ATS, 23 de Octubre de 2014

PRIMERO. - Por el Procurador de los Tribunales Don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se ha interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de 13 de enero de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de castilla-La Mancha, dictada en el recurso nº 554/2011 .

SEGUNDO .- Por Providencia de 2 de junio de 2014 se acordó oir a las partes por plazo común de diez días sobre la posible concurrencia de la causa de inadmisión del recurso de casación consistente en carecer manifiestamente de fundamento por haberse basado la estimación del recurso de casación por la Sala de instancia en la interpretación y aplicación de normas autonómicas, teniendo la cita del artículo 24 de la Ley estatal 50/1997, del Gobierno, mero carácter instrumental para eludir la inadmisión del recurso ( arts. 86.4 y 93.2.d] LRJCA ).

Trámite que ha sido evacuado por la partes personadas.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil , Magistrado de la Sala

PRIMERO. - La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) contra la Orden de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 18 de mayo de 2011, por la que se aprueban los modelos de declaración de alta, modificación y baja y de autoliquidación del canon eólico y se dictan las normas para su gestión (DOCM núm. 107, de 3 de junio de 2011, páginas 21458-21460).

Las razones determinantes de la estimación del recurso contencioso-administrativo se encuentra en los fundamentos jurídicos quinto al noveno de la sentencia, que a pesar de su extensión conviene transcribir, pues lo que en ellos se dice es relevante para decidir sobre la causa de inadmisión sugerida en la providencia de 2 de junio de 2014.

Así, se dice en estos fundamentos de Derecho lo siguiente:

"Quinto.- La Asociación recurrente esgrime como principales argumentos impugnatorios de la Orden impugnada la infracción del procedimiento legalmente establecido para su aprobación y la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley 9/2011 reguladores del Canon Eólico por contravención del art. 6.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), tras la reforma dada por la L.O. 3/2009, y de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de tributos de carácter extrafiscal y finalidad medioambiental, solicitando en el Primer Otro sí Digo de la demanda el planteamiento de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad.

Respecto a esta última temática y problemática hay que poner de manifiesto que la cuestión de inconstitucionalidad está prevista tanto constitucionalmente ( art. 163 de la CE ) como legalmente ( art. 35 de la LOTC ) para el caso de que el fallo judicial dependa de la cons titucionalidad de la norma que ha de ser aplicada, lo que no acontece en el presente supuesto ya que la norma aplicable no es la Ley autonómica castellano manchega 9/2011 sino la Orden de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 18 de mayo de 2011, por lo no procede su planteamiento ante el Tribunal Constitucional.

Sexto.- Por lo que respecta al motivo impugnatorio relativo a la infracción procedimental la Asociación recurrente parte del dato de que la Orden de 18 de mayo de 2011 constituye un reglamento ejecutivo o desarrollo de la Ley 9/2011, apoyándose en dicha conceptualización para exigir la pretendida inconstitucionalidad, a lo que se opone la Administración demandada que considera que dicha Orden conforma un mero reglamento independiente en cuanto simple disposición organizativa, siendo lo cierto que en cualquier caso se configura como una disposición administrativa o disposición de carácter general, esto es, un acto normativo con eficacia "ad extra" o externa, entre la Administración y los ciudadanos, administrados o particulares, y no con mera eficacia interna o "ad intra", contando con las notas caracterizadoras de la generalidad y la abstracción propias de las normas jurídicas, a diferencia de los meros actos administrativos plúrimos o dirigidos a una pluralidad indeterminadas de destinatarios.

El procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general o reglamentos se encuentra regulado a nivel estatal con carácter general en el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a nivel autonómico, concretamente en nuestro caso, en la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en cuyo art. 36 se establece que:

1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros para dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias.

2. El ejercicio de dicha potestad requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o el Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar.

3. En la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos , así como cuantos estudios se estimen convenientes.

   Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite.

   Se entenderá cumplido el trámite de información pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los órganos Consultivos de la Administración Regional.

4. De no solicitarse dictamen del Consejo Consultivo , por no resultar preceptivo ni estimarse conveniente, se solicitará informe de los servicios jurídicos de la Administración sobre la conformidad de la norma con el ordenamiento jurídico.

5. El Consejo de Gobierno remitirá a la Mesa de las Cortes de Castilla La Mancha los dictámenes emitidos por el Consejo Consultivo en relación con los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

   Séptimo.- Por su parte, el art. 37 de la mencionada Ley castellano manchega 11/2003 del Gobierno y del Consejo Consultivo dispone que:

1. Las decisiones del Consejo de Gobierno y de sus miembros, revisten las formas y se producen en los términos siguientes: a) Decretos--- Legislativos, las dictadas en ejercicio de la delegación de la potestad legislativa conferida por las Cortes Regionales.

   2. Decretos del Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, las aprobatorias de normas que sean competencia de éste, así como las de nombramientos y separación de los miembros del Consejo de Gobierno y cualesquiera otras para las que una ley prevea dicha forma.

   3. Decretos del Consejo de Gobierno, las aprobatorias de normas reglamentarias de competencia de éste, así como las de nombramiento y separación de titulares de órganos o cargos atribuidas al mismo.

   4. Órdenes acordadas en Comisión Delegada, las aprobatorias de normas reglamentarias de la competencia de dichos órganos colegiados.

   5. Órdenes del Consejero , las aprobatorias de normas reglamentarias de la competencia de uno o de varios Consejeros.

   6. Acuerdos y Resoluciones, las relativas a actos concretos de órganos colegiados o unipersonales respectivamente.

2. Las decisiones a que se refiere el apartado anterior requieren para su efectividad:

   1. La firma del Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, las previstas en los apartados a), b) y c).

   2. La firma del Presidente de la Comisión Delegada o del Consejero o Consejeros competentes, las previstas en los apartados d) y e), respectivamente.

   3. La firma del titular de la secretaría del órgano colegiado o del titular del órgano unipersonal, las previstas en el apartado f).

      Octavo.- De otro lado, el art. 54 de la Ley regional 11/2003 prescribe que el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha deberá ser consultado en los siguientes asuntos: 1. Anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía; 2. Proyectos de legislación delegada; 3. Anteproyectos de Ley; 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones ; 5. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional; 6. Convenios o acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas; 7. Conflictos de atribuciones que se susciten entre Consejeros; 8. Transacciones judiciales o extrajudiciales sobre los derechos de contenido económico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, así como el sometimiento a arbitraje de las cuestiones que se susciten respecto a los mismos; 9. Expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre las siguientes materias:

   1. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros; b) Revisión de oficio de los actos administrativos; c) Aprobación de Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales, interpretación, unlidad y resolución de los contratos administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratista, y las modificaciones de los mismos, cuando su cuantía aislada o conjuntamente sea superior a un 20% del precio original y éste supere la cantidad que la legislación aplicable establezca; d) Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición, por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables; e) Modificación de los planes urbanísticos, cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos; f) Creación o supresión de Municipios, así como la alteración de los términos municipales y en los demás supuestos previstos en la legislación sobre régimen local; 10. Aquellos otros en los que, por precepto expreso de una ley, se establezca la obligación de consulta.

      El art. 55 de la Ley 11/2003 prescribe que podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, en aquellos asuntos, no incluidos en el artículo anterior, que por su especial trascendencia o repercusión lo requieran, y el art. 56 de dicho texto legal preceptúa que el dictamen del Consejo Consultivo podrá ser recabado por el Presidente de la Junta de Comunidades, el Presidente de las Cortes de Castilla-La Mancha o el Consejero competente.

      Noveno.- Pues bien, en el caso que nos ocupa en la tramitación procedimental para la elaboración de la disposición administrativa consistente en la Orden impugnada de 18 de mayo de 2011, tal y como reconoce la propia Administración autonómica demandada, no se ha confeccionado la oportuna Memoria, ni se ha practicado el trámite de información pública ni se ha solicitado y emitido el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, constando únicamente en el expediente administrativo un informe del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, resultando que la autoría de dicha Orden se atribuye a la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, no siendo dicho órgano administrativo unipersonal competente para elaborar tal disposición administrativa, por lo que la referida Orden estaría afectada por una causa de nulidad radical, absoluta o de pleno derecho en los términos recogidos en el art. 62.2 de la Ley 30/1992 modificada por la Ley 4/1999, al aparecer dictada por el Director General, que carecería de competencia para dictar una Orden con vocación reglamentaria "ad extra", según se deriva de la propia Ley 11/2003 de Castilla-La Mancha, ya que según el art. 32 en relación con el art. 36 de la misma, los Directores Generales en tanto órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionales homogéneas de la Administración carecerían de potestad reglamentaria, en tanto en cuanto que reglamentos administrativos y reglamentos jurídicos, susceptibles de regular la organización administrativa, o regular o establecer derechos o imponer deberes en el ámbito de las relaciones de sujeción o supremacía general, o sea entre la Administración autonómica y los ciudadanos, en este caso, tal y como esta misma Sala y Sección ha tenido ocasión de poner de manifiesto en el Auto de 22 de noviembre de 2013 dictado en la pieza separada de medidas cautelares nº 89/13 del Procedimiento Ordinario nº 335/13, por todo lo cual procede estimar la demanda articulada en el presente recurso contencioso-administrativo y anular la Orden recurrida de 18 de mayo de 2011 por no ser conforme a Derecho".

      SEGUNDO .- En el escrito de interposición del recurso de casación se desarrolla un único motivo de impugnación de la senencia de instancia, en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , se denuncia la vulneración del artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno . Apunta la recurrente que la sentencia de instancia estimó el recurso al aprcciar que en el procedimiento de elaboración de la Orden impugnada no se confeccionó la oportuna memoria ni se practicó el trámite de información pública ni se recabó el dictamen del Consejo Consultivo. Pues bien -prosigue la recurrente en casación su exposición-, al razonar así la sentencia parte del error de entender que esa Orden es desarrollo y ejecución de la Ley autonómica 9/2011, cuando lo cierto es que dicha Orden es un simple reglamento organizativo que no tiene la naturaleza de un reglamento ejecutivo, por lo que no eran preceptivos los trámites que la Sala echa de menos.

      TERCERO .- Este recurso de casación es inadmisible, por las razones que se apuntaron en la providencia de 2 de junio de 2014.

      Con arreglo al artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción , las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

      En aplicación del citado precepto, la jurisprudencia constante viene señalando que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental de normas de Derecho estatal.

      Pues bien, en este caso es cierto que en el escrito de interposición se denuncia formalmente la infracción de una norma estatal, concretamente el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno . Ahora bien, la cita de esta norma reviste un carácter meramente instrumental o artificial, en relación con el marco normativo de la cuestión enjuiciada, porque no fue desde luego relevante ni determinante del "fallo" estimatorio del recurso. Basta, en efecto, leer la fundamentación jurídica de la sentencia, supra transcrita, para constatar que las normas tenidas en cuenta por la Sala para alcanzar ese fallo fueron en su totalidad normas propias de la Comunidad Autónoma, y que la cita del mencionado artículo 24 se hizo simplemente para centrar con carácter general el régimen jurídico del procedimiento de elaboración de disposiciones generales.

      Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de febrero y 29 de mayo de 2012 ( recursos de casación nº 611/2010 y 4570/2010 ) señalan que " el artículo 24 de la Ley del Gobierno constriñe su ámbito de aplicación a la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, de modo que el mismo no puede reputarse como procedimiento administrativo común a efectos del artículo 149.1.18 de la CE que respeta las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas" , y precisamente por ello, añaden dichas sentencias, tampoco puede constituir Derecho supletorio de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 149.3 de la Constitución cuando la normativa propia de la Comunidad Autónoma contiene una regulación completa del procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias que hace innecesaria por superflua esa supletoriedad del Derecho estatal.

      Tal es el caso ahora examinado, pues la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha tiene su propia regulación del procedimiento de elaboración de reglamentos, que es la que la sentencia de instancia cita, transcribe y aplica al caso examinado sin necesidad de acudir a la aplicación supletoria del Derecho estatal; de manera que la cita del artículo 24 de la Ley estatal 50/1997, único precepto cuya infracción se denuncia, resulta inservible para sostener el recurso de casación

      En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.2.d) LJCA , procede declarar la inadmisión del recurso de casación; sin que esta conclusión se vea rebatida por las alegaciones efectuadas por la parte recurrente en el trámite de audiencia, que han tenido respuesta a través de los razonamientos anteriores; pudiéndose añadir que no es cierto que en el recurso de casación se denunciase la infracción de los artículos 319 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Tales preceptos ni siquiera se citan en el escrito de interposición, y aun cuando en el mismo se alude a una errónea valoración de la prueba, eso no se pone de manifiesto en el desarrollo del motivo casacional, sino con carácter previo al mismo y en sedicente utilización de la facultad de integración de hechos contemplada en el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción . No puede , por tanto, sostenerse el recurso de casación en un supuesto motivo casacional que realmente no se ha articulado como tal.

      CUARTO .- Al ser inadmisible el recurso de casación, las costas procesales causadas deben imponerse a la parte recurrente, como dispone el artículo 93.5 de la LJCA , si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 193.3 de la citada Ley fija en 1000 euros la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida UNESA por todos los conceptos; sin que haya lugar a abonar cantidad alguna en concepto de costas a la otra parte recurrida personada en autos, Iberdrola Energías Renovables de Castilla La Mancha S.A., que no ha formulado alegaciones en el trámite conferido.

      Por lo expuesto,

Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Sentencia de 13 de enero de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictada en el recurso nº 554/2011 , resolución que se declara firme; con imposición a la parte recurrente de las costas en los términos expuestos en el último razonamiento jurídico.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados