STS, 2 de Junio de 2015
| Ponente | JESUS CUDERO BLAS |
| ECLI | ES:TS:2015:2432 |
| Número de Recurso | 2580/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2580/2013 interpuesto por la LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de fecha 10 de junio de 2013 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 1329/2010, sobre inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz de determinados yacimientos como bienes de interés cultural; son partes recurridas la ASOCIACIÓN ADMINISTRATIVA DE COOPERACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN UE. L-2 DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA DE VÉLEZ-MÁLAGA, ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA CERROYMAR/LAS CHORRERAS, doña María Milagros y doña Delfina , representadas por el Procurador de los Tribunales don Marcos Juan Calleja García.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN ADMINISTRATIVA DE COOPERACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN UE.L-2 DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA DE VÉLEZ-MÁLAGA, ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA CERROYMAR/LAS CHORRERAS, de doña María Milagros y de doña Delfina interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía recurso contra el Decreto 291/2010, de 11 de mayo, por el que se inscriben en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz como Bien de Interés Cultural, con la tipología de zona arqueológica, los yacimientos de la desembocadura del río Algarrobo, en Algarrobo y Vélez-Málaga, quedando afectados por la inscripción en el referido Catálogo, como Bien de Interés Cultural, los terrenos propiedad de los interesados sitos en el ámbito de la Unidad de Ejecución UE. L-2 del Plan General de Ordenación Urbana de de Vélez-Málaga.
Por sentencia de la Sala de Málaga de 10 de junio de 2013 se estimó el recurso por entender, sustancialmente, que se había producido la caducidad del procedimiento que dio lugar a aquel Decreto por cuanto, iniciado el expediente de declaración de Bien de Interés Cultural en el año 1980, la Administración debió concluirlo en el plazo de veinte meses establecido en el artículo 9.3 de la Ley de Patrimonio Histórico del Estado , en los términos establecidos por la jurisprudencia de esta Sala que se cita en aquella sentencia.
La Junta de Andalucía ha interpuesto recurso de casación frente a dicha sentencia aduciendo dos motivos de impugnación amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia infringe, por inaplicación, la Ley de 13 de mayo de 1933, sobre defensa, conservación y acrecentamiento del patrimonio histórico-artístico nacional, en relación con la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español y, además, entraña una extensión analógica del instituto de la caducidad al entender que la ley andaluza de 1991 permitía declarar caducados expedientes iniciados al amparo de la ley de 1933.
Las demandantes en la instancia se opusieron al recurso, al que consideraron inadmisible por haberse desestimado recursos sustancialmente iguales por esta Sala, postulando, con carácter subsidiario, su desestimación.
Admitido el recurso de casación por la Sección Primera de esta Sala, por providencia de 24 de marzo de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 26 de mayo de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.
Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso de casación, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:
1) Mediante resolución de la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas de fecha 24 de noviembre de 1980 (publicada en el BOE de 26 de enero de 1981) se inició expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, con la categoría de Zona Arqueológica, del yacimiento del río Algarrobo, en el que se incluyeron terrenos propiedad de las recurrentes.
2) En el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 2 de enero de 2007 se publicó el anuncio de 29 de noviembre de 2006, de la Delegación Provincial de Málaga dependiente de la Dirección General de Bienes Culturales, por el que " se somete a nueva información pública el procedimiento para la declaración de Bien de Interés Cultural, con la categoría de Zona Arqueológica, del yacimiento de la desembocadura del río Algarrobo, en los términos municipales de Algarrobo y Vélez-Málaga ".
3) Mediante escritos de 25 y 26 de enero de 2007, reiterados el 10 de marzo de 2008, las hoy recurrentes interesaron de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía que " proceda al archivo del expediente incoado por su caducidad ", añadiendo que el citado escrito debía servir como " denuncia expresa de la mora ".
4) Por Decreto 291/2010, de 11 de mayo (publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del 2 de junio de 2010) se acuerda inscribir en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, como Bien de Interés Cultural con la tipología de zona arqueológica, los yacimientos de la desembocadura del río Algarrobo, en Algarrobo y Vélez-Málaga, quedando afectadas por la inscripción en el referido Catálogo, como Bien de Interés Cultural, las parcelas de las demandantes en el término municipal de Vélez-Málaga.
Para analizar si el expediente para la declaración de Bien de Interés Cultural con la categoría de Zona Arqueológica, incoado en 1980, estaba o no efectivamente caducado cuando se dictó la resolución recurrida en la instancia, es preciso tener en cuenta el marco normativo que resulta de aplicación, que parte de la Ley de 13 de mayo de 1933, sobre defensa, conservación y acrecentamiento del patrimonio histórico-artístico nacional, que no establecía plazo alguno para resolver el procedimiento.
Con posterioridad, la Ley 16/1985, de 29 de junio, del Patrimonio Histórico Español, derogó la citada ley de 1933 e incluyó una Disposición Transitoria Sexta, en cuyo apartado primero se señaló expresamente que " la tramitación y efectos de los expedientes sobre declaración de bienes inmuebles de valor histórico-artístico incoados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán por la normativa en virtud de la cual han sido iniciados, pero su resolución se efectuará en todo caso mediante Real Decreto, y con arreglo a las categorías previstas en el artículo 14.2 de la presente Ley " .
Esta misma ley estatal de 1985 dispuso en su artículo 9.3 que " el expediente deberá resolverse en el plazo máximo de veinte meses a partir de la fecha en que hubiere sido incoado ", añadiendo que " la caducidad del expediente se producirá transcurrido dicho plazo si se ha denunciado la mora y siempre que no haya recaído resolución en los cuatro meses siguientes a la denuncia " y que " caducado el expediente no podrá volver a iniciarse en los tres años siguientes, salvo a instancia del titular " .
Finalmente, la ley andaluza 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía estableció en su única Disposición Transitoria que " en el plazo de tres años, la Consejería de Cultura y Medio Ambiente incluirá en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz los bienes declarados, o en trámite de declaración, de interés cultural con arreglo a la Ley 16/1985, de 25 de junio, en el momento de entrada en vigor de esta Ley ".
La sentencia ahora recurrida en casación acogió la pretensión de la parte en la que s e defendía la caducidad del expediente en el que fue dictada la resolución recurrida por entender que, aun cuando el expediente se inició en 1980 (vigente una norma que no establecía plazo alguno de caducidad), la Administración disponía de veinte meses para resolver el procedimiento contados desde la entrada en vigor de la Ley estatal de Patrimonio Histórico de 1985, por resultar de aplicación, según la doctrina de esta Sala que cita, el artículo 9.3 de la referida norma legal.
Los dos motivos de casación que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , aduce la Junta de Andalucía se fundamentan en la infracción (por inaplicación) de la Ley de 13 de mayo de 1933, sobre defensa, conservación y acrecentamiento del patrimonio histórico-artístico español y en la aplicación analógica de un instituto (la caducidad) no previsto en modo alguno en la citada ley, vigente cuando se inicia el procedimiento que desembocó en el Decreto autonómico recurrido.
Para la demandada en la instancia y ahora recurrente, el expediente se inició efectivamente bajo la vigencia de la Ley de 13 de mayo de 1933 y ha de reputarse concluido bajo su amparo, siendo así que tal disposición legal no fijaba plazo alguno para resolver los expedientes. A su juicio, además, las previsiones contenidas en la Ley 16/1985, de 29 de junio, del Patrimonio Histórico Español, no son de aplicación al expediente que nos ocupa, citando a favor de su argumentación la sentencia de esta Sala de 14 de junio de 2004 (recurso de casación núm. 2385/1999 ), en cuyo fundamento de derecho tercero se defendía que el artículo 9.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio (que prevé la caducidad por el transcurso del plazo de veinte meses), no resulta aplicable cuando, como aquí sucede, el expediente se incoó bajo la vigencia de la Ley de Patrimonio Histórico aprobada por las Cortes de la República, en la que no se recogía plazo alguno de resolución del expediente.
Por otra parte, siempre según la recurrente, no puede declararse la caducidad sobre la base de lo establecido en la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, cuya disposición transitoria obligaba a terminar en el plazo de tres años, a contar desde su entrada en vigor, los procedimientos entonces en trámite dirigidos a la declaración de Bienes de Interés Cultural sitos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pues la aplicación de la citada ley autonómica está condicionada a que al procedimiento mismo le resulte de aplicación la Ley 16/1985, de 25 de junio, lo que no concurre en el caso de autos en la medida en que esta última norma legal excluía a los expedientes iniciados antes de su entrada en vigor.
Vaya por delante que en el segundo motivo de casación se hace referencia por la Junta de Andalucía a la Disposición Transitoria de la Ley andaluza 1/1991, de 3 de julio, que no ha sido tenida en cuenta por la sentencia recurrida para declarar la caducidad del procedimiento. La lectura de los fundamentos de derecho cuarto y quinto de la resolución impugnada pone de manifiesto, efectivamente, que la caducidad declarada descansa exclusivamente en las disposiciones de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, cuya aplicación al caso habría sido declarada por las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan por los jueces a quo .
El segundo motivo de casación debe, pues, rechazarse en la medida en que parte de un supuesto de hecho (la existencia de un plazo de caducidad de tres años en los términos de la ley andaluza de 1991) que no ha sido en modo alguno considerado por la sentencia recurrida.
A la hora de abordar la procedencia de la caducidad del procedimiento en el que se dictó el Decreto recurrido han de tenerse en cuenta dos datos esenciales ya puestos de manifiesto:
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El procedimiento de declaración de interés cultural se inicia bajo la vigencia de la Ley de 13 de mayo de 1933, que no preveía plazo en que el expediente debía resolverse y, por tanto, no anudaba efecto alguno a su duración.
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La Ley 16/1985, de Ley 16/1985, de 29 de junio, del Patrimonio Histórico Español, derogó la citada ley de 1933 e incluyó una Disposición Transitoria Sexta, en cuyo apartado primero se señaló expresamente que " la tramitación y efectos de los expedientes sobre declaración de bienes inmuebles de valor histórico-artístico incoados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán por la normativa en virtud de la cual han sido iniciados, pero su resolución se efectuará en todo caso mediante Real Decreto, y con arreglo a las categorías previstas en el artículo 14.2 de la presente Ley " .
Partiendo de estos datos, resulta de aplicación al caso la doctrina reiterada de este Tribunal Supremo, desde la sentencia de 10 de febrero de 1999 (recurso núm. 5355/1991 ), según la cual cuando la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 16/1985, de 25 de junio señala que los expedientes iniciados con anterioridad a su entrada en vigor se regirán por la normativa anterior pero efectuándose su resolución mediante Real Decreto y con arreglo a las categorías del artículo 14.2, tal remisión " nos lleva necesariamente a la conclusión de que (...) el expediente deberá ser resuelto en el plazo máximo de veinte meses a partir de la fecha en que hubiera sido incoado, lo cual deberá ser interpretado en el caso presente como el plazo máximo de veinte meses a partir de la entrada en vigor de la Ley 16/1985, dado que la propia Ley de Patrimonio ha limitado el período de tiempo de tramitación de tales expedientes, añadiendo que la caducidad se producirá transcurrido dicho plazo si se ha denunciado la mora ". La misma doctrina jurisprudencial se repite en la reciente sentencia de 14 de febrero de 2011 (recurso de casación núm. 245/2008 ) en la que, con cita de varios pronunciamientos anteriores, se contienen los siguientes razonamientos:
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" Cualquiera que sea la fecha en que se iniciasen los expedientes, su resolución y efectos tienen que acomodarse a lo dispuesto en los artículos 9 y siguientes de la Ley 16/1985, de 25 de junio ; o lo que es o mismo, que tienen que ser resueltos por Real Decreto y en el plazo máximo de veinte meses, a partir de la fecha en que se iniciaron " .
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" No parece razonable que tras la vigencia de la Constitución pueda operar sin restricciones una norma legal con más de 50 años a sus espaldas que no atendía a los principios consagrados por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para amparar a los ciudadanos frente a la prolongada lentitud de las Administraciones en la conclusión de un procedimiento administrativo con efectos desfavorables sobre el mismo. En el presente caso se pone de manifiesto, a partir de los datos reflejados por la Sala de instancia, que el expediente administrativo duró dieciocho años " (treinta en el nuestro) .
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" La caducidad se produce ope legis por incumplimiento de los plazos para resolver y no depende, ni de los intereses de los afectados en el expediente, ni de cual fuera su voluntad al respecto; tiene lugar por el transcurso del tiempo, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establezca el precepto aplicable, aquí en concreto la denuncia de la mora reiteradamente contemplada en nuestra jurisprudencia cuando de la Ley de Patrimonio Histórico se trata ".
En el caso de autos, pues, resulta de aplicación al caso la repetida Ley 16/1985, de 25 de junio y, concretamente, su artículo 9.3, a cuyo tenor " el expediente deberá resolverse en el plazo máximo de veinte meses a partir de la fecha en que hubiere sido incoado " (expresión que ha de interpretarse en el sentido de que dicho plazo empieza a contar desde la vigencia de la propia Ley), de manera que " la caducidad del expediente se producirá transcurrido dicho plazo si se ha denunciado la mora y siempre que no haya recaído resolución en los cuatro meses siguientes a la denuncia " .
Y si ello es así, denunciada expresamente la mora por la parte actora mediante escritos de 25 y 26 de enero de 2007 y habiéndose dictado la resolución que puso fin al expediente con fecha 11 de mayo de 2010, es claro que el procedimiento en cuestión había caducado en la fecha en que dicha decisión se produjo, lo que determina la nulidad de la misma tal y como la sentencia de instancia declaró. Dicho de otro modo, el procedimiento ha de reputarse caducado no por el transcurso del plazo de tres años que la ley autonómica prevé, sino por el de veinte meses más los cuatro posteriores a la denuncia de la mora que recoge el artículo 9.3 de la Ley estatal de Patrimonio Histórico, aplicable a estos expedientes por imperativo de su Disposición Transitoria Sexta.
Debe, pues, desestimarse el recurso de casación instado por la Junta de Andalucía al resultar conforme a Derecho la solución adoptada por la Sala de instancia.
En atención a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , procede imponer las costas del recurso a la parte recurrente en casación, si bien, haciendo uso de la facultad que nos otorga el apartado tercero de aquel precepto, con el límite máximo, por todos los conceptos, de tres mil euros.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la LETRADA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de fecha 10 de junio de 2013 , dictada en el procedimiento ordinario núm. 1329/2010, sobre inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz de determinados yacimientos como bienes de interés cultural, imponiendo las costas a la Administración recurrente, con el límite señalado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D.ª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.
