SAN, 3 de Diciembre de 2014
| Ponente | MANUEL FERNANDEZ-LOMANA GARCIA |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 4ª |
| ECLI | ES:AN:2014:4988 |
| Número de Recurso | 20/2013 |
SENTENCIA
Madrid, a tres de diciembre de dos mil catorce.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso DF nº 20/2013 seguido a instancia de CONFEDERACION SINDICAL ELA-STV que comparece representada por el Procurador Dª. Esperanza Azpeitia Calvin y dirigido por Letrado Dª, Nerea Landa de Miguel, contra la Orden IET/938/2013, de 27 de mayo, por la que se establecen los servicios mínimos del sector de hidrocarburos ante la convocatoria de huelga general del día 30 de mayo de 2013, en la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo demandada la Administración del Estado, representada y defendida el Sr. Abogado del Estado. Ha sido parte codemandada PETROLEOS DEL NORTE SA (PETRONOR) representada por el Procurador D. Luis Pozas Osset y asistida por el Letrado D. Juan Ramón Echebarría López. Siendo parte el Ministerio Fiscal. La cuantía indeterminada.
Con fecha 13 de junio de 2013 tuvo entrada recurso contencioso-administrativo contra la Orden IET/938/2013, de 27 de mayo, por la que se establecen los servicios mínimos del sector de hidrocarburos ante la convocatoria de huelga general del día 30 de mayo de 2013, en la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Recibido el expediente administrativo se formalizó demanda el 11 de julio de 2013, solicitando que el apartado segundo de la indicada Orden sea declarado nulo de pleno Derecho por violar la libertad sindical y el derecho a la huelga. De dicha demanda se dio traslado a la Abogacía del Estado que se opuso a la misma en escrito con entrada el 1 de agosto de 2013. El Ministerio Fiscal en escrito de 2 de agosto de 2013 consideró que la demanda debí desestimarse. Por último, PETRONOR el escrito de 13 de septiembre de 2013 se opuso a la estimación de la demanda.
Practicada la prueba admitida, se señaló para votación y fallo el 26 de noviembre de 2014.
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D, MANUEL FERNANDEZ-LOMANA GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala.
Se impugna la la Orden IET/938/2013, de 27 de mayo, por la que se establecen los servicios mínimos del sector de hidrocarburos ante la convocatoria de huelga general del día 30 de mayo de 2013, en la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En concreto su apartado Segundo que establece en la refinería de PETRONOR, servicios mínimos para el día de la huelga, serán los siguientes:
a.- La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones afectas a la actividad de refino. A estos efectos, las unidades de proceso, así como en el resto de las instalaciones que vean alterada su actividad normal, a partir del momento del inicio del periodo de huelga y durante el mismo, se mantendrán en las condiciones de seguridad adecuadas a las especificaciones técnicas en todas las instalaciones. b.- En todo caso, las unidades de proceso de carburantes y combustibles con instalaciones con equipos críticos cuya parada tenga un efecto en la producción que vaya más allá del periodo de huelga convocado, así como otras unidades cuyo funcionamiento dependa del funcionamiento de las anteriores, deberán mantenerse, al menos, a mínima carga operativa.
c.- Los servicios auxiliares (producción de vapor, sistema de fuel-oil y fuel-gas, torres de refrigeración, mantenimiento del agua de calderas, aire comprimido, antorchas, nitrógeno, plantas de cogeneración, producción y distribución de energía eléctrica, redes de agua, tratamiento de efluentes y emisiones) se mantendrán en funcionamiento para garantizar las condiciones descritas y para afrontar cualquier situación de emergencia.
d.- Las plantas de tratamiento de aguas residuales y de emisiones contaminantes se mantendrán operativas para evitar el riesgo de contaminación.
e.- El personal de laboratorio realizará los análisis necesarios de unidades para evitar la contaminación en el almacenamiento de productos, así como para mantener las condiciones operativas descritas.
f.- Se efectuarán las descargas y cargas necesarias para mantener unas existencias operativas mínimas y para mantener en todo momento las existencias mínimas de seguridad que establece el artículo 50 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
g.- Se realizarán los envíos mínimos necesarios para evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes y combustibles. Asimismo, se realizarán los suministros necesarios para garantizar el aprovisionamiento de las instalaciones y atender a los servicios de los operadores logísticos que pudieran ser, en su caso, designados bajo servicios mínimos.
h.- Funcionarán con toda su vigencia los planes de emergencia existentes.
i.- Se mantendrán normalmente los calendarios establecidos de los retenes de seguridad y de emergencia.
j.- Se mantendrán los servicios de vigilancia para la protección de los bienes e instalaciones industriales.
k.- Se efectuarán los servicios de mantenimientos necesarios para garantizar la seguridad de suministros mínimos de las empresas y servicios antes mencionados, así como para posibilitar las condiciones operativas descritas.
l.- Los servicios de comunicación externos e internos deberán mantenerse operativos.
m.- Para el mantenimiento de dichos servicios mínimos, la empresa Petróleos del Norte, S.A. (PETRONOR) pondrá en operación los equipos de instalaciones que se consideren estrictamente necesarios así como el personal necesario para la cobertura de tales servicios mínimos.
En esencia, lo que se reprocha en la demanda a la citada Orden es que siendo la huelga de sólo 24 horas, no generaba riesgo de desabastecimiento y, por lo tanto, no se debía "obtener producto terminado". Sostiene el sindicato recurrente que la Orden permite la "producción, sin bien a carga mínima" y esta producción no resultaba necesaria, dada la brevedad de la huelga y la concurrencia de una serie de notas que luego analizaremos. Por lo tanto, la Orden no está motivada, ni resulta proporcionada, al no tener en cuenta tales circunstancias y lesiona los derechos de libertad sindical y huelga.
Esta Sala ha dictado varias sentencias analizando la fijación de servicios mínimos en el "sector de hidrocarburos" fijando una doctrina que debemos seguir para resolver el presente caso y que puede resumirse en los siguientes puntos:
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- En primer lugar, aplicando la doctrina constitucional, la Sala ha venido entendiendo que el sector de hidrocarburos es un sector esencial, lo que justifica la fijación de servicios mínimos - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007 )-. En el mismo sentido, la SAN (1ª) de 26 de noviembre de 2009 (Rec. 3/2009 ) razona que "el sector de hidrocarburos, ...[tiene una] especial importancia para el desenvolvimiento de la vida económica que, como se indica en la Exposición de Motivos de la Ley 34/98, supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad que afectan a los productos petrolíferos y al gas".
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- Que los servicios mínimos deben fijarse en atención a las circunstancias de cada caso concreto, "con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma" - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007 )-. 3.- Que "la necesidad de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y es exigible con mayor intensidad cuando el acto o disposición contienen una limitación o restricción de un derecho fundamental constitucionalmente protegido y, en concreta referencia a la limitación del derecho de huelga del artículo 28.2 CE, mediante la fijación de servicios mínimos la motivación ha de revestir unos caracteres especialmente rigurosos, como se deduce de la jurisprudencia que se ha expuesto. Así, la motivación responde a una triple necesidad ya que, por una parte, expresa la voluntad de la Administración al realizar la interpretación de la norma que permite imponer esa limitación y si se ha realizado de una forma razonable; en segundo lugar, los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica y, por último, permite la fiscalización por parte de los tribunales en los recursos contra el acto o disposición impugnados, con el alcance previsto en el artículo 106.1 CE, y satisfacer así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el artículo 24.1 CE ". - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007 )-.
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- Siendo importante destacar que en nuestras SAN (4ª) de 28 de septiembre de 2011 (Rec. 3/2011 ) hemos analizado un supuesto muy similar al de autos y en dicha sentencia indicamos que: "Las medidas adoptadas aparecen enraizadas en las Ley de Hidrocarburos, que prevé la garantía de abastecimiento, y en los Reales Decretos 1477 y 1478 de de 9 de diciembre de 1988 por los que se regulan las garantías de servicios esenciales en situación de huelga en el sector de la refinería de petróleo y de producción, conducción, distribución y suministro de combustibles gaseosos, así como en las previsiones efectuadas por el Gestor Técnico al objeto de garantizar la prestación de una servicio esencial como el suministro de gas, a cuyo...
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