ATS 2/2015, 10 de Febrero de 2015
| Ponente | CESAR TOLOSA TRIBIÑO |
| Número de Recurso | 33/2014 |
| Procedimiento | Conflicto de competencias |
| Número de Resolución | 2/2015 |
| Fecha de Resolución | 10 de Febrero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Especial Art. 61 LOPJ |
La Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, constituida por su Presidente y los Excmos. Sres. Magistrados anteriormente citados, dotados de la potestad jurisdiccional reconocida en la Constitución, dicta el siguiente:
AUTO
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de dos mil quince.
En el conflicto negativo de competencia número 33/14 suscitado entre el Juzgado de lo Social número 3 de Jaén, en los autos número 302/11, frente al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Jaén, en el procedimiento ordinario número 937/11, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE ÚBEDA contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (y D. Víctor , como codemandado), sobre impugnación de la resolución de dicho Instituto (con fecha de salida 22 de marzo de 2011 y notificada el 25 del mismo mes y año), dictada en el EXPEDIENTE NUM000 , concurren los siguientes:
El Ayuntamiento de Úbeda (Jaén) interpuso ante el Juzgado de lo Social, con fecha veintinueve de abril de dos mil once, demanda solicitando se dejase sin efecto y anulase la resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social (Delegación Provincial de Jaén), que desestimaba la reclamación formulada por D. Víctor en relación a " Los servicios extraordinarios prestados (...) tienen la consideración de horas extraordinarias y por lo tanto no forman parte de la base de cotización de contingencias comunes ". Con fecha veintitrés de noviembre de dos mil once, en el Juzgado nº 3 se dictó Sentencia, en el recurso 302/11, cuyo Fallo expresaba textualmente: " Que estimando la excepción alegada de incompetencia de jurisdicción y absteniéndome de entrar en el fondo del asunto, debo absolver y absuelvo, en la presente instancia, al INSS demandado por la corporación municipal Excmo. Ayuntamiento de Úbeda . (...)".
El dieciséis de enero de dos mil once, el Letrado Consistorial interpuso recurso frente a la resolución denegatoria de la reclamación previa presentada. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Jaén lo admitió a trámite, por las normas del Procedimiento Ordinario (nº 937/11) y, tras la personación de D. Víctor y la alegación " sobre la posible falta de jurisdicción de este Juzgado, sobre la incompetencia planteada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social y de la Tesorería General de la Seguridad Social, estese a que las demás partes manifiesten lo que estimen conveniente sobre dicha incompetencia planteada ".
El treinta y uno de julio de dos mil doce se dictó auto que declaraba la inadmisibilidad del recurso y que " su conocimiento corresponde a los órganos del orden jurisdiccional Social ". Resuelta la apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó Sentencia (el diecinueve de mayo de dos mil catorce ) declarando inadmisible tal recurso y acordando la remisión del expediente para promover el conflicto de competencia ante la Sala especial del Tribunal Supremo (sic).
El veintitrés de septiembre de dos mil catorce, conferido traslado a las partes, se elevaron las actuaciones a esta Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo. Recibidos los autos necesarios y, concedida audiencia al Ministerio Fiscal, que presentó Informe en el sentido de declarar " competente para conocer del recurso de referencia a la Jurisdicción Social (...) ", se dejó el asunto pendiente de señalamiento,
Por providencia de veintiuno de enero pasado se señaló, para la decisión del presente conflicto la audiencia del diez de febrero de dos mil quince, fecha en la que tuvo lugar, con observancia de las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Carlos Lesmes Serrano Magistrado de Sala, .
Pese al evidente confusionismo que se deduce de las actuaciones practicadas tanto en el orden jurisdiccional social, como en el contencioso administrativo, en relación con el objeto de la controversia procesal que se pone en nuestro conocimiento, una labor de indagación de la postura de las partes y de las sucesivas actuaciones procesales, nos permite concluir que nos encontramos ante un supuesto de fijación de la base reguladora de la incapacidad permanente total declarada a Don Víctor , cuya fijación exigía determinar la existencia o no de la obligación de cotizar por determinados conceptos.
Como puso de relieve la STC 12/2011 de 7 de julio :
" La nueva redacción dada al art. 3.1 b) del texto refundido de la Ley de procedimiento laboral plasma el esfuerzo del legislador ordinario para deslindar de manera más clara los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social, no siendo pocas las ocasiones en que ha debido pronunciarse la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo ( art. 42 LOPJ ), siendo casi inevitables los conflictos de competencia entre uno y otro orden jurisdiccional puesto que la gestión de la Seguridad Social está confiada a una organización administrativa, que dicta actos administrativos y utiliza las técnicas de ejecución forzosa típicas de cualquier ramo de la Administración.
Entrando ya en la concreta redacción del 9, apartados 4 y 5 LOPJ , la atribución no se funda en un criterio único que, con precisión y de forma concluyente, delimite el respectivo ámbito de las jurisdicciones social y contencioso-administrativa, sino que la delimitación entre ambos órdenes jurisdiccionales se funda en dos criterios: el primero, que se expresa en el número 4, es de índole subjetiva-formal, al referirse a la cualidad jurídico-pública de la Administración productora del acto impugnado, residenciándose dichas impugnaciones en el orden contencioso-administrativo, en tanto que el segundo, el del número 5, es de carácter objetivo, al atender a la especificidad de la "materia" de Seguridad Social, y asigna este tipo de asuntos al orden judicial social.
Tal forma de realizar la delimitación de competencias entre los dos órdenes jurisdiccionales, mediante criterios concurrentes y no excluyentes, genera irremediablemente lo que se ha dado en llamar "espacios de intersección" o "zonas grises". La razón se encuentra en la combinación de esos criterios de atribución y el carácter complejo del Derecho del trabajo, que incide tanto en las relaciones jurídico- privadas articuladas en torno al contrato de trabajo como en las jurídico-públicas derivadas de la intensa intervención de la Administración en cuanto rodea a la materia laboral; también en la utilización por parte de las Administraciones públicas de la contratación laboral para la incorporación de personal a su servicio; o en la existencia de una específica actividad administrativa constituida por la gestión de las prestaciones de la Seguridad Social. Decir que la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá sobre las impugnaciones de los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo y que la jurisdicción social conocerá sobre las controversias encuadrables en la rama social del Derecho conduce a que un importante número de conflictos pueden atribuirse tanto al orden social como al contencioso.
De hecho, el máximo exponente de ese espacio de concurrencia que deja abierto la Ley Orgánica del Poder Judicial es el marco de la Seguridad Social. Toda la materia de Seguridad Social se incardina en la rama social del Derecho y en toda ella también se produce una intervención de las Administraciones públicas sujeta a Derecho público. Es decir, que si nos atenemos al criterio material o de la disciplina jurídica que utiliza el número 5 del art. 9 LOPJ , todas las controversias en materia de Seguridad Social serían competencia del orden social. Y, por el contrario, si aplicamos el criterio formal del acto administrativo que se recoge en el número 4 de la misma norma, la competencia sería del orden contencioso, pues todos los actos de gestión de la Seguridad Social son actos administrativos. Una zona compartida susceptible de ser atribuida a uno u otro orden jurisdiccional.
Partiendo de lo anterior, el legislador ordinario ha encomendado al orden social de la jurisdicción los litigios sobre Seguridad Social. El art. 2 b) de la Ley de procedimiento laboral proclama la competencia de la jurisdicción social en materia de Seguridad Social, sin que obste a ello la circunstancia de que una de las partes del conflicto pueda ser un ente público. Una preferencia por el orden social a la hora de conocer sobre estas controversias que se puede explicar por la mención expresa que el artículo 9.4 LOPJ hace a la materia de la Seguridad Social, pero que no excluye que se produzcan excepciones a favor del orden contencioso-administrativo. "
El art. 2.0 LRJS atribuye al orden jurisdiccional social, la competencia " En materia de prestaciones de Seguridad Social, incluidas la protección por desempleo y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia, así como sobre la imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos. Igualmente las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad, así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social ."
Por su parte el art. 3.f excluye las " f) De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2 ."
Consecuentemente con el tenor literal de la norma, la denominada " gestión recaudatoria ", no se limita exclusivamente al procedimiento de apremio una vez ya liquidada o determinada la deuda de seguridad social, habiéndose optado por un concepto amplio.
En efecto, la jurisprudencia social en la interpretación del originario precepto de la LPL mantuvo diversos criterios respecto a lo que debía entenderse por " gestión recaudatoria ", bien en un concepto amplio favorable a la competencia del orden contencioso administrativo respecto de todos aquellos actos de la Administración de la Seguridad Social distintos de los prestacionales o bien un concepto estricto, intentando reducirlo a los actos propios del procedimiento de apremio, con lo que ampliaba la competencia del orden social, entre otros, a los actos de liquidación, de cotización, o de encuadramiento.
Con posterioridad a la reforma introducida por la Ley 52/2003 prevaleció, por interpretación de la nueva redacción de la norma legal, la tesis amplia sobre el concepto de " gestión recaudatoria ", al haberse completado el precepto, como ocurre en la redacción vigente, con la enumeración ejemplificativa de toda una serie de actos relativos a la relación jurídica de Seguridad Social distintos de los prestacionales.
Como señaló la STS/IV 6-octubre-2004 (rcud 4091/2002 ):
" En relación al pago de las cotizaciones, ... la doctrina de la sentencia de 29 de abril de 2002, dictada en Sala General, en la que, revisando algún criterio anterior (sentencias de 12 de julio de 1999 y 10 de julio de 2001), se reafirma el criterio general de la Sala que considera que corresponden al orden Contencioso- Administrativo todas las cuestiones relativas a la cotización (sentencias de 21 de septiembre de 1987, 20 de julio de 1990, 3 de diciembre de 1992, 2 de noviembre de 1993, 30 de junio de 1994 y 27 de marzo de 2001. Como señala la sentencia de 29 de abril de 2002, la gestión recaudatoria que excluye de la competencia del orden social el artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral no se limita cuando se refiere a las cotizaciones a su sentido estricto, referido la actividad encaminada a hacer efectivo el cobro de una deuda ya declarada y fijada en su importe, sino que tal expresión alcanza, cuando se trata de las cotizaciones, no sólo a esas operaciones materiales de cobro, sino también a la declaración de la existencia de la obligación de cotizar y a la determinación de su importe. Se llega a esta conclusión por varias razones. En primer lugar, porque la propia redacción del artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral , pese a su carácter incompleto, muestra con claridad que la actividad recaudatoria se entiende en este precepto en sentido amplio, como una actividad que, en el ámbito de las relaciones de cotización y a diferencia de lo que ocurre con la acción protectora, comprende todas los actos de declaración de la deuda y de fijación de su importe (liquidación). Esto es así porque la norma se refiere también de forma expresa a las actas de liquidación, cuyo contenido consiste en establecer y determinar la obligación de cotizar en los supuestos que enumera el artículo 31 de la Ley General de la Seguridad Social y en esta referencia deben entenderse comprendidas también las reclamaciones de deuda del artículo 30 de dicha Ley y, en general, toda la gestión que se conecta con la denominada recaudación en período voluntario (decisiones sobre aplazamientos y fraccionamiento de pago, recargos, devoluciones de cuotas, etc.). En segundo lugar, porque la noción de recaudación que utiliza el artículo 3.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social [sic - LPL] está delimitada en la Ley General de la Seguridad Social, que, en su artículo 18 , la define como una actuación que comprende tanto la recaudación en vía ejecutiva, como en período voluntario ( artículo 18 de la Ley General de la Seguridad Social ) y esta última incluye las operaciones típicas de declaración de la deuda, las actas de liquidación, las reclamaciones de deuda y los actos recaudatorios conexos ( artículos 20 , 23 y 25 a 32 de la Ley General de la Seguridad Social ) ".
En conclusión podemos señalar que corresponde al orden social las cuestiones litigiosas en materia de prestaciones de Seguridad social y al orden contencioso administrativo, los litigios sobre actos de encuadramiento y gestión recaudatoria.
En este mismo sentido se pronunció esta sala en sentencia de dieciocho de diciembre de dos mil nueve , afirmando que:
Segundo.- El conocimiento de las acciones judiciales que versen sobre el reconocimiento de las prestaciones de jubilación de los trabajadores corresponde a los órganos de la jurisdicción social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.5 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial . A tenor de dicho precepto los órganos del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social.
No es aplicable al caso de autos la excepción contenida en el artículo 3.b) de la Ley de Procedimiento Laboral . Lo impugnado no es un acto de "gestión recaudatoria" de la Seguridad Social sino la mera fijación singular de una prestación por incapacidad en favor de un trabajador. El enjuiciamiento de este género de litigios contra actos de fijación de pensiones, que no pueden integrarse dentro del concepto de "gestión recaudatoria" pues éste viene limitado tan sólo a aquellos que persigan el cobro de los recursos o que se refieran al ejercicio de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos de la Seguridad Social, está atribuido al orden jurisdiccional social en cuanto son, propiamente, reclamaciones en materia de seguridad Social.
Es indiferente, a estos efectos, que el motivo para impugnar la cuantía de la pensión sea la discordancia del interesado con la base reguladora por supuestas omisiones o incorrecciones relativas a la obligación de cotizar por parte de la empresa que lo empleó. Como ya afirmamos en el auto de esta Sala de Conflictos número 34/2000, de 20 de enero de 2000, " [...] no cabe duda que la obligación de cotizar es uno de los presupuestos de un sistema fundado básicamente en prestaciones contributivas y vinculado directamente con los problemas de encuadramiento, afiliación, altas y bajas en la Seguridad Social, que, como todos ellos, es calificable de materia de Seguridad Social, debiendo reducirse la excepción competencial relativa a los actos de "gestión recaudatoria", a sus estrictos términos de control de la regularidad de la actuación administrativa recaudatoria tendente a hacer efectivo el cumplimiento de la obligación de cotizar previamente declarada ".
Vistos los artículos invocados y demás de general y pertinente aplicación
Declarar la competencia de la JURISDICCIÓN SOCIAL para conocer de la demanda objeto del presente litigio, devolviendo las actuaciones a los respectivos Juzgados que las remitieron, acompañadas de la certificación de este auto, frente al que no cabe recurso alguno, ordinario o extraordinario ( art. 49 LOPJ ); sin hacer expresa imposición de costas.
Así lo acuerdan y firman los Excmos. Sres. Magistrados que han constituido Sala para ver y decidir el presente Conflicto de Competecia, lo que como Secretario certifico.
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STSJ Comunidad de Madrid 1064/2016, 16 de Diciembre de 2016
...de declaración de la obligación de cotizar durante el período en que se percibió prestación de i.t.) traemos a colación el ATS 2/2015 de 10 de febrero, rec. 33/2014 (Sala de Conflictos de competencia) que, tras recordar el contenido de la STC 12/2011 de 7 de julio y transcribir el contenido......