STS, 27 de Julio de 2015

La Asociación Patronato Niño Jesús del Remedio interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 757/2010 contra la Orden del Ministerio del Interior de 12 de mayo de 2010 que acordó revocar la declaración de utilidad pública de la Asociación (expediente UP/ID 1867/Cuentas 2008).

Segundo.- En su escrito de demanda, de 14 de octubre de 2010, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia que "resuelva declarar nula la Orden de 12 de marzo de 2010 del Ministerio del Interior por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la Asociación Patronato Niño Jesús del Remedio y, en consecuencia, se reintegre a esta Asociación en todos sus derechos derivados de la condición de utilidad pública desde el momento en el que fue dictada dicha Orden, incluyendo la re-inscripción en el Registro de Asociaciones del Ministerio de Interior como asociación con la condición de utilidad pública y la publicación en el Boletín Oficial del Estado de dicha restitución, de conformidad con el artículo 35.4 de la LO 1/2002 ". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 27 de octubre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 4 de noviembre de 2010 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 6 de marzo de 2013 , cuya parte dispositiva es como sigue: "Fallamos: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación Patronato Niño Jesús del Remedio contra la Orden del Ministerio del Interior de fecha 12 de mayo de 2010, por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la citada Asociación, Orden que se anula por no ser conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de las costas procesales."

Quinto.- Con fecha 7 de mayo de 2013 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1236/2013 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción de "los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y la jurisprudencia que se citará al desarrollar este motivo de casación".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del " art. 32.1 y 35.2 de la LO 1/2002, de 2 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación".

Sexto.- Por escrito de 23 de septiembre de 2013 la Asociación Patronato Niño Jesús del Remedio se opuso al recurso y suplicó su desestimación íntegra.

Séptimo.- Por providencia de 24 de junio de 2015 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 21 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 6 de marzo de 2013 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Patronato Niño Jesús del Remedio y anuló la Orden del Ministerio del Interior de 12 de mayo de 2010 que revocó la declaración de utilidad pública de la citada Asociación.

Frente a la decisión revocatoria adoptada por el Ministerio del Interior, la Sala de instancia consideró, en síntesis, que subsistían las razones que en su día determinaron el reconocimiento de la Asociación como de utilidad pública, en el sentido del artículo 32.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, de Asociaciones .

Segundo. - El tribunal de instancia expuso en el primer fundamento jurídico de la sentencia los argumentos de la demanda y en el segundo transcribió los preceptos legales y reglamentarios aplicables, esto es, los artículos 32 y 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002 y el artículo 7 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre , que regula el procedimiento de revocación de la declaración de utilidad pública. En el tercer y cuarto fundamentos jurídicos expuso las razones que consideraba pertinentes para, sobre la base de los hechos que en ellos se reflejan, acceder a la pretensión de la demanda, en los siguientes términos:

"[...] Los requisitos exigidos por la normativa aplicable para mantener vigente la declaración de utilidad pública constituyen una condición inexcusable que fundamenta el mantenimiento del especial trato de favor que recibe la Asociación como consecuencia de dicha declaración de utilidad.

La resolución recurrida considera acreditado el incumplimiento de esas obligaciones que incumben a la asociación demandante con fundamento en el mencionado informe de la Agencia Tributaria en el que se señala que la Asociación 'desarrolla una actividad empresarial consistente en la prestación de servicios asistenciales mediante contraprestación económica, de lo que se desprende que la actividad que desarrolla la entidad consiste en una explotación económica de naturaleza privada y particular, y no de interés general, no cumpliéndose el requisito establecido en el artículo 32.1a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación'.

Debemos aclarar, sin embargo, que el hecho de que la Asociación obtenga ingresos en el desarrollo de su actividad no presupone el ánimo de lucro en su actuación ni implica necesariamente el menoscabo del interés general que debe perseguir y, en consecuencia, no es incompatible con su cualidad de Asociación de utilidad pública.

En este sentido, el artículo 3 de la Ley 49/2002 de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos y de los Incentivos Fiscales al Mecenazgo establece como uno de los requisitos para que las entidades sin fines lucrativos sean conceptuadas como tales, el que destinen a la realización de sus fines al menos el 70% de las rentas e ingresos procedentes de las explotaciones económicas que desarrollen.

Asimismo, el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de noviembre de 2011, recurso de casación 4031/2008 , ha señalado que el hecho de que se generen beneficios económicos no debe llevar a confusión, siempre que éstos se reinviertan como objetivo final en esa actividad de interés general. Dice, en efecto, en su fundamento de derecho cuarto, que 'no cabe entender que la prestación onerosa conduzca necesariamente a conceptuar que la asociación que lo presta carezca de interés general, por cuanto que para ello habrá de tener en cuenta las actividades que realiza para el cumplimiento de su objeto social, si estas redundan en beneficio de la colectividad y del destino al que se aplican los ingresos que la entidad pudiera obtener'.

[...] Esta Sala viene sosteniendo que en los procesos en los que por vez primera se insta la declaración de utilidad pública es el interesado quien debe asumir un esfuerzo de acreditación de los requisitos necesarios para gozar de este beneficio; pero en este caso, en el que se revoca lo que ya se ganó, este esfuerzo ha de recaer de modo prioritario en la Administración.

En el caso de Autos, sin embargo, la Administración no ha rebatido ni desmentido las pruebas relativas a cuentas, actividades y demás datos concernientes a la organización y gestión de la Asociación aportadas por la parte actora. Ha revocado la declaración de utilidad pública de la Asociación con el apoyo de un informe de la Agencia Tributaria y no se niegan los datos aportados de contrario.

En este orden de cosas, procede exponer los hechos alegados por la Asociación demandante, no refutados por la Administración, relevantes para dirimir la cuestión sobre la procedencia de dicha revocación.

Estos hechos son, en esencia, los siguientes:

En primer lugar, de la memoria económica abreviada del ejercicio 2008 resulta que la actividad educativa desempeñada en el centro de educación especial y a través de cursos y formación es deficitaria. El superávit del alquiler de las viviendas sociales y locales sirve para compensar ese déficit y el remanente es destinado a la amortización del crédito hipotecario que la Asociación suscribió para la financiación de las viviendas de protección pública (folios 7 a 27 del expediente administrativo).

En segundo lugar, de conformidad con la memoria de actividades del ejercicio 2008 (folios 45 a 52 del expediente administrativo), el único requisito de acceso al centro de educación especial es que los alumnos tengan necesidades educativas especiales. No sólo se han prestado gratuitamente los servicios educativos, financiados con fondos públicos en virtud del concierto educativo y en los términos establecidos en el mismo, sino también servicios asistenciales como el transporte y el comedor. Los inquilinos de las viviendas de protección pública cumplen los requisitos fijados por la Ley para este tipo de viviendas. Como factores de prioridad para el alquiler se considera en primer lugar la situación económica familiar del interesado, y en segundo lugar que el inquilino tenga alguna relación con la propia Asociación o la Fundación Carmen Pardo-Valcarce, dándose preferencia a familias numerosas en los pisos con capacidad para albergarlas.

Por lo que se refiere a la 'otra acción formativa' desarrollada por la Asociación demandante, en la convocatoria se expresa que los cursos van dirigidos a colectivos con alguna problemática social.

En tercer lugar, los miembros del órgano de gobierno de la Asociación no han recibido sueldos, dietas ni remuneraciones de ningún tipo por su función. Tampoco se les ha concedido créditos personales ni ninguna clase de anticipos (página 20 de la memoria económica abreviada del ejercicio 2008, folio 118 del expediente administrativo). Asimismo, no reparte dividendos ni beneficios entre sus asociados y patronos.

En cuarto lugar, no ha quedado acreditado que la Asociación no destine la práctica totalidad de sus ingresos a la consecución de sus fines ni que no se cumpla, por tanto, la exigencia de reinversión de sus ingresos en la realización de las actividades tendentes al cumplimiento de los fines estatutarios, en los términos expuestos en el fundamento de derecho anterior. De este modo, aun en el caso de que pudiera llegar a considerarse que la parte actora realiza una actividad empresarial, ello no puede motivar la pérdida de su condición de Asociación de utilidad pública.

En definitiva, no se prueba que la actividad llevada a cabo por la Asociación demandante no redunde en el interés general. En este sentido, si bien, en principio los fines estatutarios de la Asociación se dirigían a la atención de los hijos de los enfermos de lepra, éstos siguen manteniendo su carácter asistencial de utilidad pública, al dedicarse en la actualidad a la atención de la infancia y juventud en problemas derivados de retraso mental, minusvalías, drogas y otras.

Como conclusión de estos hechos, insistimos, no negados por la Administración, no puede inferirse que sus actividades no beneficien al interés general o que no estén destinadas a la promoción del interés público que debe concurrir para mantener la declaración de utilidad pública.

La dedicación de la demandante a la satisfacción del interés general ha sido reconocida por la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid que, en su informe señala que "se considera que el centro de educación especial 'Niño Jesús del Remedio' promueve estos fines de la asociación, ya que imparte formación a niños y jóvenes con necesidades educativas especiales (educación básica obligatoria, programas de transición a la vida adulta y programas de cualificación profesional inicial). Dicha formación se realiza mediante un equipo de profesores, psicólogos, pedagogos, trabajadores sociales y otros especialistas en atención y ecuación a esta clase de alumnos.

Asimismo, la Consejería de Educación considera que los citados fines estatutarios tienden a promover el interés general y que se actividad está abierta a todos los posibles beneficiarios...'

Por lo expuesto, de conformidad con el criterio mantenido por esta Sala relativo a la que la carga de la prueba en los expedientes de revocación de la declaración de utilidad pública de asociaciones corresponde a la Administración, y dada la falta de acreditación por parte de ésta del incumplimiento por la Asociación recurrente del requisito establecido en el artículo 32.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , procede la estimación del recurso."

Tercero. - El Abogado del Estado articula su recurso de casación mediante dos motivos, ambos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional . En el primero alega que la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia vulnera los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , siendo arbitraria y contraria a las normas que la regulan. En el segundo sostiene que la Sala ha infringido los artículos 32.1 y 35.2 de la Ley Orgánica 2/2002 al admitir que una entidad que presta servicios con contraprestación económica en el tráfico privado pueda realizar actividades de promoción de interés general, en el sentido de aquellos preceptos de la Ley Orgánica 2/2002.

El recurso de casación del Abogado del Estado es similar a otros que él mismo ha interpuesto -y esta Sala rechazado- frente a sendas sentencias de la Sala de instancia que habían anulado otros tantos acuerdos revocatorios de la declaración de interés general de determinadas entidades. En las nuestras de 30 de enero de 2015 (recurso 2745/2012), 1 de abril de 2015 (recurso 3231/2012), 14 de mayo de 2015 (recurso 3673/2012), 30 de junio de 2015 (4151/2012) y 13 de julio de 2015 (recurso 3175/2015) por no citar sino las más próximas en el tiempo, hemos desestimado aquellos recursos cuyos motivos coincidían, en muy buena parte, con los que se exponen en el presente.

Cuarto. - Invirtiendo el orden en que han sido expuestos, analizaremos en primer lugar el segundo de los motivos de casación pues el Abogado del Estado suscita mediante él una doble cuestión de orden general: si es posible que las entidades de utilidad social mantengan esta condición no obstante desarrollar actividades lucrativas y si la Administración debe probar los hechos que justifican la revocación del status de dichas entidades, una vez reconocido previamente. Lo hace repitiendo, en realidad, las alegaciones que el propio Abogado del Estado ha mantenido en el resto de recursos y que esta Sala ha rechazado de forma reiterada, como de nuevo ahora rechazaremos valiéndonos de lo dicho en la sentencia, antes citada, de 1 de abril de 2015 (recurso 3231/2012 ). Al dar respuesta a un motivo (en aquel recurso, el tercero) formulado en los mismos términos que el presente, dijimos lo que sigue:

"[...] La Administración recurrente sostiene que se ha infringido el artículo 32.1.a) de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación puesto que entiende que no podría considerar de interés general a una entidad cuyo objeto principal o exclusivo sea la prestación de servicios con contraprestación económica en el tráfico privado. Añade que no es justificado que se exija a la Administración la razón del cambio de criterio sobre una entidad declarada de interés general, que podría deberse a que se hubiera incurrido previamente en un error, o que la conducta de la afectada hubiera puesto de manifiesto que su finalidad era totalmente lucrativa. Considera también que una entidad no pierde la finalidad de lucro cuando los beneficios obtenidos se reinvierten en la actividad supuestamente de interés público.

El motivo tampoco puede prosperar. En primer lugar, sostiene el Abogado del Estado que la Administración no tendría necesidad de justificar las razones que explican la revocación de una previa calificación de una entidad como de interés general. Sin embargo, justo lo contrario es lo conforme a derecho, ya que dicha justificación resulta obligada ya sólo a partir de la obligación de motivación de los actos administrativos exigida por el artículo 54 de la Ley de procedimiento administrativo (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). En efecto, si en un determinado momento la Administración entiende que debe revocar la susodicha calificación, está obligada a motivar las razones que justifican dicha actuación, tanto más, como subraya la Sentencia de instancia, cuanto que se trata de una revocación de una previa decisión administrativa que, hasta ese momento, contaba precisamente con una presunción de legalidad. Así pues y justamente en contra de lo que sostiene el representante de la Administración, tanto si la Administración considera que anteriormente cometió un error, o que la actividad de la entidad ha cambiado o que su conducta ha evidenciado que su actividad era de carácter lucrativo, la Administración debe decir cuál es la razón o razones que justifican la revocación y, como es evidente, aportar al expediente de revocación los datos fácticos que avalan dicha causa de revocación. No es por tanto que la Sala de instancia haya añadido un requisito más, sino que lo sorprendente es que el Abogado del Estado afirme como algo insólito, que "el Tribunal de instancia pretende que además se explique cuál es la razón en virtud de la cual se ha cambiado de criterio". Con toda lógica, esa es precisamente la pretensión de la Sala de instancia, así como la de esta Sala de casación.

Pues bien, sentado lo anterior, la valoración de la Sala respecto a la falta de acreditación de razones que justifiquen el cambio de criterio de la Administración adquiere todo su peso. En efecto, lo decisivo para la calificación de una asociación como de interés general, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala mencionada por la Sentencia recurrida, es que concurran los requisitos establecidos en el artículo 32.1 de la Ley Orgánica de Asociaciones , no si obtiene o no beneficios por algunas de sus actividades ( Sentencias de esta Sala de 22 de noviembre de 2.011 - RC 4.031/2.008-, de 15 de diciembre de 2.011 - RC 4.216/2.009 - y de 30 de enero de 2.015 - RC 2.745/2.012 -).

En definitiva, lo que prima es que su objetivo sea el cumplimiento de las finalidades contempladas en el apartado 1.a) del artículo 32 de la referida Ley y no una finalidad comercial o de lucro. No entraría dentro de las entidades comprendidas en el citado artículo una sociedad mercantil con ánimo de lucro por esta misma circunstancia, aunque su actividad fuese beneficiosa para el interés general (un hospital, por emplear el ejemplo propuesto por el Abogado del Estado) o aunque no repartiera beneficios entre sus propietarios; siendo una sociedad con ánimo de lucro, la reinversión de los beneficios en la propia sociedad incrementaría el valor de la misma y, por tanto, el patrimonio de sus titulares. O, dicho de otro modo, las asociaciones de interés general no pueden tener una finalidad de lucro, pero ello no obsta a que puedan desarrollar actividades remuneradas en beneficio de su finalidad de interés general."

Quinto.- A partir de estas consideraciones, que reiteramos, el motivo segundo está abocado al fracaso. La sentencia ha apreciado el conjunto documental que constaba en los autos -sobre ello volveremos después- en términos que ponen de relieve cuál ha sido el destino de los ingresos económicos de la asociación, procedentes de la contraprestación por algunos de sus servicios, que se reinvierten íntegramente en las actividades estatutarias. La existencia de esos ingresos en cuanto mero medio para la consecución de sus fines propios (la Sala de instancia destaca que, siendo deficitaria la actividad educativa de la Asociación, aquellos ingresos sirven para financiar el déficit) no obsta de suyo al mantenimiento de la declaración de interés público, en las condiciones que muy acertadamente refleja la sentencia impugnada.

A la vista de los hechos y de las razones expuestas, pues, la Sala de la Audiencia Nacional no vulneró ningún precepto, legal o reglamentario, de los invocados en este motivo. Por el contrario, los aplicó con acierto para concluir que no resultaba conforme a derecho la revocación de la calificación de interés público, al no ser una razón válida para ello -de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala- la percepción de ingresos vinculados al desarrollo de actividades económicas, en las condiciones descritas en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia de instancia.

Sexto. - Estas mismas consideraciones expuestas por el tribunal de instancia en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia nos permiten concluir que la censura inserta en el primer motivo de casación, de los dos que componen el recurso del Abogado del Estado, tampoco podrá ser acogida. El Abogado del Estado sostiene que la Sala de instancia vulnera los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al haber efectuado una valoración arbitraria de la prueba, además de contraria a las normas que la regulan.

Como en las sentencias anteriormente citadas destacamos, mediante este motivo "la parte recurrente insiste en la valoración de la prueba documental aportada por la contraparte, alegando ahora que dicha valoración es arbitraria e ilógica. Dicha afirmación ha sido ya rebatida en el anterior fundamento, pues no sólo hemos entendido que la valoración de la documentación obrante ante la Sala de instancia ha sido suficiente, sino razonable y lógica. La afirmaciones de la Abogada del Estado únicamente expresan una discrepancia respecto a dicha valoración que no por legítima tiene la menor relevancia y es impropia de un recurso de casación, configurado legalmente, como es bien sabido, a la exclusiva revisión de la aplicación e interpretación del derecho. Todo ello al margen de que muchas de las consideraciones expresadas en el motivo manifiestan más bien la discrepancia de la parte respecto a la interpretación la normativa aplicable, lo que no cabe en un motivo basado en la supuesta arbitrariedad en la valoración de la prueba".

En efecto, el contenido del primer motivo no atañe tanto al debate sobre los hechos sino a su calificación jurídica. La Abogada del Estado trata con su argumentación de subrayar que la entidad realiza servicios empresariales y que cobra por ellos, extremos que en ningún modo rechaza la Sala de instancia. Esta última, en el tantas veces referido fundamento jurídico cuarto de su sentencia, expone una serie de datos (entre ellos el de la reinversión de los beneficios en pro del objeto social) cuya apreciación en modo alguno puede calificarse de arbitraria, basada como está en los documentos aportados. La Abogacía del Estado discrepa, por ejemplo, de las apreciaciones fácticas sobre aquel extremo a partir de los datos contables del ejercicio 2008, pero es claro que en casación no cabe suscitar de nuevo una controversia que queda zanjada en la instancia.

La Sala de la Audiencia Nacional tampoco vulnera las reglas que rigen la apreciación de la prueba, o la carga de ésta, cuando sostiene que corresponde a la Administración acreditar el cambio de circunstancias determinantes de la revocación. Se trata, como ya hemos dicho, de un criterio correcto pues si la propia Administración accedió en su día a atribuir el status de utilidad pública a una determinada Asociación, para variar jurídicamente este status -más precisamente, para revocarlo- ha de aportar los elementos de prueba que justifiquen su cambio de postura.

Séptimo .- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación número 1236/2013 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, de la Audiencia Nacional con fecha 6 de marzo de 2013 en el recurso número 757/2010 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.