STS, 5 de Enero de 2015
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| Número de Recurso | 2754/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 5 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Enero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 2754/2012 interpuesto por el CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA, representado por la Procuradora Dª María Luisa Sánchez Quero, promovido contra la sentencia dictada el 23 de diciembre de 2012 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, en el Recurso Contencioso-Administrativo 79/2010 .
Ha comparecido como parte recurrida la entidad ENERGIAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA S.L., representado por el Procurador D. Pablo Hornedo Mugiro.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 79/2010 entre las siguientes partes, como demandante la entidad mercantil Energías Eólicas de Fuerteventura S.L., representada por el Procurador D. Antonio Vega González y como demandada el Cabildo Insular de Fuerteventura representado por el Procurador D . Manuel de León Corujo , contra la Instrucción del Cabildo Insular de Fuerteventura de 20 de octubre de 2009, relativa a la equiparación de categorías de suelo rústico del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura y el Texto Refundido de las leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios naturales de Canarias.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 2012 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"Que debemos estimar y estimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de ENERGÍAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA S.L., frente al acto antes identificado que consecuentemente anulamos, sin imposición de costas."
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA se presentó escrito de preparación del recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Sala de instancia de fecha 14 de junio de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la Procuradora Sra. Sánchez Quero, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, presentando escrito de interposición del recurso de casación el 4 de septiembre de 2012, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se casase la sentencia de instancia y, en sustitución de la misma, se procediese a la inadmisión del recurso contencioso deducido en la instancia o, subsidiariamente, a su desestimación.
Por el Procurador D. Pablo Hornedo Muguiro, en nombre y representación de Energias Eólicas de Fuerteventura S.L., fue presentado escrito de fecha 3 de septiembre de 2012, en el cual, solicitó se le tuviera por personado en concepto de parte recurrida, formulando oposición a la admisión del presente recurso.
Por providencia de 10 de octubre de 2012, se acordó conceder a la parte recurrente el plazo de diez días a fin de que formulase alegaciones sobre posibles causas de inadmisión opuestas por la mercantil ENERGÍAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA S.L., acordándose en la misma resolución conceder a las partes personadas en las presentes actuaciones el plazo de diez días para alegaciones sobre la posible causa de inadmisión que se trascribe a continuación:
"En relación con los motivos primero y segundo del escrito de interposición, articulado al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , carecer manifiestamente de fundamento el recurso por apreciarse una falta de correspondencia entre las infracciones denunciadas en el mismo y el cauce procesal utilizado, que debería haberse encauzado al amparo del artículo 88.1.d de la LJCA ( artículo 93.2.d) de la LJCA ".
Dicho trámite, fue evacuado por los Procuradores Sra. Sánchez Quero y Sr. Hornedo Muguiro, dictando la Sala resolución el 21 de febrero de 2012, en la que se acordó:
"LA SALA ACUERDA : PRIMERO.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la parte recurrida ENERGÍAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA SL.
SEGUNDO.- Declarar la inadmisión de los motivos primero y segundo recurso de casación interpuesto por la representación procesal del CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA, contra la Sentencia de 23 de diciembre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso nº 79/2010 .
TERCERO.- Declarar la admisión del tercer motivo del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA; y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
CUARTO.- Imponer a ENERGÍAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA SL las costas del incidente de oposición, declarándose que la cantidad máxima a reclamar en concepto de honorarios de letrado del Cabildo insular de Fuerteventura, es de 600 euros.
Por Diligencia de Ordenación de 24 de abril de 2013 fueron convalidadas las actuaciones practicadas, acordándose en la misma diligencia la entrega de copia del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días formalizase su escrito de oposición, siendo evacuado dicho trámite mediante escrito presentado el 11 de junio del mismo año, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2014, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de diciembre de 2014, fecha en que, efectivamente, tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso de casación número 2754/2012 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Las Palmas, dictó el 23 de diciembre de 2011, en su recurso contencioso-administrativo número 79/2012 , que estimó el formulado por la entidad mercantil ENERGÍAS EÓLICAS DE FUERTEVENTURA S.L. contra la Instrucción relativa a la equiparación de categorías de suelo rústico del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura y el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobada por el Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura, en sesión celebrada el 30 de octubre de 2009.
La cuestión debatida en la instancia se circunscribió a determinar la naturaleza jurídica de la Instrucción recurrida. La parte actora entendía que se trataba de una disposición de carácter general equivalente a un instrumento de planeamiento, mientras que la Administración demandada consideraba, por el contrario que se trataba de unas meras pautas interpretativas de uso interno y sin pretensión ordenadora alguna.
La sentencia ahora recurrida en casación resuelve, con base en la sentencia de esta Sala y Sección de 3 de octubre de 2001 - recurso nº 5442/1996 -, en el sentido de que no se trata de una Instrucción interna de las previstas en el artículo 21 de la Ley 30/1991, de 26 de noviembre , sino de una norma jurídica innovadora del ordenamiento de naturaleza urbanística que completa la regulación del Plan Insular de Fuerteventura, sin seguir el procedimiento ni las normas competenciales establecidas al efecto.
Contra esa sentencia ha interpuesto el Cabildo Insular de Fuerteventura recurso de casación, en el que esgrime tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1, esto es, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales y el tercero, al amparo del apartado d) del mismo precepto de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , es decir por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o en la jurisprudencia aplicable para resolver cuestiones objeto de debate.
Los dos motivos de carácter formal fueron inadmitidos por auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 21 de octubre de 2013 , dado que los términos en que aparecen expuestos dichos motivos revelan una patente falta de correspondencia entre los vicios jurídicos que se denuncian y el cauce procesal escogido al efecto, siendo así que estamos ante la denuncia de unos "errores in iudicando ", esto es, errores en la interpretación jurídica que únicamente se pueden esgrimir a través del cauce procesal de la letra d) del citado artículo 88.1.
En consecuencia, la presente resolución queda limitada al examen del tercer motivo de casación.
No obstante, antes de proceder a su examen interesa resaltar que el núcleo central del pleito, como señala la parte recurrida en casación, lo constituye la naturaleza de la Instrucción recurrida en la instancia, y más concretamente si se trata o no de una disposición de carácter general. Habiéndolo entendido así la sentencia impugnada, no ofrece duda alguna que el examen de tal cuestión es susceptible de ser examinado en casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.3 de la Ley de esta Jurisdicción . Se rechazan así las objeciones procesales formuladas por la entidad recurrida en casación.
En el tercer motivo de impugnación se denuncia infracción del artículo 21.1. de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 26 de enero de 2007 , 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989 , 7 de junio de 2006 y 10 de febrero de 1997 .
Alega, en síntesis, que del contenido de la Instrucción recurrida en la instancia se colige claramente que nos encontramos ante una serie de pautas interpretativas, de ámbito interno, realizadas, a título de informe jurídico, por el Secretario General de la Corporación y que el Pleno del Cabildo hace suyas y establece a los efectos de la equiparación de las distintas categorías de suelo contenidas en el Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura. Transcribe, a continuación, párrafos de la primera de las sentencias citadas, en la que se referencian las demás citadas como infracción de la jurisprudencia.
Las referidas sentencias señalan, en definitiva, que cuando la decisión de un órgano administrativo tenga cómo únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo y exterioriza por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el artículo 21 de la Ley 30/1992 .
La parte recurrente prescinde, sin embargo, de los antecedentes y argumentos tenidos en cuenta por la sentencia, a excepción del hecho de que la Instrucción haya sido publicada en el Boletín Oficial, que necesariamente tiene que reconocer, e insiste en que la misma opera como mera pauta interpretativa en el ámbito puramente interno o ad intra .
Resulta por ello obligado valorar el alcance y contenido de la cuestionada Instrucción. En tal sentido interesa señalar que el Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura -en lo sucesivo, PIOF- fué aprobado por Decreto 100/2001, de 2 de abril y tramitado conforme a la Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, y por tanto bajo la vigencia de la Ley 5/1997, de 7 de abril, sobre Ordenación urbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma, de Canarias, que en su artículo 8 establecía las diferentes categorías de suelo rústico.
Por su parte, la disposición transitoria segunda del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias , aprobado por Decreto 1/2000, de 8 de mayo, disponía la obligación de llevar a cabo la adaptación del PIOF a dicha norma. A pesar de este mandato, el referido Instrumento de Ordenación no fué adaptado a dicho Texto Refundido, por lo que las diferentes categorías de suelo rústico contempladas en el citado artículo 8 no se correspondían ni en nombre ni en contenido con las establecidas en el artículo 55 del Texto Refundido. Así las cosas, la Instrucción en cuestión pormenoriza la equivalencia entre las categorías previstas en el Plan Insular y las diseñadas en el Texto Legal vigente.
En este sentido, señala la sentencia impugnada que "lo que la Ley ordena que se haga mediante adaptación del Plan Insular, se sustituye con una pretendida Instrucción que, en cuanto readapta las categorías del suelo a tal plan, tiene los mismos efectos normativos que dicho instrumento. Si ello resulta evidente desde el punto de vista material, lo refuerza el hecho de que se apruebe por el Pleno de la Corporación (competente para dictar ordenanzas y reglamentos) y sea objeto de publicación el Boletín Oficial de Canarias".
El contenido de la Instrucción impugnada trasciende, pues, el ámbito puramente interno en que pretende residenciarla el recurrente, toda vez que, en definitiva impone una interpretación del PIOF con el fin de ajustarlo a las nuevas categorías de suelo rústico establecidas en una Ley posterior, tratando de eludir de esta forma, al menos temporalmente, la obligación de adaptación impuesta por la ya citada disposición transitoria segunda del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias . La Instrucción, pues, al carecer de la naturaleza y garantías que proporcionan las disposiciones de carácter general no resulta el medio idóneo para efectuar, ni siquiera temporalmente, la ineludible adaptación.
Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, por todos los conceptos, a la cantidad de 3.000 euros.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Que debemos declarar y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Cabildo Insular de Fuerteventura contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Las Palmas, el 23 de diciembre de 2011, en su recurso contencioso-administrativo 79/2010 , con expresa imposición de costas en los términos previstos en el fundamento quinto.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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