expediente, obra un informe del interventor municipal fechado el 12 de julio de 2007, con carácter previo a la aprobación inicial, en el que se hace referencia a la previsión contenida en el precepto aplicable, y se informa en el sentido de su exigibilidad. De la misma forma, al folio 8, consta informe del jefe del servicio técnico de Obras y urbanismo, de la misma fecha que el anterior, en el que, tras reiterar la exigencia del informe de sostenibilidad económica, se alude a la necesidad de informe por los Servicios económicos municipales.

      Los referidos informes constan expresamente citados y trascritos en el acuerdo municipal de 19 de julio de 2007, por el que se aprueba inicialmente el Plan.

      Pese a tales informes, ni el equipo redactor, ni la asesoría jurídica de urbanismo, ni el secretario municipal, en los sucesivos informes evacuados, hacen referencia a este tema, no siendo sino hasta un nuevo informe de intervención, obrante al folio 1373 del expediente, cuando se vuelve a reiterar el contenido del art. 15.4.

      De la misma forma, al folio 1620, obra informe del Área de Planeamiento y Gestión, de fecha 17 de julio de 2009, en el que, en relación con las infraestructuras y el cumplimiento de las obligaciones derivadas del tan reiterado precepto, se remite al informe de la Unidad Técnica de Infraestructuras( folio 1655), informe de fecha 20 de julio de 2009, en el que exclusivamente se señala, al referirse al estudio económico financiero, que "En resumen y análisis de los resultados obtenidos, para obtener la cantidad de inversión, tanto pública como privada, referida a la edificabilidad total, así como al detalle por agente, no se han tenido en cuenta las actuaciones que sí han sido consideradas en el estudio, pero que se encuentran sin programar, por lo que, si se contabilizasen estas actuaciones, el esfuerzo inversor por agente sería mayor que el señalado en el documento. Por otra parte, la cantidad respecto al esfuerzo inversor anual de la Administración Local es mayor que la indicada".

      A la luz de tales actuaciones queda suficientemente acreditado que el informe de sostenibilidad económica no figura entre la documentación del plan, lo que se constata igualmente de la mera comprobación del índice documental del mismo aportado en la instancia [...]".

      Por último, la sentencia reitera las argumentaciones reproducidas más arriba en relación con la improcedencia del proceso de normalización que afronta el PGOU.

   3. Finalmente, en nuestra sentencia de 28 de octubre de 2015 -recurso de casación nº 1346/2014 -, también hemos apreciado la nulidad del propio instrumento de planeamiento, compartiendo los argumentos de las dos sentencias anteriores. Así, la sentencia señala, antes de reiterar la fundamentación de la de 27 de octubre de 2015 :

      "[...] hemos declarado la nulidad del propio Plan que es impugnado, por razones que afectan al núcleo mismo del instrumento de planeamiento, esto es, a la naturaleza y finalidad del PGOU de Marbella que seguidamente vamos a reproducir, y que cabe resumir en la carencia de amparo en la potestad de planeamiento ejercitada para llevar a cabo una regulación como la que se efectúa, presidida por la consideración de que el Plan se proyecta más sobre el pasado que sobre el futuro, dado el designio de normalización o regularización de situaciones urbanísticas ya consumadas que se reconoce como objetivo primordial en la Memoria de información [...]".

      A renglón seguido, la sentencia analiza otro motivo de nulidad, basado en la omisión del trámite esencial de la Evaluación Ambiental Estratégica (FF.JJ. 4º a 6º):

      "[...] En efecto, el EIA que consta en el expediente de elaboración, bajo la rúbrica de Descripción esquemática de las determinaciones del Plan y Alternativas posibles o seleccionada, no acomete realmente un análisis de las diferentes alternativas razonables, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras al medio ambiente.

      No cabe, por tanto, presumir sin mayores explicaciones -como hace la sentencia- que es suficiente para colmar las exigencias de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley estatal por la que se incorpora ésta al ordenamiento jurídico español con el mero hecho de que se haya confeccionado un EIA acorde con los requisitos de procedimiento y contenido exigidos por la normativa andaluza así como que, de alguna manera, los distintos epígrafes en que se organiza su índice admiten cierta equiparación con los apartados que contiene preceptivamente el Anexo I de la Ley 9/2006 ...

      (...) Pues bien, la entidad recurrente pone el acento, de entre todos los requisitos enunciados e incumplidos, en la ausencia de evaluación de las diferentes alternativas, incluida la denominada alternativa cero -que no es otra que dejar de realizar el plan, como esta Sala ya ha señalado en sentencias precedentes, como la pronunciada el 19 de diciembre de 2013 en el recurso de casación nº 827/2011 -, examen comparativo que en el EIA brilla completamente por su ausencia, ya que la sentencia -y, mediatamente, la propia Junta de Andalucía en su contestación- tratan de justificar esa observancia en el hecho de que el punto 2.2 del estudio ambiental lleve por rúbrica la de "alternativas posibles o seleccionada", lo que no resulta convincente cuando a la vista del epígrafe puede observarse que no sólo no se evalúan las distintas alternativas, sino que ni siquiera se describen de modo claro y preciso, de modo que podamos conocer cuáles serían y, menos aún, se consignan las "razones de la selección de las alternativas previstas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación" (apartado h); como tampoco consta el "informe previsto sobre la viabilidad económica de las alternativas" (Anexo I, letras h) y k), que es una exigencia específica de la Ley 9/2006 que no cabe entender cumplida, como apodícticamente señala la sentencia, con las meras indicaciones generales del estudio económico. A tal efecto, la sentencia reconoce la omisión de tal informe, que trata de salvar afirmando que "[...] respecto del planeamiento urbanístico general, supuesto en el que nos encontramos no son exigibles otros contenidos en términos económicos que los recogidos en el apartado Programación de Actuaciones y Estudio Económico, que consta en las págs. 519-583, apartado 6, Memoria de Ordenación, DVD 1)".

      En definitiva, la completa falta de estudio comparativo de las alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, así como de exposición de la denominada alternativa cero, hacen incurrir al PGOU de Marbella en la nulidad pretendida, al haberse prescindido de la preceptiva EAE, así como de la Memoria ambiental consecuente, efectuadas conforme a las prescripciones de la Ley 9/2006 y de la Directiva 2001/42/CE en que se inspiran [...]".

      "[...] SEXTO .- Cabe añadir a las anteriores consideraciones, en refuerzo de la conclusión invalidatoria a que hemos llegado, otra que no es de orden accesorio, precisamente relacionada con la naturaleza y fines de la evaluación ambiental de los planes y programas, según son diseñados en la Directiva y en Ley 9/2006 que la adapta e incorpora a nuestro Derecho. Como indica la Exposición de Motivos de ésta:

      "[...] Los fundamentos que informan tal directiva son el principio de cautela y la necesidad de protección del medio ambiente a través de la integración de esta componente en las políticas y actividades sectoriales. Y ello para garantizar que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social". (...) Pues bien, como hemos visto en los anteriores fundamentos jurídicos, la propia memoria de información del PGOU de Marbella (página 17) pone de relieve que uno de sus designios inspiradores, de singular importancia y que impregna el plan en su conjunto, es el de normalizar las indeseables situaciones urbanísticas pasadas contrarias a la legalidad, siendo bastante con dejar constancia de las numerosas previsiones que contiene en relación con el suelo urbano no consolidado y con el no urbanizable.

      En definitiva, cabe reiterar aquí cuanto hemos razonado hasta ahora en relación con la ausencia del informe de sostenibilidad económica y, en particular, con la pérdida de razón de ser y de sentido útil que representan estos trámites esenciales cuando se proyectan sobre un plan urbanístico que, en realidad, mira más al pasado que al futuro, desnaturalizando así las ideas capitales de cautela, previsión, prevención y planificación -económica o ambiental, según el caso- que justifican su obligatoriedad.

      En otras palabras, la EAE que la Ley 9/2006 preceptúa no sólo no existe porque no se ha emitido en el curso de la elaboración del PGOU de Marbella sino que, atendida la vocación de legalización, normalización o, en palabras de la memoria, "...comprensión urbanística... en un contexto con múltiples particularidades de naturaleza política, social, económica, institucional, fruto de una gestión anómala y de un desentendimiento en las décadas pasadas...", diagnóstico que concluye con el compromiso asumido de que "...el Plan General que ahora se presenta tiene como objetivo y reto devolver el crédito perdido a la disciplina urbanística en general...", el que se hubiera podido emitir no podría, dada la situación preexistente, alcanzar la finalidad que le es propia.

      En tal contexto y en presencia de tales designios del PGOU -vueltos en significativa medida hacia el tratamiento urbanístico de situaciones ya consumadas e irreversibles-, la evaluación ambiental estratégica pierde buena parte de su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser y por ello frustrada cuando la evaluación de las posibles alternativas razonables a que se refiere el Anexo I de la Ley se ve impedida o gravemente debilitada, al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente [...]".

   4. Declarada la nulidad del PGOU de Marbella de 2010 también en este recurso por virtud de lo expresado, no resulta procedente y carece de sentido venir ahora a pronunciarnos sobre el resto de las pretensiones esgrimidas en la demanda, más allá de la estrictamente anulatoria sobre la que acabamos de resolver, porque el efecto típico y característico que la anulación de todo plan comporta es que recobra su vigencia la ordenación urbanística preexistente (PGOU de 1986), conforme a una jurisprudencia que tenemos reiteradamente establecida y cuya cita resulta innecesaria.

      QUINTO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

      SEXTO .- No resulta necesario, por otra parte, ordenar, a efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la nulidad del PGOU impugnado que declaramos, la publicación del fallo en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, como ordena el artículo 72.2 de la LRJCA , al haber sido ya dispuesta tal publicación en las tres sentencias de 27 (2 ) y 28 de octubre de 2015 - recursos de casación nº 313/2014 , 2180/2014 y 1346/2014 -.

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:

1) Que ha lugar al recurso de casación nº 2577/2013 , interpuesto por la Procuradora Dña. Nuria Munar Serrano, en nombre y representación de la sociedad mercantil LOS MONTEROS II, SERVICIOS INMOBILIARIOS S.L.U , contra la sentencia de 20 de mayo de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso nº 620/2010 , sentencia que casamos y anulamos, dejándola sin efecto.

2) Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 620/2010, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Orden del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de 25 de febrero de 2010, en que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella (Málaga), nulidad que comprende la de la posterior Orden de 7 de mayo de 2010, así como la del propio Plan General de Ordenación Urbana de Marbella aprobado en ellas.

3) No formulamos declaración expresa sobre condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, ni tampoco en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.