STS, 29 de Junio de 2015
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2015:2811 |
| Número de Recurso | 413/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Junio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de dos mil quince.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 413/2014 interpuesto por la Procuradora Dª Blanca Rueda Quintero en representación de BIOCOMBUSTIBLES DE CUENCA, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 13 de marzo de 2014 por el que se declara el incumplimiento parcial de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales. Ha sido parte demandada, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.
Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 13 de marzo de 2014 se declara el incumplimiento parcial, equivalente al 26,67%, de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha -que habían sido concedidos a la empresa Biocombustibles de Cuenca, S.A. por Acuerdo de 24 de febrero de 2005 (expediente CU/204/P03) por importe de 2.281.092,15 euros- con la consiguiente reducción y obligación de reintegro de la cantidad de 608.367,28 , junto con los intereses de demora hasta la fecha de este Acuerdo, que se cifran en 173.132,40 .
La representación de Biocombustibles de Cuenca, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el anterior Acuerdo ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Previos los oportunos trámites, la entidad recurrente formalizó demanda mediante escrito presentado el 16 de octubre de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos en los que sustenta su impugnación, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare no ajustada a derecho la resolución impugnada y se deje sin efecto la obligación de reintegro que en ella se acuerda, con imposición de las costas a la Administración demandada.
El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2014 en el que formula alegaciones en contra de los distintos argumentos de impugnación aducidos en la demanda y termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con imposición de las costas a la parte recurrente.
Habiendo sido acordado por auto de 28 de enero de 2015 el recibimiento a prueba solicitado por la demandante, fue admitida la prueba documental consistente en el libramiento de oficio a la Tesorería General de la Seguridad Social a fin de recabar determinados datos sobre vida laboral, altas y bajas de empleados de la empresa demandante durante los años 2006 y 2007; prueba que se práctico con el resultado que obra en las actuaciones.
Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, trámite que los litigantes evacuaron mediante escritos presentados el 3 de marzo de 2015, la parte actora, y el 26 de marzo de 2015, el representante procesal de la Administración demandada.
Practicado lo anterior quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 23 de junio de 2015, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso contencioso-administrativo nº 413/2014 lo dirige la representación de Biocombustibles de Cuenca, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 13 de marzo de 2014 que declara el incumplimiento parcial, equivalente al 26,67%, de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha -que habían sido concedidos a la empresa Biocombustibles de Cuenca, S.A. por Acuerdo de 24 de febrero de 2005 (expediente CU/204/P03) por importe de 2.281.092,15 euros- con la consiguiente reducción y obligación de reintegro de la cantidad de 608.367,28 , más los intereses de demora hasta la fecha de este Acuerdo que se cifran en 173.132,40 .
El acuerdo impugnado deja señalados los siguientes antecedentes:
1. Los incentivos fueron otorgados por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 24 de febrero de 2005 y notificados por medio de resolución individual que establecía las condiciones especificas y plazos para su cumplimiento, vinculantes para el disfrute de los expresados incentivos, resolución individual que fue aceptada por la empresa el 28 de abril de 2005.
2. El 16 de septiembre de 2008 la empresa percibió la totalidad de la subvención concedida por importe de 2.281.092,15 . Posteriormente, el 21 de octubre de 2013, la Subdirección General de Inspección y Control emite informe sobre el cumplimiento de condiciones del que se deduce el incumplimiento en la creación y mantenimiento del empleo comprometido y por ello se inició el oportuno expediente de incumplimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, aprobado por el R.D. 899/2007, de 6 de julio. Instruido el expediente de incumplimiento, se pone de manifiesto el incumplimiento del 26,67% de la condición de crear 15,00 puestos de trabajo al final del plazo de vigencia y mantenerlos durante 2 años después de dicho plazo, ya que sólo ha creado y mantenido 11 puestos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre
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Partiendo de esos datos y antecedentes, el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno de 13 de marzo de 2014 declara el incumplimiento parcial, equivalente al 26,67%, e impone la obligación de reintegro en esa proporción. Tal decisión se sustenta, en lo que ahora interesa, en los siguientes fundamentos jurídicos:
(...) 3. El apartado d) del artículo 37.2 del Real Decreto 1535/1987 , modificado por el Real Decreto 302/1993, establece que procederá el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés desde el momento del pago de la subvención, cuando se produzca el incumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. Asimismo el punto 3 deI citado articulo 37 determina que tratándose de incumplimiento referente a la condición de la cuantía de la inversión el alcance del incumplimiento se determinará proporcionalmente a la inversión dejada de practicar o practicada indebidamente. siempre que no exceda del 50 por ciento; igualmente el apartado 4 determina que tratándose de incumplimiento de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida y si supera el 50 por ciento o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total; el apartado 6 del mismo artículo establece que si el incumplimiento derivara de la inobservancia de alguna condición o supuesto distinto de los anteriores, su alcance será determinado en función del grado y de la entidad de la condición incumplida. Por último el apartado 7 determina que la concurrencia de distintas causas de incumplimiento dará lugar a la apreciación conjunta de las mismas.
4. El artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , señala que la exigencia del interés de demora tendrá lugar "desde el momento del pago de la subvención". Por otra parte, el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , señala que procede la exigencia del interés de demora "desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro". Por lo tanto, la liquidación de los intereses de demora abarca el período comprendido entre la fecha de pago de la subvención y la fecha de este Acuerdo. Dentro de este período y en cuanto al tipo de interés aplicable, hasta 17/02/2004 resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley General Presupuestaria entonces en vigor (Real Decreto Legislativo 1091/1988), siendo el interés de demora el interés legal del dinero; desde 18/02/2004, fecha de entrada en vigor de la Ley General de Subvenciones, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 38.2 de la misma y el interés de demora se corresponderá con el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento
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El primero de los argumentos de impugnación que se esgrimen en la demanda consiste en afirmar la prescripción del derecho de la Administración para reclamar la devolución.
Aduce la demandante que, siendo de cuatro años el plazo para reclamar la devolución, en virtud de lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, si tenemos en cuenta que la subvención se concedió con fecha 4 de marzo de 2005, no hay duda de que transcurrió el plazo de prescripción, pues el inicio del expediente de reintegro no se notificó a la recurrente hasta el 13 de noviembre de 2013. Y si se atiende al plazo de vigencia de las condiciones de la subvención, fijado para el 4 de marzo de 2007, también en tal caso se habría producido la prescripción porque durante los dos años siguientes se habrían mantenido los 15 puestos de trabajo de la condición particular 2.3.
El planteamiento de la demandante no puede ser acogido.
Como señala la Abogacía del Estado, la vigencia de la condición relativa a la creación y mantenimiento de 15 puestos de trabajo de la subvención no terminó el 4 de marzo de 2007, como pretende la parte actora, pues aunque esa era, en efecto, la fecha fijada inicialmente, luego resultó modificada en virtud de la ampliación establecida por resolución de 20 de junio de 2007, que fijó el 4 de marzo de 2008 como fecha de vigencia de todas las condiciones.
La demandante aduce que solicitó la prórroga o ampliación del plazo únicamente respecto de la condición del apartado 2.2 (plazo para la realización de las inversión), y ello debido al retraso de la empresa con la que había contratado la ejecución de la plantea de biodiesel, sin que su solicitud de ampliación se refiriese a las demás condiciones. Tal objeción no puede ser asumida dado que la Administración, sin duda porque entendió que el plazo debía ser el mismo para todas de las condiciones, dictó la resolución antes citada de 20 de junio de 2007 en la que se amplió el plazo respecto de todas las condiciones hasta el 4 de marzo de 2008. Por tanto, es en esta fecha -4 de marzo de 2008- cuando se inicia el plazo de dos años durante los cuales la empresa debía mantener los puestos de trabajos (condición 2.3, último párrafo), plazo que expiró el 4 de marzo de 2010. Y a partir de esta última fecha la Administración disponía de cuatro años para reclamar el reintegro por incumplimiento, plazo que no fue sobrepasado pues, como la propia demandante admite, el inicio del expediente de reintegro le fue notificado el 13 de noviembre de 2013.
En segundo lugar la demandante aduce que no incurrió en el incumplimiento que se le reprocha de la condición particular 2.3 relativa a la creación y mantenimiento de quince puestos de trabajo.
La parte actora sostiene que no le es imputable ningún incumplimiento de esa obligación en los meses posteriores a marzo de 2009; y ello porque, como hemos visto, la demandante parte de la consideración de que la vigencia de la condición 2.3 expiró el 4 de marzo de 2007, siendo en esa fecha cuando a su entender se inició el plazo de dos años durante los cuales la empresa debía mantener los puestos de trabajos, de manera que este plazo habría concluido el 4 de marzo de 2009. Sin embargo, ya hemos visto en el apartado anterior -a propósito de la alegada prescripción- que la fecha de inicio del cómputo que pretende la demandante no es acertada, pues el plazo de vigencia de la condición terminó el 4 de marzo de 2008, de manera que la obligación de mantener los puestos de trabajos durante dos años a contar desde esa fecha finalizó el 4 de marzo de 2010.
Por otra parte, la demandante afirma que incluso aceptando que el plazo de vigencia de la condición terminase el 4 de marzo de 2008 y la obligación de mantenimiento de los puestos de trabajo persistiese durante los dos años siguientes a esa fecha, tampoco entonces habría habido incumplimiento. Aduce la recurrente que lo que se le reprocha no es no haber creado y mantenido durante ese tiempo los quince puestos de trabajo sino el haberlo hecho mediante modalidades de contrato distintas a las enunciadas en la propia condición particular 2.3, porque la Administración ha entendido -según la demandante- que a efectos de determinar el cumplimiento de esa condición no son computables los contratos de trabajo que no son indefinidos.
El planteamiento de la recurrente no puede ser acogido. Por lo pronto, no es cierto que la Administración haya considera computables únicamente los contratos indefinidos. Muy por el contrario, en la resolución individual de otorgamiento de la concesión (folios 360 a 364 y 396 a 399 del expediente) el pliego de condiciones particulares dejaba claramente establecido que se consideraría creado el puesto de trabajo cuando se hubiese celebrado alguna de la modalidades de contrato de trabajo que allí se enumeran: contratos indefinido, por jornada completa y a tiempo parcial; contrato fijo discontinuo; contrato para el fomento de la contratación indefinida; contratos formativos: en prácticas y para la formación; y, en fin, la adquisición de la condición de socio trabajador de las cooperativas y sociedades laborarles (anónimas y de responsabilidad limitada). Por lo demás, en los párrafos siguientes de esa misma condición particular 2.3 se establecían algunas especificaciones sobre equivalencias y métodos de cálculo con relación a algunas de esas modalidades de contrato laboral. Pues bien, nada indica que la Administración haya ignorado o dejado de computar las distintas formas de contrato, ni que haya aplicado de manera incorrecta aquellos métodos de cálculo y de equivalencia establecidos en la condición particular 2.3.
Siendo ello así, el informe/propuesta (folios 625 a 632 del expediente) que sirve de base a la resolución impugnada deja señalado que la obligación de mantenimiento de los quince puestos de trabajo fue incumplida durante ocho meses, concretamente, en el mes de enero de 2009 (1455 puestos de trabajo computables), en los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2009 (1413, 1239, 12 y 11 puestos de trabajo computables, respectivamente) y en los meses de enero, febrero y marzo de 2010 (11 puestos de trabajo computables en cada uno de estos tres meses).
Tales datos no han sido desvirtuados por la demandante. Así como respecto de otros períodos -sobre los que no se suscita controversia- la demandante ha aportado informes de la Tesorería de la Seguridad Social que acreditan la existencia de una plantilla media superior a quince trabajadores (folios 572 a 574 y 604 a 606 del expediente), ese sencillo y eficaz medio de prueba no ha sido aportado con relación a los meses en los que se reprocha el incumplimiento. En lo que se refiere a estos meses, la única prueba aportada consiste en las relaciones de trabajadores en el Impuesto de Sociedades (folios 569 a 571 y 601 a 603 del expediente) y el informe de vida laboral de la empresa Biocombustibles de Cuenca, S.A. remitido en período de prueba por la Tesorería de la Seguridad Social, a instancia de la parte demandante; pero estos documentos, que incorporan información sobre la vida laboral de cada trabajador, no proporcionan datos globales sobre la plantilla de la empresa en cada uno de los meses a que se refiere la resolución impugnada.
Por último, y con carácter subsidiario, la demandante aduce que el incumplimiento, caso de existir, se habría producido por un hecho fortuito ajeno a su voluntad. Alega, en concreto, que fue el retraso de la empresa con la que había contratado la ejecución e instalación de la plantea de biodiesel el que motivó que la demandante solicitase la ampliación del plazo para la realización de la inversión (condición particular 2.2); pero insiste la demandante en que tal solicitud de ampliación del plazo se refería únicamente a esa condición particular 2.3, y que, manteniendo para las demás condiciones el plazo de vencimiento originario -4 de marzo de 2007-, la condición de mantener los quince puestos de trabajo durante los dos años siguientes -hasta el 4 de marzo de 2009- resultó cumplida.
Vemos que el argumento no hace sino reiterar lo alegado en apartados anteriores, y, por tanto, debe ser igualmente desestimado.
De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , procede imponer las costas procesales a la parte demandante, cuya pretensiones han sido íntegramente desestimadas; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad procesal desplegada por la parte demanda, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 ) por los conceptos de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.
Vistos los preceptos citados, así como los artículos 67 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa ,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 413/2014 interpuesto en representación de BIOCOMBUSTIBLES DE CUENCA, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 13 de marzo de 2014 por el que se declara el incumplimiento parcial de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, con la consiguiente obligación de reintegro de la cantidad de 608.367,28 junto con los intereses de demora que se cifran en 173.132,40 , con imposición de las costas de este proceso a la parte demandante en los términos señalados en el fundamento jurídico sexto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
