ATC 253/2001, 18 de Septiembre de 2001

Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 20 de abril _de 2001, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra el Decreto 237/2000, de 28 de noviembre, por el que se crea en la Comunidad Autónoma del País Vasco la Oficina Pública, su Comité y la Inspección de Elecciones Sindicales.

Dicho Decreto fue objeto de publicación en el Boletín Oficial del País Vasco de 26 de diciembre de 2000. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE a fin de que se produzca la suspensión del Decreto impugnado.

Por providencia de 8 de mayo de 2001, la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Abogado del Estado frente al Decreto 237/2000, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno Vasco al objeto de que en el plazo de veinte días, según determina el art. 82.2 LOTC, formule las alegaciones que considere convenientes y tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que conforme a su tenor y a lo dispuesto en el art. 64.2 LOTC produce la suspensión de su vigencia y aplicación. Asimismo, se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por si ante la misma estuviere impugnado dicho Decreto, en cuyo caso, se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto y publicar su incoación en los Boletines Oficiales del Estado y del país Vasco.

Por escrito registrado el día 21 de mayo de 2001, los Letrados de los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco se personan en el procedimiento y solicitan una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones.

la Sección Cuarta, por providencia de 22 de mayo de 2001, acuerda prorrogar en diez días el plazo para formular alegaciones anteriormente concedido.

Mediante escrito registrado el día 14 de junio de 2001, los Letrados de la Comunidad Autónoma del País Vasco formulan alegaciones en el conflicto positivo de competencia, solicitando del Tribunal que en su día dicte sentencia declarando la constitucionalidad del Decreto 237/2000.

La Sección Cuarta acuerda, por providencia de 17 de julio de 2001, que estando próximo el plazo de cinco meses señalado en el art. 65.2 LOTC, se oiga a las partes personadas en el procedimiento para que aleguen lo que consideren conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del Decreto impugnado.

El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 20 de julio de 2001, formula alegaciones acerca del levantamiento o mantenimiento de la suspensión, que se sintetizan seguidamente.

Comienza manifestando que este tipo de incidente, según reiterada doctrina constitucional, debe resolverse partiendo de la presunción de legitimidad de que gozan las leyes en cuanto expresión de la voluntad popular, siendo necesario ponderar, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que pueden seguirse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión (ATC 199/2000, con cita de otros), de modo que quede al margen la viabilidad de las pretensiones de las partes, correspondiendo al Gobierno aportar y razonar los argumentos que justifiquen el mantenimiento de la suspensión.

Entrando a examinar los perjuicios concretos que se derivarían del levantamiento de la suspensión, el Abogado del Estado aduce que dicho levantamiento supondría la puesta en funcionamiento de una Oficina Pública de Elecciones Sindicales en el ámbito territorial del País Vasco con una configuración orgánica y funcional distinta a la prevista en la normativa estatal (Estatuto de los Trabajadores y Real Decreto 1844/1994).

Las funciones de dicha Oficina en el País Vasco consistirían, esencialmente, en controlar y supervisar las elecciones sindicales, así como verificar todo lo referente a los actos electorales. De otro lado, entraría en funcionamiento una Inspección de elecciones sindicales que se dedicaría a la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre protección, derechos y garantías de los representantes de los trabajadores con la facultad de visitar e inspeccionar los locales de las empresas a tales fines. Todo ello pone de manifiesto que de una manera inmediata se va a producir una intensa alteración del régimen administrativo en materia de elecciones sindicales en el País Vasco.

Los daños y perjuicios que de una manera más evidente se van a producir en el interés general como consecuencia de la aplicación del Decreto 237/2000 consisten en que en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco se va a volver a un régimen de intervención administrativa en el proceso de elecciones sindicales muy similar al previsto en la redacción originaria del Estatuto de los Trabajadores, de modo que la modificación verificada con la Ley 11/1994 va a quedar desvirtuada.

La reforma practicada por esta Ley tuvo por objeto reducir la intervención administrativa en el proceso de elecciones sindicales con la finalidad de evitar que la conflictividad que se venía produciendo frente a las decisiones de la Administración perturbase la eficacia de la representación de los trabajadores en la empresa, lo que ahora resultaría alterado, anulándose los intereses generales vinculados a dicha reforma.

En cuanto a los intereses de los sujetos afectados por la norma impugnada, el Abogado del Estado destaca los de los empresarios, que se verían obligados a soportar la actuación de determinados inspectores que, sin estar debidamente habilitados por la normativa estatal sobre Inspección de Trabajo, podrán entrar en sus locales y tener acceso a información y documentos sin las garantías legales y constitucionales previstas. Finalmente, estos empresarios estarían sometidos a un trato distinto al que deben someterse los empresarios de otras Comunidades Autónomas.

Por todo ello, el Abogado del Estado solicita que se mantenga la suspensión del decreto 237/2000.

Con fecha 30 de julio de 2001, los Letrados de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentan en el Tribunal el escrito de alegaciones relativo a este incidente de levantamiento o mantenimiento de la suspensión, el cual se resume a continuación.

Comienza dicho escrito poniendo de relieve que, según la doctrina constitucional, la suspensión de toda disposición debe considerarse excepcional, no debiendo subsistir salvo que de su alzamiento se originen graves o irreparables perjuicios al interés general o de terceros, debiendo ser el Gobierno quien justifique dichos perjuicios, citando en tal sentido el ATC 15/1990, que se remite a otros, así como el ATC 156/1996, que contiene también otras remisiones a anteriores resoluciones del Tribunal acerca de los intereses que deben ser ponderados. Con base en dicha doctrina, considera la representación procesal de la Comunidad Autónoma que la suspensión debe ser levantada.

En tal sentido, la representación procesal de la Comunidad Autónoma señala, en primer lugar, que en muchas ocasiones lo que resulta decisivo para acudir al Tribunal es la situación de ventaja de que goza el Estado por la aplicación del art. 161.2 CE, que de forma implícita otorga una prevalencia al interés general y público que aquél defiende frente al mismo interés que actúa la Administración autonómica, lo que conlleva la paralización de este último.

Siendo ello así, esa inicial situación debe ser reequilibrada a favor del interés ínsito en la norma autonómica cuando, como sucede en este caso, el planteamiento del Estado se justifica en hipótesis de futuras vulneraciones, sustentadas en meras conjeturas sin justificación, lo cual determina que difícilmente se pueda sostener que se producirán consecuencias irreparables por su aplicación.

No resulta suficiente para sostener la relevancia de los perjuicios que se han de producir la mera comparación de los textos de la normativa estatal y autonómica, pues el Tribunal ya ha señalado que en este tipo de procesos ello supondría siempre la suspensión de la norma autonómica (ATC 417/1990), sobre todo cuando, como en este caso, el Estado no reivindica la competencia ejecutiva en materia de legislación laboral.

La representación de la Comunidad Autónoma rechaza que la Oficina autonómica, creada en 1994 para dar satisfacción a la reforma estatal de ese año en lo relativo a las elecciones sindicales, haya alterado sus características esenciales como consecuencia de la normativa impugnada, y manifiesta que el Estado debe concretar los obstáculos que impiden alcanzar la finalidad prevista en la normativa estatal y señalar las actividades que se venían realizando que se hacen imposibles a partir de ahora.

El Decreto impugnado tiene por antecedente el Decreto 355/1994, de 13 de septiembre, sobre creación del Comité Asesor de la Oficina Pública de Registro, Depósito y Publicidad para las Elecciones a los órganos de representación de los trabajadores en las empresas y a los órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Este último Decreto ya contenía de forma sustancialmente idéntica, las previsiones que preocupan al Estado: la creación de un Comité que actúa en el marco de la Oficina Pública y la designación de inspectores para garantizar la fiabilidad del proceso electoral (art. 6).

En tal sentido, ni la Oficina tiene encomendadas funciones distintas a las que le atribuye la legislación estatal (registro, depósito y publicidad de las actas electorales) ni asume las labores de resolución de conflictos que correspondan a los árbitros. Lo mismo ocurre en cuanto a las funciones de las Oficinas Territoriales y al Comité. Este último, al evaluar las actas a efectos de su registro o no, desarrolla una actividad estrictamente reglada, limitándose a constatar si aquéllas reúnen los requisitos fijados en la normativa estatal.

En definitiva, aceptada la posible constitución de un órgano de participación institucional o de consulta en el ámbito de la Oficina, su actuación no generará ningún perjuicio si no desborda las facultades que a la Oficina de Elecciones Sindicales le atribuye la normativa estatal, careciendo de fundamento la consideración de que se produciría tal desbordamiento. El Tribunal Constitucional ya ha señalado que la suspensión sólo procede en caso de perjuicios ciertos y reales y no hipotéticos, pues las decisiones hipotéticas siempre podrán ser impugnadas en su momento y plantearse su suspensión.

Tampoco, según la representación autonómica, se derivarían perjuicios en lo relativo a la Inspección de Elecciones Sindicales, pues esta previsión normativa ya se contenía en el Decreto 355/1994 (art. 6) y esa acción supervisora se ha manifestado muy eficaz para la reducción de conflictos en el ámbito de la Comunidad Autónoma. De modo que dicha acción inspectora, que se ejerce en el marco de la competencia autonómica de ejecución de la legislación laboral, no modifica ningún estado de cosas ni incide ex novo sobre los derechos de terceros.

En opinión de los letrados autonómicos, lo que causaría un grave perjuicio es que, en tanto se decide el conflicto, los procesos electorales se celebren sin respaldo ni apoyo de la Administración, puesto que la suspensión se proyecta sobre la totalidad del articulado del Decreto, lo que impide el funcionamiento de la Oficina autonómica. Además. la creación de la misma ha sido dispuesta por la propia normativa estatal, que prevé que «corresponderá a las Comunidades Autónomas que hayan recibido los correspondientes traspasos de servicios la organización en su respectivo ámbito territorial de las oficinas públicas u órganos correspondientes que asuman sus funciones» (art. 24 del Real Decreto 1844/1994). Por tanto, el Decreto impugnado está dotado de legitimidad hasta que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo del asunto.

En suma, la Oficina cumple un papel imprescindible en el complejo desarrollo de los procesos electorales, debiendo tenerse presente que el Decreto impugnado tiene un origen negociado y nace del previo pacto con las Organizaciones Sindicales más representativas (CCOO, ELA-STV, LAB y UGT), por lo que su suspensión rompería una dinámica de acuerdos con las organizaciones Sindicales difícilmente reconducible, siendo en todo caso los perjuicios irreparables, pues no habría modo de repetir los procesos ya celebrados al margen de las condiciones exigibles.

Por lo expuesto, los letrados de la Comunidad Autónoma del País Vasco solicitan el levantamiento de la suspensión del Decreto 237/2000. Asimismo, mediante otrosí, solicitan el traslado de las alegaciones del Abogado del Estado en relación con este incidente, a efectos de poder formular las alegaciones correspondientes.

Fundamentos:

El objeto de esta resolución es determinar, de acuerdo con el art. 161.2 CE, si procede mantener o levantar la suspensión de la vigencia que afecta al Decreto 237/2000, de 28 de noviembre, por el que se crea en la Comunidad Autónoma del País Vasco la Oficina Pública, su Comité y la Inspección de Elecciones Sindicales.

Sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional, según la cual para su resolución es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentren afectados, tanto el general y público, como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido, ha de recordarse que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (AATC 329/1992, 243/1993, 46/1994, 251/1996, 44/1998, y 66/2001 entre otros muchos).

El Abogado del Estado señala que el levantamiento de la suspensión del Decreto 237/2000 perjudicaría tanto al interés general como a los intereses particulares de terceros.

El perjuicio al interés general se produciría como consecuencia de que entraría en funcionamiento en el País Vasco una Oficina Pública de Elecciones Sindicales que tiene una configuración orgánica y funcional distinta a la establecida en la normativa estatal, esto es, en el Estatuto de los Trabajadores y en el Real Decreto 1844/1994, con la finalidad de controlar y supervisar las elecciones sindicales, poniéndose en funcionamiento también una Inspección de elecciones Sindicales con funciones de vigilancia y control de dichos procesos electorales. Este régimen de intervención administrativa diferirá, en opinión del Abogado del Estado, del instaurado por la Ley 11/1994, cuyas reformas quedarían desvirtuadas con los consiguientes perjuicios para el interés general ínsito en dichas reformas.

En cuanto a los intereses de terceros que resultarían lesionados, son, esencialmente, los de los empresarios, que deberían someterse a un régimen de inspecciones que no son las ordinarias de la inspección de trabajo y que no se soportan en otras partes del territorio nacional.

Los representantes procesales de la Comunidad Autónoma del País Vasco mantienen un planteamiento opuesto. Aducen que la Oficina regulada en el Decreto impugnado, creada mediante el Decreto 355/1994, no ha alterado sus características esenciales con la nueva normativa, ni sus funciones son distintas a las establecidas en la legislación estatal, concretándose en las de registro, publicidad y depósito de las actas electorales, sin asunción de tareas de resolución de conflictos. Y lo propio ocurre con el Comité Asesor que actúa en el ámbito de dicha oficina, que realiza una actividad estrictamente reglada con sometimiento a la normativa estatal, por lo que ningún perjuicio concreto puede aducirse que se produciría como consecuencia del levantamiento de la suspensión.

En relación con la Inspección de Elecciones Sindicales, alegan los Letrados de la Comunidad Autónoma que la misma ya estaba regulada en el art. 6 del Decreto 355/1994, habiéndose desarrollado con normalidad la acción supervisora, la cual ningún perjuicio genera para los terceros. Por el contrario, indican dichos Letrados, el mantenimiento de la suspensión causaría un grave perjuicio, conectado al interés implícito a la aplicación de la normativa autonómica, perjudicando el desarrollo de futuras elecciones sindicales y cuestionando la legitimidad de aquélla.

Como hemos expuesto en el anterior fundamento jurídico, y con más detalle en el antecedente séptimo, el Abogado del Estado enuncia de modo excesivamente genérico los perjuicios que se derivarían para el interés general como consecuencia de la efectiva aplicación del Decreto 237/2000 y, en todo caso, los conecta con la inaplicación o enervamiento de la normativa estatal, en cuanto que el Decreto impugnado contendría una regulación sobre las Oficinas Públicas de Elecciones Sindicales diferente de la contenida en la normativa estatal, en concreto, en la Ley 11/1994, de 19 de mayo, que modifica determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, del Texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, así como en el Real Decreto 1844/1994, de 9 de septiembre, que aprueba el Reglamento de elecciones a órganos de representación en las empresas.

Este planteamiento no puede ser asumido. Partiendo de que el art. 24 del Real Decreto 1844/1994 dispone que «corresponderá a las Comunidades Autónomas que hayan recibido los correspondientes traspasos de servicios la organización en su ámbito territorial de las oficinas públicas» a que nos venimos refiriendo, la apreciación de si la regulación de estas oficinas por la norma objeto de controversia altera o impide la aplicación de las disposiciones estatales antes citadas, con los consiguientes efectos perturbadores, es algo que, por resultar inseparable de la resolución de la discrepancia del fondo, excede de los límites propios de este incidente sobre mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la norma impugnada, no habiéndose concretado, de otro lado, el fundamento ni el alcance de dichos efectos. En este trámite, debemos limitarnos a valorar los perjuicios concretos e inmediatos que se derivarían de su efectiva aplicación, y no los hipotéticos o de futuro, pues «de lo que en este incidente se trata no es de vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional (AATC 12/1992, 103/1994)» (ATC 147/2001, de 5 de junio, FJ 3).

De otro lado, y complementariamente, también tenemos declarado que cuando la argumentación sobre los perjuicios que han de producirse no es sino una consecuencia de la discrepancia de fondo acerca de la titularidad de la competencia, aquélla no puede ser estimada para el mantenimiento de la suspensión, «ya que, si la misma se aceptara, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales sería siempre necesaria, ya que en todo conflicto de dicha naturaleza se produce una duplicidad de normativas, la estatal y la autonómica» (ATC 193/1999, de 21 de julio, FJ 4, con cita de los AATC 417/1990 y 144/1999).

En cuanto a los intereses de terceros que se verían afectados por el levantamiento de la suspensión, el Abogado del Estado los limita a los de los empresarios vascos, que habrían de soportar la carga de la acción inspectora del servicio vinculado a las Oficinas de la Comunidad Autónoma, carga que no se produciría en otras partes del territorio nacional.

Sin perjuicio de señalar, de un lado, que el principio de autonomía implica la existencia de regímenes diferenciados en el marco definido por el orden constitucional de competencias y, de otro, que, como señala la representación autonómica y se recoge en el antecedente octavo, la expresada inspección ya estaba regulada, lo que resulta relevante a los efectos de este incidente es que los hipotéticos perjuicios que pudieran experimentar los empresarios radicados en el País Vasco como consecuencia de la acción inspectora no pueden prevalecer sobre los que están vinculados al interés general implícito a la aplicación de la norma autonómica impugnada, pues, la misma como hemos señalado con reiteración, está dotada de presunción de legitimidad (AATC 144/1999, _FJ 5, 193/1999, FJ 4 y 66/2001, FJ 4, entre otros muchos).

En conclusión, los perjuicios tanto públicos como privados alegados por el Abogado del Estado carecen de la virtualidad necesaria para prevalecer sobre el interés vinculado a la aplicación de la norma impugnada hasta que se produzca la decisión sobre el fondo, la cual no resulta prejuzgada por esta resolución.

Fallo:

Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal acuerda el levantamiento de la suspensión de la vigencia del Decreto 237/2000, de 28 de noviembre, por el que se crea en la Comunidad Autónoma del País Vasco la Oficina Pública, su Comité y la Inspección de Elecciones Sindicales.Madrid, a dieciocho de septiembre de dos mil uno.