ATC 11/1996, 16 de Enero de 1996
| Fecha de Resolución | 16 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:1996:11A |
| Número de Recurso | 2988/1995 |
Extracto:
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno: levantamiento de la suspensión.
Preámbulo:
AUTO
Antecedentes:
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 2 de agosto de 1995, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 41.5, en su inciso final que prohíbe «la alteración de cauces y caudales para facilitar la pesca»; 44.3 y, por conexión, contra los arts. 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21, y 63 d), apartados 5, 6 y 7, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura 8/1995, de 27 de abril, de Pesca.
En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 161.2 de la C.E., a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados.
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La Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó, por providencia de 18 de agosto de 1995, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; tener por invocado el art. 161.2 de la C.E., lo que, a tenor del art. 30 de la LOTC produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso; y, finalmente, publicar la incoación del mismo y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Extremadura».
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Mediante escrito registrado el 7 de septiembre de 1995, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación. El siguiente 8 de septiembre, se recibió un escrito del Presidente del Senado mediante el que se solicitaba se tuviera por personada a dicha Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88 de la LOTC.
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Con fecha 16 de septiembre de 1995, el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que legalmente ostenta, compareció en el proceso y presentó su escrito de alegaciones, solicitando se dicte en su día Sentencia por la que se declare la constitucionalidad de los preceptos recurridos.
Por su parte, el Letrado Mayor de la Asamblea de Extremadura, en representación de la Cámara, mediante escrito registrado el 18 de septiembre de 1995, se personó en el proceso al objeto de adquirir la condición procesal de parte y serle notificadas todas las actuaciones que en el mismo se practiquen, remitiendo a este Tribunal los antecedentes parlamentarios de la Ley cuyos preceptos han sido recurridos.
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La Sección Cuarta de este Tribunal acordó, por nuevo proveído de 23 de noviembre de 1995, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 de la C.E., oír a las partes personadas en el plazo común de cinco días para que expusieran lo que consideren procedente acerca del levantamiento o mantenimiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados.
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El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 1 de diciembre de 1995, solicitó el mantenimiento de la suspensión con base en las siguientes alegaciones:
Entiende que la suspensión de los preceptos impugnados debe mantenerse, dada su trascendencia inmediata para los intereses tanto públicos como privados. Como auténticos intereses públicos afectados menciona los relativos sobre todo a las concesiones de regadíos, por la fuerte incidencia que pueden tener sobre las mismas las muy amplias facultades autonómicas previstas en la Ley. Los regadíos -afirma- pueden verse masivamente afectados por las disposiciones recurridas, y la delicadeza del mecanismo de aprovechamiento, en el que la insuficiencia puntual o un determinado retraso pueden producir perjuicios irreparables para todo un subsector productivo, como es el agrícola de regadío, al que no pueden considerarse ajenos en modo alguno los poderes públicos.
Los perjuicios privados concretos son también razonablemente previsibles, pudiendo producirse en escalas cuantitativas importantes, dados los amplísimos términos de las facultades que se conceden a la Comunidad Autónoma, que introducirán, sin duda, unos elementos muy relevantes de inseguridad e imprevisibilidad en la gestión pública de las aguas y en la actuación de los concesionarios considerados individualmente y en su conjunto. Por ello, estima que debe mantenerse la suspensión de los arts. 26 y 41.5 de la Ley recurrida. Asimismo, debe ratificarse la suspensión de los arts. 27 y 29, en cuanto suponen una modificación unilateral de las condiciones a costa de los concesionarios, que implica, indudablemente, un perjuicio económico para los mismos. Las obras y modificaciones que en dichos artículos se exigen con carácter absolutamente general pueden sin duda ser complejas y costosas y su coste podría ser reclamado al Estado por parte de los afectados. Iguales daños y perjuicios puede ocasionar el art. 31, al interferir, limitar o impedir a los terceros titulares de una autorización legítima del organismo de cuenca el realizar la actividad de vertido autorizado.
Finalmente, aunque en menor medida, también pueden ocasionar perjuicios a terceros titulares de autorizaciones los arts. 28, 30 y 44.3, cuya suspensión entiende que ha de mantenerse, así como la de los arts. 63. a), apartados 6 y 8, 63 b), apartados 12, 13 y 14, 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21, y 63 d), apartados 5, 6 y 7, por la muy evidente razón de que todos ellos establecen las infracciones derivadas del incumplimiento de las prescripciones de los preceptos cuya suspensión se solicita en las consideraciones anteriores.
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El Letrado de la Junta de Extremadura, en escrito registrado el día 5 de diciembre de 1995, instó el levantamiento de la suspensión decretada en su día, a cuyos efectos formuló las siguientes consideraciones:
Tras referirse a la posición de la doctrina científica sobre la suspensión prevista en el art. 30 de la LOTC, así como a la jurisprudencia constitucional sobre la misma, resalta que en el presente supuesto «lo impugnado no es tanto el contenido material de la Ley (de Pesca), como el ejercicio por esta Comunidad Autónoma de legislar sobre dicha materia, de suerte que la definición de la titularidad discutida, cuando se produzca, no frustra el recurso, sino que, lejos de ello, hace que éste alcance su más profunda finalidad» (ATC 390/1988). De modo que la aplicación de la norma que se produciría con el levantamiento de la suspensión no implicaría, aun indirectamente, la suspensión de la legislación hidráulica que se considera amenazada. El hecho de que los preceptos estatales y autonómicos compartan vigencia es obvio que puede originar conflictos jurídicos, pero éstos, en palabras del propio Tribunal, «habrán de resolverse por los órganos competentes» (ATC 390/1988), sin necesidad alguna de engarce en sede constitucional. Así pues, el levantamiento no perjudicará ni alterará la finalidad del recurso en el caso de una eventual estimación del mismo.
Ningún perjuicio causan los preceptos impugnados a los intereses generales o de terceros, correspondiendo en todo caso la carga de la prueba de su irreparabilidad a quien los alega. En este sentido, afirma que los preceptos recurridos o son imperativos, al imponer una obligación adicional al concesionario del dominio público hidráulico con fundamento en el título competencial sobre pesca, o son prohibitivos, en cuanto vetan determinadas actividades de los administrados, resultando completadas ambas categorías por los preceptos sancionadores que se han impugnado por conexión.
Pues bien, el plus añadido a los múltiples requisitos que la legislación hidráulica exige al concesionario produce efectos totalmente reversibles en cuanto desaparecerá su exigencia y en el supuesto de que su cumplimiento hubiere generado gastos éstos serán fácilmente cuantificables y, por ende, reparables. Como estos preceptos imperativos ni excepcionan, ni disponen, ni restan eficacia a los requisitos de la legislación en materia de aguas, el Estado no experimenta ningún efecto negativo, ya que seguirá aplicando su legislación específica tanto con el levantamiento como con el mantenimiento de la suspensión. En cuanto a los preceptos prohibitivos, dado que todas las actividades que en ellos se mencionan ya están prohibidas o se encuentran sometidas a autorización administrativa previa, el Estado aplicará el mismo régimen se encuentren suspendidos o no los preceptos impugnados de la Ley autonómica. Respecto a terceros y en cuanto a actividades ya prohibidas, tampoco se producen perjuicios, y de las sometidas a autorización puede predicarse lo mismo que lo dicho sobre las concesiones. Asimismo, los preceptos sancionadores, dado su cariz pecuniario, tan solo provocarán, en el caso de que se estime el recurso de inconstitucionalidad, la anulación de las sanciones impuestas, lo que podrá dar lugar a la devolución de las cantidades cobradas.
En definitiva, con la suspensión se está privando el legítimo ejercicio de la competencia exclusiva y de desarrollo legislativo que la Comunidad Autónoma tiene atribuida constitucional y estatutariamente, pudiendo ser irreparables los efectos de la suspensión, ya que los preceptos recurridos tienen por objeto la regulación y protección de la fauna piscícola.
A continuación, el Letrado de la Junta de Extremadura formula alegaciones en relación con alguno de los preceptos impugnados. En esta estela señala que el art. 26 establece un caudal mínimo a los efectos de la pesca, pero salvando de forma expresa la obligación en presencia de determinadas circunstancias, de forma que un caudal a efectos hidráulicos incompatible con el de pesca integra automáticamente la excepción a la obligación, por lo que no se producirá efecto negativo alguno con el levantamiento de la suspensión. Por su parte, el art. 30 salva de forma expresa las competencias hidráulicas por lo que «no es de prever colisión ...a la vista de que la propia Ley recurrida deja a salvo las competencias» (ATC 1.202/1987) y que «el expreso reconocimiento de las competencias estatales ...permite que se desvanezcan los temores expuestos por el Abogado del Estado ...por lo que no parece que existan motivos suficientes para mantener la suspensión» (ATC 319/1983). Finalmente, el art. 29 es conectado por el Abogado del Estado con el art. 115 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y dado que este último precepto se remite de forma expresa a la legislación sobre pesca, la vigencia de aquél no produce efecto respecto de los intereses generales.
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El Letrado de la Asamblea de Extremadura, mediante escrito registrado el 7 de diciembre de 1995, solicitó el levantamiento de la suspensión de los artículos recurridos.
Fundamentos:
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Próximo a su conclusión el plazo máximo de cinco meses de suspensión automática del art. 161.2 de la C.E., es necesario resolver acerca de su ratificación o levantamiento, tal como dispone el art. 65.2 de la LOTC. Para ello, según una muy consolidada jurisprudencia constitucional recaída en estos incidentes de suspensión, es preciso ponderar, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular y privado, de las terceras personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se sigan del mantenimiento o del levantamiento de la suspensión. Una ponderación que debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas por las normas discutidas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que en la demanda se formulan, pues la interpretación de las reglas de deslinde competencial que hagan al caso debe, obviamente, quedar diferida a la Sentencia que resuelva la controversia competencial. Por último, no es ocioso recordar que el mantenimiento de la suspensión automática -en cuanto excepción a la regla general que debe ser el mantenimiento de la vigencia y eficacia que toda norma posee- requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (por todos, AATC 329/1992, 101/1993, 243/1993, 46/1994).
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El Abogado del Estado aduce, en favor del mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados, su incidencia sobre las concesiones de regadíos, dadas las amplias facultades autonómicas previstas en la Ley, que podrían producir perjuicios irreparables en todo un subsector productivo, como es el agrícola de regadío, al que no pueden considerarse ajenos en modo alguno los poderes públicos. Sostiene, asimismo, que algunos de los preceptos recurridos y que a continuación se indican pueden causar severos perjuicios a los intereses privados de los titulares de los aprovechamientos. Se insertan, a su juicio, en este contexto, los arts. 26 y 41.5, que introducirán, sin duda, elementos muy relevantes de inseguridad e imprevisibilidad en la gestión pública de las aguas y en la actuación de los concesionarios; además de los ya citados, los arts. 27, 29 y 31, en cuanto suponen una modificación unilateral de las condiciones de la concesión a costa de los concesionarios, que implica indudablemente un perjuicio económico para los mismos; y, también, aunque en menor medida, los arts. 28, 20 y 44.3.
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Así expuestas las cosas, el incidente de suspensión que nos ocupa es sustancialmente igual a los resueltos en los AATC 101, 243 y 335/1993, en los cuales se acordó levantar la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial; de la Ley de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de Protección de los Ecosistemas Acuáticos, y de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitat. Resoluciones cuyo contenido resultará, sin duda, notorio al Abogado del Estado, que asume la representación y defensa de los intereses del Gobierno de la Nación tanto en este proceso como en aquéllos. La persistencia de las mismas razones que nos llevaron a efectuar entonces aquella ponderación de los intereses en conflicto, públicos y privados, obliga a reiterar esos pronunciamientos, y el carácter objetivo y general de los procesos de control normativo permite remitirnos a la extensa fundamentación expuesta en el ATC 101/1993, a la que se remiten, a su vez, los AATC 243 y 335/1993; y, en consecuencia, levantar también la suspensión de los artículos recurridos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura 8/1995, de 27 de abril, de Pesca, para preservar el interés general en la protección de la riqueza biológica del país.
En este sentido, hemos nuevamente de reiterar que en modo alguno queda acreditado -más allá de meras afirmaciones-, por quien tiene la carga de hacerlo que la introducción por la normativa autonómica de unos umbrales ecológicos mínimos, con el fin de preservar los ecosistemas, impida o haga imposible los regadíos agrícolas. Asimismo, hemos de insistir en que ha de prevalecer el interés general y público (estatal y autonómico) en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible, y la evitación de un daño irreversible, frente a los intereses particulares de terceros que ostenten aprovechamientos de aguas y vean de algún modo condicionados sus derechos, cuyos perjuicios económicos derivados de una hipotética alteración de los términos de la concesión, de existir, podrían ser en su caso económicamente cuantificados (AATC 101, 243 y 335/1993).
Sentada la necesidad de acordar la vigencia de los preceptos sustantivos y principales, la misma decisión debe seguirse para los que son accesorios de aquéllos por regular las infracciones a la normativa establecida -arts. 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21, y 63 d), apartados 5, 6, y 7-, así como en relación con el art. 2 de la Ley, respecto al cual no se efectúa razonamiento alguno por la parte actora, como es su carga procesal, ni se aprecian motivos por los cuales no deba correr la misma suerte que los preceptos mencionados.
Fallo:
Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda levantar la suspensión de los arts. 2; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 41.5, en su inciso final que prohíbe «las alteraciones de cauces y caudales para facilitar la pesca»; 44.3; 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20, y 21, y 63 d), apartados 5, 6 y 7, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura 8/1995, de 27 de abril, de Pesca.Madrid, a dieciséis de enero de mil novecientos noventa y seis.
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ATC 78/1997, 13 de Marzo de 1997
...las disposiciones de excepción de la propia ley) se resuelve según la doctrina del Tribunal Constitucional en favor del primero (ATC de 16 de enero de 1996, dictado en recurso Argumenta que desde la entrada en vigencia del R.D.L. 11/1996, que alteró las bases normativas en materia de oficin......