STS, 10 de Noviembre de 2015
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2015:4630 |
| Número de Recurso | 748/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de dos mil quince.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 748/2014 interpuesto por RESIDENCIA TERCERA EDAD PARQUELUZ, S.L., QUALITY SENIOR, S.L., VERGEL SENIOR, S.L., CENTROS RESIDENCIALES SAVIA, S.L., GERORESIDENCIAS, S.L., SERVICIOS VALENCIANOS SOCIOSANITARIOS, S.L., SACOVA CENTROS RESIDENCIALES, S.L. y GERO RESIDENCIALES SOLIMAR, S.L., representadas por el Procurador D. Isidro Orquín Cedenilla, contra la sentencia dictada con fecha 20 de diciembre de 2013 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 539/2011 , sobre procedimiento para reconocer el derecho a prestaciones de personas en situación de dependencia; es parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la Procurador Dª. Rosa Sorribes Calle.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:
"FALLAMOS.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Residencia Tercera Edad Parqueluz S.L., Quality Senior S.L., Vergel Senior S.L., Geroresidencias S.L., Servicios Valencianos Sociosanitarios S.L., Centros Residenciales Savia S.L., Gero Residenciales Solimar S.L. y Sacova Centros Residenciales S.L. contra el apartado 3 del artículo 12 del Decreto 18/2011, de 25 de febrero, del Consell de la Generalidad Valenciana , por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia.
No se hace expresa imposición de las costas procesales".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Residencia Tercera Edad Parqueluz, S.L., Quality Senior, S.L., Vergel Senior, S.L., Centros Residenciales Savia, S.L., Geroresidencias, S.L., Servicios Valencianos Sociosanitarios, S.L., Sacova Centros Residenciales, S.L. y Gero Residenciales Solimar, S.L. y presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por diligencia de ordenación la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala que dicte sentencia "por la que se case la recurrida y se resuelva la estimación de la demanda formulada en la instancia; imponiendo, en todo caso, las costas procesales a la parte recurrida".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "resolución en virtud de la cual se inadmita el recurso de casación interpuesto de contrario o, en su caso, se procederá a su desestimación, confirmando la sentencia de instancia".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 3 de noviembre de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Presidente de la Sala
El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de Residencia Tercera Edad Parqueluz S.L. y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de diciembre de 2013 .
Las entidades recurrentes impugnaron el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana , por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones a favor de personas en situación dependencia. Dicho precepto reglamentario establece:
En su caso, de no ser posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, o que el interesado, guardador de hecho o representante legal no considere adecuada la plaza adjudicada en la elaboración del PIA, se reconocerá subsidiariamente al beneficiario el derecho a obtener una prestación económica, bien sea la prestación económica vinculada al servicio, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar de personas en situación de dependencia o la prestación para asistente personal. Todo ello de acuerdo con la regulación específica de estas prestaciones económicas y teniéndose en cuenta el criterio profesional.
Alegaban las recurrentes, ante todo, que el precepto reglamentario impugnado es incompatible con lo dispuesto para esta materia por la Ley 39/2006, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y en particular con los apartados tercero y cuarto de su art. 14 . Éstos disponen:
-
De no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, en los Convenios a que se refiere el artículo 10 se incorporara la prestación económica vinculada establecida en el artículo 17. Esta prestación irá destinada a la cobertura de los gastos del servicio previsto en el Programa Individual de Atención al que se refiere el artículo 29, debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia.
-
El beneficiario podrá, excepcionalmente, recibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales, siempre que se den condiciones adecuadas de convivencia y de habitabilidad de la vivienda y así lo establezca su Programa Individual de Atención.
En apoyo de su alegación, invocaban las recurrentes también los arts. 3 , 4 y 17 de la referida Ley 39/2006 . Y siempre en el mismo orden de consideraciones, argumentaban que el precepto reglamentario recurrido vulnera el art. 149.1.1 de la Constitución , ya que la Ley 39/2006 tiene toda ella carácter de legislación básica por haber sido aprobada con base en dicha previsión constitucional.
Junto a la pretensión anulatoria que se acaba de describir, las recurrentes formulaban también una pretensión indemnizatoria, por las pérdidas económicas que dicen haber sufrido como consecuencia del incumplimiento por la Administración autonómica de compromisos contractuales previos; incumplimiento que sería, siempre según las recurrentes, una consecuencia del precepto reglamentario recurrido.
La sentencia ahora impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo. La principal razón de decidir estriba en que, a juicio de la Sala de instancia, no existe verdadera contradicción entre el precepto reglamentario recurrido y lo dispuesto en esta materia por la Ley 39/2006. Así, aun reconociendo que el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana contiene un supuesto para la prestación económica que no está presente en el art. 14.3 de la Ley 39/2006 , la sentencia impugnada afirma que el citado precepto reglamentario no reconoce un derecho incondicionado a la prestación económica; es decir, no prevé que el derecho a la percepción de ésta dependa únicamente de la voluntad del beneficiario. Y subraya a este respecto lo que se ordena en el inciso final del propio precepto reglamentario recurrido, a saber: "Todo ello de acuerdo con la regulación específica de estas prestaciones económicas y teniéndose en cuenta el criterio profesional."
Añade la sentencia impugnada que en ningún caso puede considerarse vulnerado el art. 149.1.1 de la Constitución , ya que la Generalitat Valenciana tiene estatutariamente competencia sobre servicios sociales, que es el título competencial material en que debe enmarcarse la atención a las personas en situación de dependencia. De aquí infiere que la Generalitat Valenciana es competente para desarrollar las previsiones de la Ley 39/2006.
En fin, por lo que hace a los pretendidos incumplimientos contractuales, dice la sentencia impugnada que -incluso si quedasen acreditados- nunca podrían ser determinantes de la nulidad del precepto reglamentario examinado y que, en todo caso, la responsabilidad por incumplimiento contractual habría de reclamarse por otro cauce.
Se basa este recurso de casación en tres motivos, formulados todos ellos al amparo del art. 88.1.d) LJCA . En el motivo primero, se alega infracción del art. 149.1.1 de la Constitución , así como del art. 49.1.24 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, relativo a la competencia sobre servicios sociales. Argumentan las recurrentes que la previsión en un reglamento autonómico de un supuesto de prestación económica no contemplado en la legislación básica dictada con apoyo en el art. 149.1.1 de la Constitución implica una invasión de la competencia estatal; y, dado que ello no ha sido corregido por la sentencia impugnada, ésta infringe la mencionada norma constitucional.
Este reproche no puede ser acogido. De entrada, tiene razón la sentencia impugnada cuando observa que la existencia de legislación básica del Estado en un sector determinado -máxime cuando tiene su fundamento en una cláusula transversal, como es el art. 149.1.1 de la Constitución - no elimina la competencia que sobre la concreta materia tenga estatutariamente atribuida la Comunidad Autónoma. La existencia de la Ley 39/2006, que recoge la legislación básica del Estado sobre las personas en situación de dependencia, no determina que esta materia quede excluida del título competencial autonómico relativo a los servicios sociales. Sólo determina que cualquier regulación autonómica que se dicte a partir de dicho título competencial deberá respetar lo dispuesto en la legislación básica del Estado.
De aquí se sigue que la cuestión no es si el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana -por la mera circunstancia de recoger un inciso no previsto en el art. 14 de la Ley 39/2006 - invade la competencia estatal, sino si dicha previsión del reglamento autonómico es, desde un punto de vista sustantivo, compatible con lo ordenado por la legislación básica; es decir, la cuestión es si efectivamente hay contradicción entre el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana y el art. 14 de la Ley 39/2006 .
A ello se debe añadir que la propia Ley 39/2006 no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dicten normas sobre atención a personas en situación de dependencia. Tan es así que su art. 7 estructura el entero Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en tres niveles de protección:
Artículo 7. Niveles de protección del Sistema.
La protección de la situación de dependencia por parte del Sistema se prestará en los términos establecidos en esta Ley y de acuerdo con los siguientes niveles:
-
El nivel de protección mínimo establecido por la Administración General del Estado en aplicación del artículo 9.
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El nivel de protección que se acuerde entre la Administración General del Estado y la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas a través de los Convenios previstos en el artículo 10.
-
El nivel adicional de protección que pueda establecer cada Comunidad Autónoma.
Resulta así que las Comunidades Autónomas pueden introducir un nivel adicional de protección, que vaya más allá de lo garantizado como mínimo por la Administración General del Estado e incluso de lo pactado en los convenios que aquéllas puedan celebrar con ésta. Ni que decir tiene que de este tercer nivel adicional de protección, establecido unilateralmente por las Comunidades Autónomas, no podrán surgir obligaciones para la Administración General del Estado.
En el motivo segundo, se alega infracción de los arts. 3 y 4 de la Ley 39/2006 . Según las recurrentes, la sentencia impugnada entiende erróneamente que los principios inspiradores de la Ley 39/2006, recogidos precisamente en los preceptos legales que invocan, consagran la libertad del beneficiario para elegir entre recibir la atención en un centro o recibir una prestación económica.
Ciertamente, la sentencia impugnada cita los apartados de los referidos preceptos legales relativos a la conveniencia de que las personas en situación de dependencia permanezcan -en la medida de lo posible- en su entorno, o a la libertad de decisión sobre su ingreso en un centro residencial. Sin embargo, de aquí no se desprende que la sentencia impugnada conculque los arts. 3 y 4 de la Ley 39/2006 : tal vez sea verdad que la regulación legal de la atención a las personas en situación de dependencia no se fundamenta, con alcance general, en el criterio de la omnímoda libertad del beneficiario de elegir entre la atención en un centro y la prestación económica; pero es claro que tampoco se fundamenta en la ineludible necesidad de que la atención se desarrolle siempre en un centro. Y los incisos de los arts. 3 y 4 de la Ley 39/2006 mencionados en la sentencia impugnada son buena prueba de ello, por lo que su cita no puede tacharse de impertinente ni, menos aún, constituye un vicio determinante de la nulidad de aquélla.
En el motivo tercero, con invocación de los arts. 9 de la Constitución , 1 del Código Civil y 62 LRJ-PAC , se alega infracción de los arts. 14 y 17 de la Ley 39/2006 , así como de otros concordantes de ese mismo texto legal. Las recurrentes abordan aquí la cuestión central planteada en este asunto, que -como ha quedado dicho- es si el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana contradice el art. 14 de la Ley 39/2006 y, en su caso, el art. 17 de la misma. La tesis de las recurrentes es que la legislación básica sólo contempla la prestación económica para aquellos supuestos en que la atención no pueda prestarse en un centro habilitado para ello, mientras que el precepto reglamentario autonómico lo permite también en caso de que el beneficiario no considere adecuada la plaza adjudicada.
Examinada atentamente la Ley 39/2006, debe concluirse que no se da la contradicción denunciada por las recurrentes. Por una parte, asiste la razón a la sentencia impugnada cuando considera que la opción por la prestación económica no depende de la sola voluntad del beneficiario, ya que existe siempre una valoración por parte de los profesionales competentes y un control por parte de la Administración. Así se desprende no sólo del inciso final del propio art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana , más arriba transcrito, sino también de la necesaria intervención del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia a la hora de fijar los niveles de renta y patrimonio que permiten acceder a prestaciones económicas. El art. 14.7 de la Ley 39/2006 es claro a este respecto.
Por otra parte, tal como se ha expuesto más arriba, la Ley 39/2006 contempla la posibilidad de un nivel adicional de protección por decisión exclusiva de la correspondiente Comunidad Autónoma, que naturalmente asume la correspondiente responsabilidad. Aplicado a la cuestión aquí examinada, ello significa que el inciso del art. 12.3 del Decreto 18/2011 tendría, en todo caso, cabida en esta previsión legal. Para disipar cualquier posible malentendido en este punto, conviene destacar que esta Sala no afirma ni niega que el precepto reglamentario examinado sea expresión de ese nivel adicional de protección; algo que no ha sido objeto del litigio: se limita a constatar que, cualquiera que sea el punto de vista que se adopte, no es ilegal.
La invocación que las recurrentes hacen del art. 17 de la Ley 39/2006 , en fin, resulta irrelevante, pues el carácter subsidiario que a la prestación económica atribuye dicha norma legal se hace en el marco de los convenios celebrados entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. Ello significa que no es necesariamente predicable de los niveles mínimo y adicional de protección y, por consiguiente, no resulta necesariamente incompatible con lo dispuesto por el art. 12.3 del Decreto 18/2011 de la Generalitat Valenciana .
Ninguno de los motivos formulados por las recurrentes puede, por todo lo expuesto, prosperar. Así, con arreglo al art 139 LJCA , procede imponer las costas a las recurrentes, que haciendo uso de la facultad prevista en el apartado tercero de la referida norma legal quedan fijadas en un máximo de 4.000 por todos los conceptos.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Residencia Tercera Edad Parqueluz S.L. y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de diciembre de 2013 , con imposición de las costas a las recurrentes hasta un máximo de 4.000 por todos los conceptos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Presidente de la Sala D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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