STS, 3 de Febrero de 1999

Con fecha 22 de marzo de 1.993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso-administrativo objeto del presente por ser conforme a derecho la resolución recurrida.

Mediante escrito de 1 de abril de 1.993 por la representación procesal de "Fomento de Inversiones y Crédito, S.A." (Fincresa), se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 21 de abril de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 1 de junio de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, solicitó, dictar en su día Sentencia por la cual, estimando el recurso y casando la sentencia recurrida, acuerde resolver conforme a Derecho las cuestiones objeto de debate, declarando no ser conformes a Derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ilmo. Ayuntamiento de Abrera número 2704 de 28 de enero de 1.991 y el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Abrera núm. 3076 (P.O.D. 7) mediante el cual se desestimaba el recurso de reposición interpuesto por mi principal contra el precedente y anulándolos, los deje sin efecto alguno y el resto de pronunciamientos procedentes, conforme descritos en suplico de demanda.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Abrera representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price.

Mediante Providencia de 25 de octubre de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Eduardo Morales Price en representación del Ayuntamiento de Abrera manifestó lo que convino a su interés.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 27 de enero de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.

Partiendo de que la cuestión a dilucidar en el recurso entablado es la determinación de la condición de potable o no potable del agua suministrada por la empresa recurrente al Polígono Industrial Barcelonés, situado en el término municipal de Abrera, la sentencia recurrida fija como núcleo esencial del problema debatido el tema de la prueba practicada en autos, concluyendo que no ha quedado acreditada la arbitrariedad o mala fé del Ayuntamiento demandado (que adoptó los acuerdos conminatorios impugnados en el procedimiento), negando valor a los medios de prueba articulados por la actora para combatir el resultado ofrecido por los análisis practicados a instancia de la Corporación y restando importancia a la circunstancia de que las tomas efectuadas para verificar los análisis correspondientes no se hubiesen verificado en la red de distribución, sino en los servicios de otra Empresa (contraviniendo con ello lo dispuesto en el artículo 36 del R.D. de 1.423/82 y 29 del R.D. 1.942/90 , que son los aplicables a los análisis que determinaron el acuerdo municipal originariamente impugnado). Se justifica semejante conclusión con la afirmación de que hubiese podido verse dificultado ese modo de practicar la toma por razón de la titularidad dominical que se atribuye dicha Empresa sobre los elementos que constituyen la red de distribución. Igualmente se rechaza la objeción de que (asimismo contraviniendo lo dispuesto en el artículo 1.9 de la Orden de 27 de julio de 1.983 ) no aparezca acreditado que el primer análisis efectuado a instancia del Ayuntamiento se hubiese verificado dentro de las seis horas previstas en dicha disposición -24 horas, todo lo más, siempre que concurran las condiciones prevenidas en la misma-, constando por el contrario fechado seis días después de haberse efectuado la toma, sobre la base de que corresponde a la demandante acreditar mediante la oportuna prueba en contrario las condiciones de potabilidad del agua.

En el cuarto de los razonamientos jurídicos de la sentencia combatida se concluye expresamente que no pueden tener los análisis privados aportados por la recurrente "el valor probatorio de prueba plena que permita destruir la presunción de legalidad y acierto del acto administrativo que se impugna", procediendo, por tanto, en virtud de la aplicación de las normas sobre la carga de la prueba, a desestimar la pretensión anulatoria del acuerdo municipal sobre medidas a adoptar por deficiente suministro de agua potable objeto del recurso contencioso.

Frente a la sentencia dictada en tales términos, articula la sociedad actora el primero de sus motivos de casación amparándose en el artículo 95.1 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956 , y, en concreto, en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, o de la Jurisprudencia, que son aplicables al debate, citando en apoyo del motivo invocado la violación de los artículos 81 y 89 de la Ley de 17 de julio de 1.958, 1.214 del Código Civil , así como diversas resoluciones concretas de esta misma Sala en orden a la distribución de la carga de la prueba, y entendiendo que la sentencia de instancia ha aplicado indebidamente la presunción de legalidad de los actos administrativos, eximiendo a la Administración de demostrar la realidad de sus aseveraciones y atribuyendo erróneamente al administrado la obligación de efectuar la plena demostración de la inexactitud de las imputaciones que le fueron efectuadas en orden a la no potabilidad del agua suministrada.

Por el contrario, el Ayuntamiento recurrido se opone a la admisión de este motivo sobre la base de la inaplicabilidad de los artículos 81 y 89 -que el artículo 1.4 de la misma disposición considera supletorios de las normas que regulan el procedimiento administrativo de las Corporaciones Locales-, así como la del artículo 1.214, que resultaría de que no nos hallamos ante una obligación de tipo civil, sino ante una competencia de tipo administrativo. Estima, por el contrario, que la presunción de legalidad de los actos de la Administración viene recogida en el artículo 4.1.e de la Ley de 2 de abril de 1.985, así como de la Ley Autonómica 8/87 , por lo que al no ser los preceptos invocados los que resultan aplicables, el motivo ha de ser desestimado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99.1 de la Ley de la Jurisdicción. Prescindiendo de que la cita correcta de la causa de desestimación ha de ser referida al artículo 100.2 b), en lugar de al 99.1 , no es procedente la objeción ofrecida frente a la aplicabilidad del artículo 81 de la Ley de 1.958 , ya que del contenido normativo del mismo se desprende que la Administración está obligada a desarrollar una actividad probatoria para acreditar la certeza de las imputaciones que efectúe, y que tiene una especial relevancia en todo procedimiento sancionador. Y si bien es cierto que el artículo 88 se refiere propiamente a la necesaria y anticipada comunicación del inicio de las operaciones necesarias para la práctica de las pruebas a practicar, ninguna duda se ofrece de la congruente invocación del artículo 1.214 del Código Civil , cuya transcendencia a cualquiera de los ámbitos jurisdiccionales se halla fuera de todaduda, precisamente en razón a su carácter genérico.

Ninguna de estas conclusiones queda desvirtuada por la presunción de legitimidad de los actos de las Corporaciones Locales que proclama el artículo 4.1.e) de la Ley de 7/85 , y que no constituye otra cosa sino la plasmación del principio de validez presunta de los actos de la Administración en general, proclamado en el artículo 45.1 de la Ley de 1.958 y en el 57.1 de la Ley 30/92 , que despliega una eficacia meramente extraprocesal al permitir la ejecutoriedad de dichos actos, siquiera su validez no se haya acreditado, pero que en ningún caso supone una presunción irrebatible de su corrección legal, ni tampoco permite un desplazamiento de la carga de la prueba que "conforme a las reglas por las que se rige ( artículos 81 y 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo ) corresponde a la Administración, cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento del presupuesto fáctico que invoquen" (Sentencias de esta misma Sala de 22 de mayo, 30 de junio y 30 de noviembre de 1.981). Ese mismo criterio ha sido ratificado por las de 21 de junio de 1.988, 13 de junio de 1.990 y 31 de marzo de 1.998, entre otras muchas. Más concretamente todavía, la de 29 de septiembre de 1.989 (parcialmente reproducida, con fecha equivocada, en el escrito de interposición del recurso de casación) enseña que la presunción de legalidad sentada por el artículo 4.1.e) de la Ley 7/85 se limita a trasladar al administrado la carga de accionar frente a los actos de la Administración, pero no afecta a la carga de la prueba que ha de distribuirse con arreglo al artículo 1.214 del Código Civil ; sin olvidar que la sentencia de 27 de abril de 1.998 formula este mismo principio, desde la necesaria perspectiva de que la Administración ha de desplegar una actividad que contradiga la presunción de inocencia, cuando se trate de un proceso de tipo sancionador.

La consecuencia de lo razonado en relación con este primer motivo no es otra que su estimación, con la consiguiente casación de la sentencia recurrida, puesto que basa ésta la desestimación del recurso contencioso entablado en la inversión de la norma reguladora de la carga de la prueba ( artículo 1.214 del Código Civil ), sentando la innecesariedad de que la Administración desarrolle una actividad probatoria adecuada para acreditar sus imputaciones desde el momento en que su decisión es recurrida por el administrado, todo lo cual supone que se hace recaer sobre el recurrente la obligación de demostrar, mediante una prueba plena, la potabilidad del agua suministrada, atribuyendo un valor decisorio a la presunción de validez y legitimidad al acto administrativo impugnado, sobre la base de la presunta exactitud de los análisis realizados a instancia del Ayuntamiento, e ignorando o minusvalorando la infracción de la normativa legal exigible en su práctica. No se trata de valorar a través de este motivo de casación la mayor o menor transcendencia que esa infracción pueda tener lugar en cuanto a la demostración de la no potabilidad del agua suministrada. Lo que se impugna es la proclamación que se efectúa en la sentencia recurrida del valor procesal de la presunción sentada en el artículo 4.1.e) de la Ley 7/85 , con la consiguiente infracción de la doctrina de la distribución legal de la carga de la prueba, tal como viene siendo sostenida por la Jurisprudencia de esta Sala.

Procede, por tanto, acoger este primer motivo.

Desde el momento en que se ha dado lugar a la casación de la sentencia de instancia, carece de interés el examen de los otros motivos alegados, fundados todos ellos -con carácter sustancialmente reiterativo- en distintos aspectos de las supuestas infracciones legales cometidas en la apreciación de las pruebas practicadas en primera instancia.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la Ley de 27 de diciembre de 1.956 , la estimación del motivo basado en el artículo 95.1.4º de la misma norma devuelve a esta Sala la jurisdicción para conocer en la instancia del recurso contencioso interpuesto, procediendo pronunciarse sobre la estimación o desestimación del mismo.

Ha reiterado este Tribunal hasta la saciedad que la misión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es esencialmente revisora, y persigue la finalidad concreta de examinar la legalidad de los actos de la Administración que sean impugnados ante la misma. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley reguladora temporalmente aplicable al caso debatido, entra dentro de su competencia el reconocimiento de cualquier situación jurídica individualizada cuyo restablecimiento se pretenda sin excluir el pronunciarse sobre la indemnización de daños y perjuicios que sea consecuencia de la infracción normativa estimada, indemnización que puede limitarse a quedar fijada en sus bases esenciales, concretándose cuantitativamente en ejecución de sentencia. Sin embargo, para que el pronunciamiento indemnizatorio pueda tener lugar es necesaria la constancia, siquiera en cuantía indeterminada, de efectivos perjuicios irrogados por acto anulado, ya sea de orden moral o material.

La parte actora solicita en su demanda que se deje sin efecto la orden de cloración dada por el Ayuntamiento de Abrera el 28 de enero de 1.991, que fue ratificada al desestimarse el recurso de reposición mediante nuevo acuerdo de 29 de mayo del mismo año, en tanto que -afirma- ya había sido previamenteasumida en los términos prevenidos en el R.D. 1138/90 ; también solicita que se dejen sin efecto las medidas transitorias adoptadas en orden a limitaciones en el uso del agua suministrada por la actora a las empresas radicadas en el Polígono Industrial Barcelonés, que incluían la comunicación a todas las entidades mencionadas la prohibición de efectuar el consumo de agua por seres humanos y la colocación de letreros de "agua no potable" de manera visible en cada lavado o surtidor. Aparte de lo cual, se interesaba la condena del Ayuntamiento por todos los perjuicios ocasionados a la actora y empresas suministradas, así como a abstenerse en el futuro de realizar intromisiones ilegítimas en los bienes de la empresa demandante.

Radica el aspecto sustancial del litigio en la determinación de si aparece o no suficientemente acreditado el carácter no potable del agua suministrada al Polígono Industrial por FINCRESA sobre la base de los análisis practicados a instancia de la Administración municipal, conclusión a la que ha de llegarse a la vista de los que figuran en autos y han servido de base a la resolución acordada: los siete que son consecuencia de las tomas de muestras efectuadas entre el 18 de septiembre de 1.990 y el 3 de abril de

1.991. Análisis cuyo resultado se pretende contrarrestar a través de otros ordenados y realizados por la misma empresa actora.

Ha partirse de la idea de que ninguna prueba pericial con garantía judicial se ha practicado a instancia de parte y, que como ya ha quedado sobradamente razonado en anteriores Fundamentos Jurídicos, la presunción de legitimidad atribuible a los actos de la Administración por el artículo 45 de la Ley de 17 de julio de 1.958 y el artículo 4.1.e) de la Ley de Bases 7/85 , ni dispensa a ésta de desarrollar una actividad instructora y probatoria eficaz en el curso del expediente previo, ni puede relevarla de asumir eficazmente la carga de la demostración de las imputaciones realizadas al administrado, dentro del procedimiento judicial promovido.

El primer análisis practicado (resultado de la toma de muestras efectuada el 18 de septiembre de

1.990) adolece de las mínimas garantías legales exigibles para demostrar la no potabilidad del agua: con infracción del artículo 36 del R.D. de 18 de junio de 1.982 entonces vigente, se efectuó la toma en los lavados de una de las empresas suministradas, siendo así que la responsabilidad de la suministradora concluye en el punto de acometida del usuario o consumidor; y con infracción asimismo de lo dispuesto en el artículo 1.9 de la O.M. de 27 de julio de 1.983 , aparece -al menos formalmente- practicado el análisis que ha de efectuarse en el plazo de seis horas a partir de la toma, seis días más tarde. A todo ello ha de agregarse la inexplicablemente tardía notificación a la empresa suministradora varios meses después, e incluso el no menos tardío acuerdo municipal originariamente impugnado, también varios meses después de efectuarlo dicho análisis, sobre la declaración de no potabilidad del agua, ciertamente poco comprensible en materia tan delicada como la salud pública.

No merecen mejor concepto los otros seis análisis (correspondientes a un período en el que la normativa aplicable venía constituida por el R.D. de 14 de septiembre de 1.990, cuyo artículo 29 se corresponde con el 36 del R.D . anterior) en los que, en unos no consta el lugar de la toma efectuada, en otros se lleva a cabo por la Policía Municipal (con olvido de lo dispuesto en el artículo 1.11 de la Orden de 1.983 ya citada ), y en la mayoría de ellos se constata que se realizaron las tomas en los lavados de la misma empresa que la primera vez. Así pues en todos ellos -los que han servido de base al acuerdo impugnado- se evidencian infracciones legales que no son meramente formales, y que pueden afectar seriamente a la credibilidad de los resultados obtenidos.

La consecuencia de todo lo expuesto ha de ser la declaración de nulidad del concreto acto impugnado, sin perjuicio naturalmente de la competencia municipal para ordenar las pruebas legalmente reguladas en orden a asegurar la potabilidad del agua suministrada bajo esa denominación, ateniéndose a las garantías establecidas por la normativa que resulte vigente. No obstante, la estimación del recurso contencioso ha de ser únicamente parcial, ya que tampoco aparece demostrado el cumplimiento puntual por parte de la empresa recurrente de los requisitos exigibles en el R.D. de 14 de septiembre de 1.990 , sin que la total falta de acreditación de que se hubiese irrogado perjuicio moral o material alguno a la actora permita acceder a efectuar una condena de daños y perjuicios a cargo del Ayuntamiento de Abrera, puesto que ni siquiera consta que se hubiese llevado a cabo la publicación de las comunicaciones de la falta de potabilidad del agua, cuando fácil hubiese sido demostrado. En lo que se refiere al requerimiento que se postula respecto a que el Ayuntamiento se abstenga en lo futuro de realizar intromisiones ilegítimas en los bienes de la empresa recurrente, resulta manifiestamente ajeno a la misión revisora atribuida a esta Jurisdicción.

No procede hacer expresa imposición de costas en la instancia, ni tampoco de las ocasionadas en el trámite casacional.