ATC 22/2015, 3 de Febrero de 2015

1. Con fecha 8 de septiembre de 2009, tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el Auto de 9 de julio de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictado en el procedimiento ordinario núm. 528-2010, por el que se acuerda el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, por contradicción con el art. 33.3 CE. Con él se adjunta testimonio de las actuaciones.

2. En lo que interesa al presente proceso constitucional, los antecedentes son los siguientes:

   1. La representación procesal de doña María Luisa Ñombilla y hermanos interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Jurado territorial de valoraciones de Castilla-La Mancha, de 27 de abril de 2010, por la que se fijaba el justiprecio de la finca núm. 75, parcela 373, del término municipal de Cabanillas del Campo, referido a la expropiación de terrenos de naturaleza rústica para la ejecución del proyecto de expropiación “modificado núm. 1, Construcción de la carretera de conexión entre la N-320 (Alovera) y CM-101 (Fontanar. Tramo Alovera-Cabanillas del Campo)”. La recurrente solicitaba que el suelo clasificado como no urbanizable fuera valorado como urbanizable, por contribuir a hacer ciudad o, subsidiariamente, se le aplicase el método de comparación con fincas análogas.

   2. Conclusas las actuaciones y una vez señalada fecha para votación y fallo, la Sala dictó providencia de 27 de mayo de 2014 en la que se acordaba dar traslado a las partes, de acuerdo con lo establecido en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), para que en el plazo común de diez días pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre los arts. 22. 1 a) y 2 de la Ley de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido.

   3. La providencia de 27 de mayo de 2014 plantea la posible inconstitucionalidad de los preceptos antes citados, por vulneración del art. 33.3 CE, por cuanto las limitaciones que se establecen para la valoración del suelo rural (corrección al alza del valor obtenido por capitalización de rentas hasta un máximo del doble en función de determinados valores objetivos de localización, excluidas las expectativas urbanísticas) puede impedir fijar el justiprecio conforme a su valor real, habida cuenta que la propia beneficiaria valoró una finca muy próxima a esta y de similares características por el doble de precio en otro proyecto de expropiación.

   4. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones mediante escrito de 30 de mayo de 2014. Tras concluir sobre la corrección de los requisitos formales de la providencia antes citada y repasar la doctrina constitucional en materia de expropiación y la compensación debida por la privación de la propiedad, considera que una primera aproximación a la cuestión permitiría concluir que los criterios de valoración del suelo no urbanizable no son absurdos ni manifiestamente irrazonables, pero ello no implica que garanticen efectivamente el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes, pues no es difícil imaginar supuestos que, como éste, la aplicación de los criterios legales puede conducir a decisiones que violenten el adecuado equilibrio entre el daño y su indemnización. De ahí la conveniencia de que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad.

   5. El Letrado de la Junta de Comunidades presentó sus alegaciones el 3 de junio de 2014, recordando, en primer lugar, que la Ley de suelo había impedido aplicar la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre valoración de los sistemas generales, esto es, valorar los terrenos destinados a infraestructuras como si de terrenos urbanizables se tratara. Considera que los tres apartados del art. 33 CE no pueden ser separados de manera que la propiedad está subordinada a su función social, así la valoración de su contenido no puede hacerse exclusivamente en función de los intereses particulares. Los poderes públicos están obligados a luchar contra la especulación, mandato al que obedece el art. 23 del texto refundido cuya constitucionalidad está, en su opinión, fuera de dudas. Por ello se opone al planteamiento de la cuestión.

   6. La parte recurrente realizó alegaciones mediante escrito de 12 de junio de 2014, en el que tras exponer el contenido del art. 33.3 CE, concluye que se produce un agravio comparativo para el propietario que se ve privado de sus bienes recibiendo a cambio una compensación que choca con el valor real de los bienes que, en este caso, se traduce en el desarrollo industrial y urbanístico, pues los terrenos expropiados servirán para que la zona pueda disponer de infraestructuras que, a la postre, permitirán que se desarrollen actividades que den riqueza a la zona, a costa del sacrificio de unos propietarios que se han visto privados de sus fincas por un precio muy inferior a su valor real. Solicita, en consecuencia, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

3. El Auto de planteamiento de la cuestión se fundamenta en las siguientes alegaciones:

   1. Sobre la aplicabilidad de la Ley de suelo, justifica que no resulta de aplicación la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, basándose en que lo determinante, tal y como lo ha interpretado el Tribunal Supremo, a los efectos de la selección de la norma aplicable no es el momento en que se inició el procedimiento expropiatorio, sino cuándo se realizó el requerimiento del art. 30 de la Ley de expropiación forzosa.

   2. Sobre el juicio de relevancia señala el Auto que, haciendo abstracción de la posibilidad de valorar los suelos por la jurisprudencia relativa a “los sistemas generales que contribuyen a hacer ciudad”, es decir, como si fueran suelos urbanizables, lo cierto es que teniendo en cuenta su clasificación como no urbanizables, se encuentran en situación básica de suelo rural, por lo que debe aplicarse el método del art. 22 de la Ley de suelo, que solo puede responder al rendimiento del valor agrícola pero no al valor real de los terrenos por su situación, pues impide valorar las expectativas urbanísticas. En este caso, además, continúa el Auto, la misma beneficiaria había pagado casi el doble por una expropiación llevada a efecto pocos meses antes en una finca muy próxima a ésta, con la misma clasificación, y con iguales características. La aplicación del precepto impugnado impide que el Jurado y el Tribunal valoren los terrenos en base a su valor real al que, anteriormente, podía llegarse por el método de comparación de fincas análogas, ahora eliminado por el precepto impugnado. Además, prosigue el Auto, la jurisprudencia había permitido incrementar en un 500 por 100 el valor obtenido por capitalización de rentas atendiendo a las expectativas urbanísticas de los terrenos. La aplicación del precepto solo permitiría, por aplicación del método de capitalización de rentas incrementado en el doble, obtener un valor de 4,42 euros/m2, mientras que por el método de comparación se hubiera podido valorar en 8,98 euros/m2, tal y como se acredita en la documental que se adjunta en la demanda, por lo que el justiprecio debería ser, como mínimo, el anteriormente ofrecido por la beneficiaria y no el obtenido por aplicación del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona.

   3. En relación con la vulneración del art. 33.3 CE, señala como antecedente inmediato el art. 43 Ley de expropiación forzosa que consagraba el criterio estimativo en el caso de que la valoración realizada conforme a los criterios legales no resultara conforme con el valor real del bien. Este precepto que estaba inspirado en el principio de indemnidad o la reposición de los bienes mediante la justa indemnización, fue eliminado por la Ley de suelo de 1990 y nuevamente por la Ley de suelo ahora cuestionada. Continúa el Auto reproduciendo el fundamento jurídico 13 B) de la STC 166/1986, y resume la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos humanos, según la cual, aunque el Convenio no garantiza en todos los casos el derecho a una compensación íntegra ya que los objetivos legítimos de utilidad pública pueden abogar por un reembolso inferior al valor comercial total, debe procurarse un equilibrio justo entre las exigencias del interés general de la sociedad y los imperativos de los derechos fundamentales de la persona, equilibrio que se altera si la persona afectada tuvo que sufrir una carga excesiva y especial. De ella concluye que si bien existen excepciones a la regla del reembolso equivalente al pleno valor de mercado, en los supuestos de expropiaciones por causa de utilidad pública y más concretamente las que tienen por objeto la construcción de carreteras, solo una indemnización íntegra puede ser considerada razonablemente proporcionada al valor del bien.

   Invoca asimismo la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída tras la modificación de la Ley de suelo por la Ley 10/2003, que obligaba a valorar los sistemas generales no adscritos conforme a su clasificación urbanística, y la interpretación que de ésta ha realizado el citado Tribunal amparándose en el principio de constitucional de indemnidad. Trae también a colación las modificaciones normativas posteriores a la aprobación de la Ley impugnada que vienen a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del bien. Así, mientras que la Ley de suelo establecía que el tipo de capitalización inicialmente fijado por ésta podía ser modificado por las leyes de presupuestos, la modificación operada por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, supone remitir al reglamento la modificación del tipo de capitalización aplicable cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas, lo que finalmente se ha llevado a efecto por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Ello viene a demostrar que incluso el legislador era consciente de que una valoración calculada por el método del art. 22 de la Ley de suelo podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, pero no hizo uso de esta posibilidad hasta el reglamento antes citado, cuando habían transcurrido más de cuatro años desde la aprobación de la Ley. Los coeficientes establecidos en el reglamento no son suficientes para obtener el valor de mercado de suelo rural pues excluyen las expectativas, siendo así que la exclusión del método de comparación impide compensar por el valor real del bien.

   Por ello concluye señalando que los preceptos impugnados vulneran el art. 33.3 CE en los términos en que este último ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Afirma, además, que cuando la Sala se refiere a expectativas urbanísticas se refiere al incremento de valor que la expectativa (proximidad a zonas de expansión urbana, actividad inmobiliaria, avances de planeamiento) genera actualmente sobre el valor del suelo en el mercado. Es obligación de los poderes públicos evitar la especulación del suelo pero no a costa de los precios debidos en la expropiación, ya que la administración debe pagar por el suelo lo que cualquier otro que necesitara adquirirlo. En consecuencia entiende la Sala que el factor de corrección del art. 22 de la Ley de suelo y 23 del texto refundido de la Ley de suelo es claramente insuficiente para que los propietarios puedan obtener esa indemnización íntegra por la pérdida del bien expropiado, y no sólo cuantitativamente sino cualitativamente por cuanto, además, en el segundo párrafo se prohíbe la consideración de expectativas urbanísticas.

4. Por providencia de la Sección Primera del Tribunal Constitucional de 4 de noviembre de 2014 se acordó oír al Ministerio Fiscal para que pudiera alegar sobre la inadmisibilidad de la cuestión por si fuera notoriamente infundada.

5. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones en el registro de este Tribunal el 18 de diciembre de 2014. Tras exponer los argumentos del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, analiza la observancia de los requisitos establecidos en el art. 35.2 LOTC y concluye que se han cumplimentado adecuadamente, señalando, sin embargo, que el art. 22 de la Ley de suelo ha sido derogado por el texto refundido que entró en vigor el 27 de junio de 2008, si bien el Auto de planteamiento señala la aplicabilidad de la Ley de suelo. Aunque no extrae consecuencia alguna ni en cuanto al juicio de aplicabilidad ni al de relevancia, el Ministerio Fiscal sólo se refiere, en sus alegaciones sobre el fondo de la cuestión planteada, al precepto del texto refundido de la Ley de suelo, omitiendo pronunciarse sobre el correspondiente de la Ley de suelo.

   Pasa a continuación a exponer el contenido de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, señalando que la causa de impugnación de la constitucionalidad del art. 22.1 a) de la Ley de suelo, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del inciso “hasta el doble del máximo” es coincidente con la aquí expuesta, por lo que la primera duda de inconstitucionalidad, que atañe al apartado 1 a) del art. 23.1 a) del texto refundido, habría sido ya despejada por el Tribunal Constitucional con la eliminación del ordenamiento del inciso antes señalado, de manera que habría desaparecido su objeto. Considera, sin embargo, que el Auto plantea otra duda relativa a la prohibición de valoración de las expectativas urbanísticas. Tras exponer extensamente las pautas del legislador en orden a la valoración del suelo rural y exponer la sustitución del método de comparación por el de capitalización de rentas, afirma que el art. 43 LEF que permitía el criterio estimativo ha sido derogado por la disposición adicional quinta de la Ley de suelo y los órganos judiciales aparecen vinculados por la ley, de modo que deben estar a los métodos fijados legalmente, para concluir que la exclusión de las expectativas urbanísticas responden a una finalidad legítima y objetiva cual es la lucha contra la especulación, siendo así que la Ley al tener en cuenta factores objetivos de localización no ignora que la situación geográfica del terreno debe reflejarse en el valor de expropiación del bien, aunque lo que no permite es valorar expectativas derivadas de potencialidades urbanísticas en razón de un previsible devenir de la ordenación. Sobre ello ya se habría pronunciado la STC 141/2014, habiendo concluido su constitucionalidad, lo que supone que esta segunda queja relativa al apartado 2 del art. 23 del texto refundido es notoriamente infundada.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 a) y 2 del art. 22 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y los apartados 1 a) y 2 del art. 23, del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Tales dudas de constitucionalidad se fundamentan por el órgano promotor en los argumentos ya expuestos en los antecedentes. El Fiscal General del Estado se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por considerar que existe una carencia sobrevenida de objeto en cuanto a lo relativo al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido, mientras que en la duda que atañe al apartado segundo del mismo precepto debe considerarse manifiestamente infundada.

2. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso, y conforme al art. 35.2 LOTC el órgano judicial debe especificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. El razonamiento del juicio de aplicabilidad incluido en el Auto de planteamiento, se dirige a justificar la aplicación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, frente a la Ley 6/1998, que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento expropiatorio. El Auto de planteamiento justifica la aplicabilidad de la Ley de suelo en razón de que el requerimiento de la Administración a los titulares de bienes y derechos se realizó el 26 de octubre de 2007, cuando ya había entrado en vigor esta disposición legal. No justifica, sin embargo, la aplicabilidad del art. 23 del texto refundido. Dada la conexión que debe existir entre el pronunciamiento de este Tribunal y el proceso en que la cuestión se plantea, y teniendo en cuenta que la Sala no ha justificado la aplicabilidad del texto refundido, procede inadmitir la cuestión en relación al artículo 23 de esta disposición legal.

3. Las dudas de constitucionalidad que han llevado a la Sala a plantear la presente cuestión son idénticas a las exteriorizadas en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad 2995-2014, que ha sido inadmitida por este Tribunal por el ATC 8/2015, de 20 de enero. En consecuencia, procede inadmitir la presente cuestión por las razones entonces expuestas. Esto es, la cuestión ha perdido objeto en lo que atañe al art. 22.1 a) de la Ley de suelo, pues “ [l]a STC 141/2014, de 11 de septiembre, tras analizar el art. 22.1 a) de la Ley de suelo entendió que era constitucional una vez depurado el inciso de ‘hasta un máximo del doble’, cuya inconstitucionalidad y nulidad declaró” (FJ 3). Asimismo, la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 B), se ha referido aunque indirectamente a la duda de inconstitucionalidad planteada sobre el art. 22.2 de la Ley de suelo al entender que la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado, de manera que debe considerarse notoriamente infundada.

Por todo lo expuesto, el Pleno

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a tres de febrero de dos mil quince.