STS, 19 de Febrero de 2015

Por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2013, por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de máster y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 18 de noviembre de 2013 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que estime el recurso contencioso-administrativo y: I. Anule el carácter oficial y la inscripción en el RUCT de los títulos "Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad de A Coruña" (código 4313638), "Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad de Burgos" (código 4313619), "Máster Universitario en Ingeniería Industrial por la Universidad Europea de Madrid" (código 4313230) y "Máster Universitario en Tecnologías Industriales por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria" (código 4313705), decidido en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2013 impugnado; II. En aplicación del artículo 71.1.b) LJCA , anule derivados de los citados Másters, sin perjuicio de la conservación de los créditos ya superados; III. Y ordene retroacción de actuaciones, para que reunida la Comisión del artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007 , paritariamente compuesta por expertos del ámbito académico y profesional, se evalúen nuevamente los Másters impugnados.

El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 13 de enero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimándolo por ser plenamente ajustada a Derecho la resolución recurrida.

La Universidad Europea de Madrid, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 14 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte en su día sentencia por la que proceda desestimar en su integridad la demanda presentada por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales en el procedimiento de referencia, con la expresa imposición a dicha parte de la totalidad de las costas causadas en el presente procedimiento.

La Universidad de Burgos, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 14 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario, por falta de legitimación activa de la parte recurrente. Subsidiariamente, y en caso de no ser atendida la petición de inadmisibilidad, se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 17 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la parte actora.

La Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 17 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia mediante la cual se declare la desestimación íntegra de la demanda.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 17 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente su desestimación, con la imposición de las costas a la parte recurrente.

La Universidad de A Coruña, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 18 de febrero de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se inadmita el recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, acuerde su desestimación de acuerdo con lo interesado, absolviendo a al entidad demandada (Universidad de A Coruña) de la demanda formulada en su contra.

Por Auto de fecha 24 de abril de 2014 la Sala acordó "Recibir el proceso a prueba. Se admiten la prueba documental propuesta por el recurrente consistente en el documento aportado por esa parte en su escrito de demanda. Se admiten los medios de prueba propuestos por los recurridos, en concreto por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria teniendo por reproducido el documento aportado por dicha parte en su escrito de contestación así como el expediente administrativo y el propuesto por la Junta de Castilla y León teniendo por reproducida la certificación que como documento 1 aportó con su escrito de contestación".

Firme el Auto de fecha 24 de abril de 2014 y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a la representación de la parte demandante el término de diez días para que presentase escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyase.

Habiendo evacuado la parte demandante el trámite de conclusiones mediante escrito de fecha 30 de mayo de 2014, se dió traslado del mismo a las partes demandadas para que presentasen sus conclusiones y que realizaron mediante sus escritos de 9 de junio de 2014 el Abogado del Estado, de 16 de junio de 2014 la Universidad Europea de Madrid, de 16 de junio de 2014 el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, de 17 de junio de 2014 la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, de 18 de junio de 2014 la Comunidad de Castilla y León, de 18 de junio la Universidad de A Coruña y de 20 de junio de 2014 la Universidad de Burgos, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Por providencia de 19 de diciembre de 2014, se señaló para votación y fallo el día 3 de febrero de 2015, en que tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2013, por el que se establece el carácter oficial y la inscripción en el RUCT de -entre otros- los títulos de Máster Universitario en Ingeniería Industrial por las Universidades de A Coruña y Europea de Madrid y el de Máster Universitario en Tecnologías Industriales por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

El planteamiento que la Corporación recurrente defiende en el escrito de demanda es idéntico al que había formulado en el recurso contencioso-administrativo 97/2013, que resolvimos en sentencia de 13 de enero de 2015 . Así, en este sentencia decíamos y aquí reproducimos que la petición de nulidad de la parte actora se funda en tres motivos: a) Por vulneración del artículo 25.2 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas obligatorias oficiales, ya que el plan de estudios conducente a la obtención del título oficial que nos ocupa ha sido evaluado por una Comisión en la que todos sus integrantes eran expertos del ámbito académico, sin incluir a profesionales como aquel precepto prevé; b) Por carecer el correspondiente informe de evaluación de motivación objetiva y razonable, ya que, a pesar de la "unanimidad en el sector de la Ingeniería Industrial sobre la necesidad de que el Máster que nos ocupa tuviera una duración de 120 créditos", se ha eliminado de la Comisión que debía emitir dicho informe a tales profesionales, lo que ha dado lugar a la indebida e insuficiente exigencia de 90 créditos para la superación del Máster; c) Por infringirse el artículo 35 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , toda vez que los títulos se habían empezado a impartir en 2012, sin que estuviesen autorizados por las Comunidades Autónomas respectivas ni estuviesen declarados oficiales ni inscritos.

También en la mencionada sentencia abordamos la objeción de falta de legitimación activa del Consejo accionante que los codemandados aducen en favor de que declaremos inadmisible el recurso.

Decíamos para denegar la inadmisión solicitada y ahora ratificamos que

En las recientes sentencias de esta Sala y Sección de 26 de junio de 2012 , dictada en el recurso núm. 18/2011, de 5 de julio de 2013 , recaída en el recurso núm. 169/2011 , y de 26 de septiembre de 2014 , dictada en el recurso de casación núm. 4042/2013 , se ha abordado la cuestión de la legitimación activa de las Corporaciones profesionales en relación con la impugnación de disposiciones por las que se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de títulos universitarios, de Grado, Máster o Doctorado.

Y se ha hecho reconociendo la existencia de interés legítimo de tales Corporaciones en los siguientes términos, que damos ahora por reproducidos y que resultan de plena aplicación al caso:

"Procede rechazar excepciones relativas a una pretendida falta de legitimación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio , y en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Consejo General recurrente (en este caso el Colegio Oficial) tiene interés legítimo para recurrir una norma reglamentaria, (en este supuesto un Acuerdo del Consejo de Ministros) por la que se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos de un título de grado -en este recurso varios, de distintas Universidades-, referentes a la rama de conocimiento de "Ingeniería y Arquitectura", lo que sin duda alguna, afecta a los intereses profesionales y económicos de los colegiados para cuya defensa y promoción está habilitado legalmente.

A estos efectos, cabe recordar que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala (sentencias de 14 de octubre de 2003 , recurso núm. 56/2000, de 7 de noviembre de 2005 , recurso núm. 64/2003 y de 13 de diciembre de 2005 , recurso núm. 120/2004 ), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto. Y en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (recurso núm. 8719/2004 ) y después en la de 7 de mayo de 2010 (Recurso núm. 181/2007 ) dijimos: «El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es la legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal ». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación (se refiere a la legitimación ad causam), en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».

Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 45/2004, de 23 de marzo , estimamos que resulta improcedente restringir el derecho de acceso a la jurisdicción del Consejo General recurrente, (en este asunto del Colegio Oficial) dada su condición de persona jurídica pública, para entablar una acción de control de la potestad reglamentaria (en este caso un Acuerdo del Consejo de Ministros) en un ámbito regulatorio que afecta a los intereses de carácter corporativo cuya defensa ostenta, y sin que podamos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación, a la que corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados". (FD 7º)

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Siguiendo el mismo orden con que argumentamos la sentencia que nos sirve de guía, abordamos en primer lugar el motivo del recurso que denuncia la nulidad de la resolución impugnada por vulneración del artículo 35 de la Ley Orgánica 6/2001 , al haber sido impartidos títulos antes de haber sido autorizados e inscritos.

Sobre este particular dijimos en aquella sentencia que

(...) la prematura actuación de la Universidad al impartir el título oficial antes de dictarse los actos legalmente preceptivos resulta exclusivamente imputable a la Universidad misma y, desde luego, no hace inválido o ineficaz el acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se recurre. Dicho de otro modo, si la citada decisión del Gobierno ha ido precedida, como se ha constatado, del íter procedimental previsto en la normativa vigente (propuesta de plan de estudios, emisión de los informes preceptivos, verificación por el Consejo de Universidades y autorización por la Comunidad Autónoma), la circunstancia de que la Universidad de Castilla-La Mancha comenzara a impartir el Máster sin contar con las autorizaciones preceptivas resulta completamente ajena al Consejo de Ministros.

Y por la misma razón no cabe efectuar pronunciamiento alguno sobre si tal irregularidad (imputable exclusivamente, insistimos, a la Universidad) puede o no entenderse convalidada por el Decreto autonómico de 26 de julio de 2012 que autoriza la implantación y puesta en funcionamiento del Máster, no ya solo porque tal Decreto no es objeto de impugnación en el presente proceso, sino porque el Consejo de Ministros nada tiene que decir sobre tal extremo, habida cuenta que su actuación se limita a constatar que se han producido los actos necesarios para adoptar la decisión, entre los que se encuentra la autorización de la Comunidad Autónoma

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Son estas mismas razones, trasladadas al caso que enjuiciamos, las que nos llevan a desestimar el motivo.

En el fundamento de derecho quinto de la sentencia de 13 de enero de 2015 afrontamos el tema de que ninguno de los integrantes de la comisión de la ANECA que había evaluado los títulos perteneciese al ámbito profesional, siendo así que -según la parte actora- el artículo 25.4 del Real Decreto 1393/2007 exigiría una comisión paritaria (de expertos académicos y profesionales) para efectuar la evaluación.

A esta alegación contestamos en los siguientes términos:

Ciertamente, el artículo 25 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , tras otorgar carácter "preceptivo y determinante" al informe de evaluación que ha de efectuarse en el seno del procedimiento que nos ocupa, determina en su apartado cuarto la composición de la Comisión que ha de evaluar los planes de estudios, estableciendo que estará formada "por expertos del ámbito académico y profesional", que serán "evaluadores independientes y de reconocido prestigio designados en cada caso por la ANECA o por los respectivos órganos de evaluación".

El uso por el precepto referido de la conjunción copulativa "y" implica necesariamente para la actora que la Comisión en cuestión ha de ser "paritaria" (de académicos y profesionales), de suerte que la emisión del informe por expertos que solo pertenecen al ámbito académico (como habría sucedido en el supuesto de autos a tenor del expediente administrativo) hace nulo o anulable el acto que asume tal valoración, pues tal infracción es equivalente a la completa ausencia del informe.

Vaya por delante que la redacción del artículo que se analiza no permite afirmar en absoluto que la Comisión de evaluación deba estar integrada por idéntico número de expertos académicos y profesionales. De haber querido el precepto reglamentario imponer esa paridad nada le hubiera impedido decirlo expresamente; sin embargo, su tenor literal solo hace referencia a la procedencia de sus miembros (al ámbito en el que desempeñan su actividad) y a la necesidad de que la repetida Comisión se integre por expertos del mundo académico y profesional, sin especificar ni cuántos han de pertenecer a cada uno de esos ámbitos ni en qué porcentaje.

Ello no obstante, el artículo en cuestión -en la redacción aplicable al caso- no permite a la ANECA configurar las Comisiones de Evaluación prescindiendo de expertos del ámbito profesional, como ha sucedido en el supuesto analizado (...).

En la primera versión del precepto se señalaba literalmente que la Comisión encargada de la evaluación del plan de estudios estaría formada por "expertos del ámbito académico y, en su caso, profesional".

Tras la reforma operada por el Real Decreto 861/2010, de 2 de julio (vigente desde el 4 de julio) el artículo 25.4 pasó a tener la siguiente redacción: "La evaluación del plan de estudios se realizará por una Comisión formada por expertos del ámbito académico y profesional".

Esta modificación normativa permite extraer una primera e importante consecuencia: el Reglamento aplicable ha querido expresamente que la repetida Comisión cuente, necesariamente, con expertos del ámbito profesional, no solo con vocales procedentes del académico.

(...) Dicho de otro modo, aunque no pueda decirse que la norma exija la composición paritaria que se defiende en la demanda, es claro que una Comisión en la que no consta en modo alguno que formen parte de la misma expertos profesionales no respeta las exigencias del precepto que resulta de aplicación al caso, lo que indefectiblemente vicia de nulidad la resolución combatida en autos, al prescindirse en el procedimiento que dio lugar a su adopción de un trámite esencial: el de la emisión de un informe evaluador por el órgano que, debidamente integrado por vocales con la cualidad necesaria, ostenta la correspondiente competencia de evaluación del plan

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La misma circunstancia de exclusividad académica de los expertos integrantes de la Comisión acontece en este caso lo que nos obliga a establecer la misma conclusión que establecimos en la sentencia citada.

Las consecuencias de todo lo antedicho ha de ser la misma que expresamos en el fundamento de derecho sexto de nuestra mencionada sentencia:

La primera, que la estimación ha de ser parcial, pues no cabe acoger la pretensión consistente en que se retrotraiga el procedimiento al momento de la emisión del informe evaluador para que éste se efectúe por una "Comisión paritaria", pues -como ya se ha señalado- el precepto en cuestión no exige que las Comisiones de Evaluación de los planes de estudios estén integradas por el mismo número de expertos académicos y profesionales. El alcance de la estimación ha de circunscribirse, por tanto, a esa misma retroacción y a la necesidad de emitir el informe por una Comisión que se ajuste a las previsiones del artículo 25.4 del Real Decreto por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias.

La segunda, que la Sala no puede efectuar pronunciamiento alguno sobre el número de créditos que debe asignarse al plan de estudios que nos ocupa. Y ello no solo porque tal declaración -aunque está en la base del recurso deducido por la Corporación demandante- no ha sido solicitada por la parte actora (que se limita a interesar la retroacción del procedimiento), sino porque esa determinación del número de créditos (90 ó 120) corresponde privativamente, en el ejercicio de su discrecionalidad técnica, al órgano que, debidamente conformado, tiene encomendada la función de evacuar el informe de evaluación del plan de estudios correspondiente

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Y la tercera, que la declaración contenida en esta sentencia no afectará a quienes hayan cursado los Máster afectados por la misma antes de su implantación de manera que los mismos conservarán los créditos superados, lo que deriva de la necesaria congruencia de esta misma resolución, pues el propio actor excluyó del suplico de la demanda todo efecto perjudicial de la nulidad pretendida para los afectados, interesando la conservación y validez de los estudios realizados por los mismos.

No ha lugar a especial declaración sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,