STS, 27 de Noviembre de 2015

La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 18 de julio de 2014 (publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de agosto siguiente), por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de Máster y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

La demanda se presenta el día 6 de febrero de 2015, y en las misma se solicita se dicte sentencia por la que estime el recurso contencioso administrativo y: I. Anule el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18/07/2014 en el particular impugnado Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad de Extremadura. II. Anule el carácter oficial y la inscripción en el RUCT de dicho título (Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad de Extremadura). III. Y ordene la retroacción de actuaciones para que, reunida la Comisión del artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007 , paritariamente compuesta por expertos del ámbito académico y profesional, se evalúe nuevamente el plan de estudios del "Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad de Extremadura".

Conferido traslado de la demanda a las partes recurridas, el Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2015 en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica su desestimación por ser plenamente ajustada a Derecho la resolución recurrida.

La representación procesal de la Universidad de Extremadura, en igual trámite, solicitó la inadmisión de la demanda y subsidiariamente su desestimación íntegra confirmando el acto recurrido como ajustado a Derecho.

La representación procesal de la Junta de Extremadura, en el mismo trámite, solicitó la inadmisión del presente recurso por falta de legitimación activa del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales o subsidiariamente se desestime íntegramente la demanda del recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

No solicitado el recibimiento a prueba, ni trámite de conclusiones, mediante diligencia de ordenación de 16 de abril de 2015 se declara concluso el recurso y pendiente de señalamiento.

El presente recurso fue señalado para votación y fallo el día 24 de noviembre de 2015, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 18 de julio de 2014 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de agosto siguiente, por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de Máster y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.

La Corporación recurrente defiende en el escrito de demanda la nulidad de la expresada resolución por tres motivos: a) Por vulneración del artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas obligatorias oficiales, ya que el plan de estudios conducente a la obtención del título oficial que nos ocupa ha sido evaluado por una Comisión en la que todos sus integrantes eran expertos del ámbito académico, sin incluir a profesionales como aquel precepto prevé; b) Por carecer el correspondiente informe de evaluación de motivación objetiva y razonable, ya que, a pesar de la "unanimidad en el sector de la Ingeniería Industrial sobre la necesidad de que el Máster que nos ocupa tuviera una duración de 120 créditos", se ha eliminado de la Comisión que debía emitir dicho informe a tales profesionales, lo que ha dado lugar a la indebida e insuficiente exigencia de 90 créditos para la superación del Máster.

En sus correspondientes escritos de contestación a la demanda, algunas de las recurridas interesan, con carácter principal, que se declare inadmisible el recurso por falta de legitimación activa de la parte actora. Y subsidiariamente que se desestime el mismo al no incurrir la resolución recurrida en ninguno de los vicios de nulidad que se imputan.

Los términos en los que se plantea el presente recurso son sustancialmente idénticos a los del recurso contencioso administrativo nº 97/2013, en el que hemos dictado Sentencia en fecha 19 de enero de 2015 , que ya aplicamos en Sentencia de 30 de octubre de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 10/2014 ). De modo que por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ), debemos ahora remitirnos a lo que entonces declaramos.

Respecto de la falta de legitimación, señalamos que en « sentencias de esta Sala y Sección de 26 de junio de 2012 , dictada en el recurso núm. 18/2011, de 5 de julio de 2013 , recaída en el recurso núm. 169/2011 , y de 26 de septiembre de 2014 , dictada en el recurso de casación núm. 4042/2013 , se ha abordado la cuestión de la legitimación activa de las Corporaciones profesionales en relación con la impugnación de disposiciones por las que se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de títulos universitarios, de Grado, Máster o Doctorado.

Y se ha hecho reconociendo la existencia de interés legítimo de tales Corporaciones en los siguientes términos, que damos ahora por reproducidos y que resultan de plena aplicación al caso:

"Procede rechazar excepciones relativas a una pretendida falta de legitimación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio , y en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Consejo General recurrente (en este caso el Colegio Oficial) tiene interés legítimo para recurrir una norma reglamentaria, (en este supuesto un Acuerdo del Consejo de Ministros) por la que se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de un título de grado -en este recurso varios, de distintas Universidades-, referentes a la rama de conocimiento de "Ingeniería y Arquitectura", lo que sin duda alguna, afecta a los intereses profesionales y económicos de los colegiados para cuya defensa y promoción está habilitado legalmente.

A estos efectos, cabe recordar que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (sentencias de 14 de octubre de 2003 , recurso núm. 56/2000, de 7 de noviembre de 2005 , recurso núm. 64/2003 y de 13 de diciembre de 2005 , recurso núm. 120/2004 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto. Y en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (recurso núm. 8719/2004 ) y después en la de 7 de mayo de 2010 (Recurso núm. 181/2007 ) dijimos: «El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso- administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal ». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».

Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados". (FD 7º).»

Respecto de las cuestiones de fondo suscitadas en este caso, debemos de remitirnos, nuevamente, a cuanto señalamos en la sentencia de fecha 19 de enero de 2015 (recurso contencioso administrativo nº 97/2013 ) ya citada, cuando declaramos que (...) Se alega por la parte demandante que el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido vulnera lo dispuesto en el artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , toda vez que "ninguno de los concretos integrantes de la comisión de la ANECA que evaluó el título pertenecía al ámbito profesional" siendo así que, según la actora, el citado precepto exige una comisión "paritaria" (de expertos académicos y profesionales) para efectuar dicha evaluación. Esa defectuosa composición del comité constituye, a su juicio, un supuesto de nulidad de pleno derecho del acto que da carácter oficial al título pues supone "la infracción de una regla esencial que viola el sentido del informe" que debe considerarse "equivalente" a la "ausencia del informe" o, subsidiariamente, un vicio que hace a la decisión recurrida anulable por carecer la misma de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.

Ciertamente, el artículo 25 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , tras otorgar carácter "preceptivo y determinante" al informe de evaluación que ha de efectuarse en el seno del procedimiento que nos ocupa, determina en su apartado cuarto la composición de la Comisión que ha de evaluar los planes de estudios, estableciendo que estará formada "por expertos del ámbito académico y profesional", que serán "evaluadores independientes y de reconocido prestigio designados en cada caso por la ANECA o por los respectivos órganos de evaluación".

El uso por el precepto referido de la conjunción copulativa "y" implica necesariamente para la actora que la Comisión en cuestión ha de ser "paritaria" (de académicos y profesionales), de suerte que la emisión del informe por expertos que solo pertenecen al ámbito académico (como habría sucedido en el supuesto de autos a tenor del expediente administrativo) hace nulo o anulable el acto que asume tal valoración, pues tal infracción es equivalente a la completa ausencia del informe.

Vaya por delante que la redacción del artículo que se analiza no permite afirmar en absoluto que la Comisión de evaluación deba estar integrada por idéntico número de expertos académicos y profesionales. De haber querido el precepto reglamentario imponer esa paridad nada le hubiera impedido decirlo expresamente; sin embargo, su tenor literal solo hace referencia a la procedencia de sus miembros (al ámbito en el que desempeñan su actividad) y a la necesidad de que la repetida Comisión se integre por expertos del mundo académico y profesional, sin especificar ni cuántos han de pertenecer a cada uno de esos ámbitos ni en qué porcentaje.

Ello no obstante, el artículo en cuestión -en la redacción aplicable al caso- no permite a la ANECA configurar las Comisiones de Evaluación prescindiendo de expertos del ámbito profesional, como ha sucedido en el supuesto analizado en el que, a tenor del expediente administrativo, la Comisión de Ingeniería y Arquitectura cuenta con once vocales académicos y un "experto" (sin mayores especificaciones), cuya pertenencia a uno u otro ámbito se ignora por completo, pues solo se afirma en el documento aportado a los autos que su Universidad de procedencia es la de Málaga.

En la primera versión del precepto se señalaba literalmente que la Comisión encargada de la evaluación del plan de estudios estaría formada por "expertos del ámbito académico y, en su caso, profesional".

Tras la reforma operada por el Real Decreto 861/2010, de 2 de julio (vigente desde el 4 de julio) el artículo 25.4 pasó a tener la siguiente redacción: "La evaluación del plan de estudios se realizará por una Comisión formada por expertos del ámbito académico y profesional".

Esta modificación normativa permite extraer una primera e importante consecuencia: el Reglamento aplicable ha querido expresamente que la repetida Comisión cuente, necesariamente, con expertos del ámbito profesional, no solo con vocales procedentes del académico.

En la medida en que la evaluación del plan que ahora nos ocupa es posterior a la citada reforma reglamentaria, es claro que la Comisión correspondiente debía estar formada como el artículo 25.4 prevé tras aquella nueva redacción: por expertos del ámbito académico "y" profesional, exigencia que -a tenor del documento del expediente más arriba señalado- no ha sido respetada. Dicho de otro modo, aunque no pueda decirse que la norma exija la composición paritaria que se defiende en la demanda, es claro que una Comisión en la que no consta en modo alguno que formen parte de la misma expertos profesionales no respeta las exigencias del precepto que resulta de aplicación al caso, lo que indefectiblemente vicia de nulidad la resolución combatida en autos, al prescindirse en el procedimiento que dio lugar a su adopción de un trámite esencial: el de la emisión de un informe evaluador por el órgano que, debidamente integrado por vocales con la cualidad necesaria, ostenta la correspondiente competencia de evaluación del plan.

(...) Lo razonado en el fundamento anterior determina la estimación del recurso al acoger el motivo de impugnación en el que se denuncia la vulneración del artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , conclusión a la que procede efectuar tres matizaciones.

La primera, que la estimación ha de ser parcial, pues no cabe acoger la pretensión consistente en que se retrotraiga el procedimiento al momento de la emisión del informe evaluador para que éste se efectúe por una "Comisión paritaria", pues - como ya se ha señalado- el precepto en cuestión no exige que las Comisiones de Evaluación de los planes de estudios estén integradas por el mismo número de expertos académicos y profesionales. El alcance de la estimación ha de circunscribirse, por tanto, a esa misma retroacción y a la necesidad de emitir el informe por una Comisión que se ajuste a las previsiones del artículo 25.4 del Real Decreto por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias.

La segunda, que la Sala no puede efectuar pronunciamiento alguno sobre el número de créditos que debe asignarse al plan de estudios que nos ocupa. Y ello no solo porque tal declaración -aunque está en la base del recurso deducido por la Corporación demandante- no ha sido solicitada por la parte actora (que se limita a interesar la retroacción del procedimiento), sino porque esa determinación del número de créditos (90 ó 120) corresponde privativamente, en el ejercicio de su discrecionalidad técnica, al órgano que, debidamente conformado, tiene encomendada la función de evacuar el informe de evaluación del plan de estudios correspondiente.

La tercera, que la declaración contenida en esta sentencia no afectará a quienes hayan cursado el Máster de Ingeniería Industrial en la Universidad (...) desde su implantación efectiva (...), de manera que los mismos conservarán los créditos superados. Esta limitación deriva de la necesaria congruencia de esta misma resolución, pues la propia parte actora excluyó del suplico de su demanda todo efecto perjudicial de la nulidad pretendida para tales afectados, interesando la conservación y validez de los estudios realizados por aquellos alumnos».

Los anteriores fundamentos conducen a la estimación en parte del recurso sin que, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción , proceda efectuar declaración sobre las costas procesales causadas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,