STS, 4 de Diciembre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 28 de septiembre de 2012 , por la que se desestimó el recurso interpuesto por la entidad Urbacón Levante, S.L. contra la desestimación presunta por silencio administrativo -posteriormente, expresa por Resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de fecha 29 de julio de 2009- del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 15 de noviembre de 2006, por el que se resolvía denegar la aprobación definitiva del Plan Parcial AR-6 del Municipio de Algimia de Alfara. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por la entidad recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 8 de noviembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (URBACON LEVANTE, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 21 de diciembre de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de expuestos los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba solicitando el dictado de una sentencia que casara la recurrida y estimara la demanda en su totalidad o, en su defecto, alguna de las pretensiones articuladas en el suplico de la demanda; o bien, subsidiariamente, ordenara la retroacción de las actuaciones procesal al momento anterior inmediato a dictar sentencia; imponiendo, en todo caso, las costas procesales a la parte recurrida.

Por Providencia de la Sala, de fecha 15 de febrero de 2013, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 15 de marzo de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALITAT VALENCIANA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 24 de abril de 2013, en el que solicitó a la Sala la inadmisión del recurso o, en su defecto, su desestimación, declarando en todo caso que la sentencia recurrida es ajustada a derecho.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de diciembre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se interpone recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 28 de septiembre de 2012 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Urbacón Levante, S.L. contra la desestimación presunta por silencio administrativo -posteriormente, expresa por Resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de fecha 29 de julio de 2009- del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 15 de noviembre de 2006, por el que se resolvía denegar la aprobación definitiva del Plan Parcial AR-6 del Municipio de Algimia de Alfara.

La resolución impugnada procede en su FD 1º a la puesta de manifiesto de los diversos antecedentes y hechos que resultan relevantes para la resolución de las cuestiones planteadas; y en su FD 2º sintetiza los dos motivos de impugnación sobre los que se fundamenta la demanda, en los siguientes términos:

"1º. Impugnación indirecta del Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana (en lo sucesivo PAT) en cuyo Plan se basan los actos objeto del recurso al entender que se trata de una disposición de carácter reglamentario nula de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 62.2 LRJAP y PAC, procediendo, en consecuencia de ello y en la medida que la denegación de la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector AR-6 se sustenta en los establecido en el PAT, reconocerle el derecho a que sea aprobado definitivamente dicho Plan Parcial.

2. Posibilidad de que se proceda a la aprobación del Plan Parcial condicionándola a que se concreten en el ámbito de actuación más próximo al trazado de la conducción de los usos compatibles con su zona de reserva - según el artículo 18 del PAT - reduciéndose dicha zona o alterando su trazado donde fuera preciso; y ello en atención a la propuesta de viabilidad de la modificación puntual del ámbito del corredor presentada el 3 de agosto de 2.008 y a lo establecido en el Apartado 2.1 de la Memoria del PAT que recoge como objetivo La compatibilidad en los posible con los suelos calificados, así como en sus artículos 3.3, 8, 15 y 19 del PAT y las Disposiciones Adicionales 1ª y 2ª".

En lo que atiene al Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana (PAT) singularmente considerado, la impugnación se concreta en el FD 3º del siguiente modo:

"Según se desprende de lo que la parte actora expone en el escrito de demanda y reitera y resume en su escrito de conclusiones su alegato referente que el PAT es nulo de pleno derecho se sustenta en que al tener por objeto la reserva de suelo para la ejecución futura del Proyecto de Transferencias de recursos hídricos de la cuenca del Ebro a diversas cuencas, autorizadas por el art. 13 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , aprobado por Resolución de 13 de noviembre de 2003, del Secretario de Estado de Aguas y Costas, del Ministerio de Medio Ambiente y haberse derogado dicho Proyecto de transferencias por el Real Decreto Ley 2/2004, en cuanto contempla la realización de dicho Proyecto de Transferencias está invadiendo competencias estatales, particularmente las enunciadas en el artículo 149.1.22º de la Constitución ".

La Sala de instancia recuerda en su FD 4º qua ya se ha pronunciado sobre la legalidad del PAT por la vía del recurso directo interpuesto contra dicho instrumento de planeamiento, en el que se invocaba el mismo motivo ( Sentencia 1426/2009, de 2 de noviembre ). La Sala sentenciadora reproduce, en consecuencia, las mismas consideraciones vertidas entonces. Y con base en ellas, ya en su FD 5º, procede a rechazar el primero de los motivos del recurso:

"Lo expuesto determina que -asumiendo lo razonado y resuelto en la citada Sentencia- deba rechazarse el primero de los motivos del recurso en el que, mediante la impugnación indirecta del Decreto 78/2005 de 15 de abril, el Consell de la Generalitat, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial de Corredores de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana se pretende la anulación de los actos impugnados en el proceso".

Sobre el segundo de los motivos de impugnación, de cuyo contenido el FD 6º de la sentencia vuelve a dar cuenta:

"En lo que afecta al segundo de los motivos del recurso - al que la actora asocia la pretensión consistente en que se declare su derecho a la aprobación del Plan Parcial de forma condicionada a que se concentren en el ámbito de actuación más próximo al trazado de la conducción de los usos compatibles con su zona de reserva en los términos de la propuesta de viabilidad de la modificación puntual del ámbito del corredor recogida en el informe formulado por el Departamento de Hidráulica y Medio Ambiente de la Universidad Politécnica de Valencia, así como del informe de 25 de septiembre de 2008 del Jefe de Servicio de Ordenación Territorial de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda y la propuesta de resolución de 20 de noviembre de 2008 por la Jefa del Servicio Territorial de Ordenación del Territorio -".

La Sala de instancia concluye en el mismo sentido en que lo hace respecto del primero:

"procede igualmente su rechazo porque - como expresa la Resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de fecha 29 de julio de 2.009 y reitera el Abogado de la Generalidad en el escrito de contestación a la demanda - el hecho de que exista una propuesta de viabilidad de la modificación del ámbito del corredor no es motivo suficiente para justificar la anulación de un acuerdo de denegación de un Plan Parcial y reconocer el derecho a la aprobación del Plan de forma condicionada a la de dicha modificación ya que dicha decisión carecería de virtualidad pues, en todo caso, la del Plan Parcial dependería de la modificación del planeamiento territorial que, como recuerda el Abogado de la Generalidad, es una decisión discrecional basada en el interés general y en el principio de oportunidad. A lo que cabe añadir que de admitirse la necesidad de que la modificación del ámbito del corredor se supeditase a las determinaciones del Plan Parcial se estaría condicionando un planeamiento territorial que afecta a un ámbito supralocal en el marco del corredor de infraestructuras a un instrumento de planeamiento urbanístico de ámbito estrictamente local".

Procede, así, pues, la desestimación del recurso, sin imposición de condena en costas (FD 7º).

El recurso de casación lo fundamenta ahora la misma entidad recurrente que había actuado en la instancia como parte actora en los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 149.1.22 CE , por vulneración de la reserva competencial establecida a favor del Estado en el referido precepto, en cuanto a la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurren por más de una Comunidad Autónoma.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 9.3 CE , 1 CC y 62.2 LRJPAC, por infracción del principio de jerarquía normativa reconocido en tales preceptos, en relación con la LPHN y, en particular, con las Disposiciones Derogatorias del (i) Real Decreto Ley 2/2004, de 18 de junio -convalidado por Acuerdo de 18 de junio de 2004 del Congreso de los Diputados, conforme a lo dispuesto por el artículo 86.2 CE - y de la (ii) Ley 11/2005, de 22 de junio.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente, el artículo 67 LJCA , en cuanto que la sentencia es incongruente -incongruencia omisiva- con lo pedido por la recurrente.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 33 CE , 4 , 6 a), 7.1 y 8.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS08), por cuanto la inadecuación del PAT a la LPHN y su carencia absoluta de razón de ser han coartado el derecho del recurrente a participar efectivamente en los procedimientos de desarrollo del suelo y ha supuesto ello una restricción del derecho de propiedad sin causa justificada.

Antes de comenzar con el enjuiciamiento de los motivos de casación que acabamos de enunciar, importa dejar constancia de los antecedentes más relevantes empleados para la resolución del litigio en la instancia, que por otra parte quedaron consignados por la sentencia impugnada en su FD 1º en los siguientes términos:

"1º. Con fecha 31 de enero de 2.001 la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia adoptó Acuerdo por el que aprobaba definitiva el Plan General de Ordenación Urbana de Algimia de Alfara. Dicho Acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia número 153 de 29 de junio de 2.001.

2. El citado Plan General delimitaba un Sector de Suelo Urbanizable de Uso Residencial denominado AR-6 con una superficie de 61.488,23 metros cuadrados de suelo (m2s) y un Aprovechamiento Tipo de 0,38 m2t/m2s, cuyo desarrollo se difería a la tramitación y aprobación conforme a lo previsto en la LRAU - vigente en ese momento - de un Plan Parcial y de un Programa de Actuación Urbabnística.

3. El DOGV número 4.893 de fecha 29 de noviembre de 2.004 publicó la Resolución de fecha 4 de noviembre de 2.004 del Conseller de Territorio y Vivienda que sometía a información pública el Plan de Acción Territorial de carácter sectorial de Corredores de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana (PAT).

4. Con fecha 26 de noviembre de 2.004 el Pleno del Ayuntamiento de Algimia de Alfara acuerda someter a información pública el Proyecto de Plan Parcial del Sector AR-6; y en fecha 25 de febrero de 2.005 dicho Pleno adoptó Acuerdo por el que aprobaba provisionalmente el referido Plan Parcial, condicionando dicha aprobación a que se introdujesen una serie de modificaciones en el proyecto de urbanización.

5. En fecha 5 de mayo de 2.005 se emite Informe Técnico municipal en el que se expresa que quedan cumplidos los condicionantes impuestos en el acuerdo de adjudicación; y seguidamente se remite el Plan Parcial a la Comisión Territorial de Urbanismo - en el que tuvo entrada el 13 de mayo de 2.005 - para su aprobación definitiva.

6. Con fecha 15 de noviembre de 2.006 la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia adopta Acuerdo por el que deniega la aprobación definitiva del Plan Parcial AR-6 del Municipio de Algimia de Alfara. Según expresa dicho Acuerdo la referida denegación se fundamenta en Informes desfavorables del Servicio de Ordenación Territorial de la Conselleria de Territorio y Vivienda y del Área Jurídica de dicha Conselleria, cuyos informes se basan en la incompatibilidad del sector AR-6 con el Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras (PAT) debido a que el citado sector se encuentra afectado en más de 2/3 partes por el PAT, lo que hace imposible su desarrollo al ser este último, según lo establecido en los artículos 54.4 y 59.2 de la LOTPP, vinculante respecto al planeamiento municipal y, por tanto, ser de aplicación prioritaria y preferente".

7. La entidad actora interpuso recurso de alzada contra el referido Acuerdo; y, como no fuese resuelto de forma expresa, interpuso con fecha 30 de julio de 2.009 el presente recurso contencioso-administrativo cuya objeto era la desestimación presunta por silencio administrativo del referido recurso.

8. La resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de fecha 29 de julio de 2.009 resolvió expresamente el recurso de alzada en el sentido de desestimarlo; y con fecha 1 de octubre de 2.009 se acordó, a instancia de la actora, la ampliación del recurso a dicha resolución".

1. Interesa ahora completar estos antecedentes y referirnos, en primer término, a las conclusiones alcanzadas por los informes desfavorables que sirvieron de base para la denegación de la aprobación definitiva del plan parcial impugnada en la instancia, de cuyo contenido literal deja constancia la propia resolución denegatoria de dicha aprobación. Así:

   - El informe del Jefe del Servicio de Ordenación Territorial de Planificación y Ordenación Territorial de 21 de junio de 2006, por un lado, venía a concluir:

   "Como quiera que la fecha de exposición al público del Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras fue en el DOG nº 4893 el 29/11/2005 (sic) y la fecha de exposición al público del Programa de Actuación incluyendo Plan Parcial del sector AR- 6 fue en el DOG nº 4899 del 9/12/2005 (sic), le sería de aplicación, al segundo, el artículo 45 punto 2 de la LOTPP de 30 de junio de 2004.

   Analizando los preceptos señalados, haya que concluir que la realización del plan parcial del Sector AR-6 de Algimia de Alfara resulta incompatible , en su actual planteamiento, con la futura realización del Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras".

   Y, por su parte, el del Área Jurídica de la Conselleria de Territorio de 27 de julio de 2006 lo hacía en los siguientes términos:

   "2. Las dudas surgen, no obstante, de la aplicación práctica de lo establecido en la Disposición Adicional 1ª (DA 1ª) del PAT en la que se afirma lo siguiente: "Los Planes generales o sus modificaciones que afecten al ámbito de actuación y que se encuentren en tramitación con anterioridad a la aprobación de este Plan de Acción Territorial, deberán ajustarse a éste con carácter previo a su aprobación, siempre y cuando no hayan sido objeto de información pública", al entender que dicho régimen transitorio sería igualmente aplicable a los Planes Parciales modificativos de la ordenación estructural), en cuanto implican modificación del Plan General que desarrollan.

   No obstante su literalidad, una correcta aplicación del contenido de la DA 1ª del PAT exige una interpretación coherente con su finalidad y con las funciones que le son asignadas por la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat , de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTyPP) a los Plantes de Acción Territorial, tanto integrados como sectoriales, y que son recordadas con meridiana claridad por el mismo decreto de aprobación del PAT, cuando en su artículo 2 , advierte literalmente que los "planes generales de los municipios afectados por el corredor deberán ajustarse a las determinaciones de aquél"".

2. Importa asimismo concretar, en segundo lugar, las actuaciones desarrolladas a partir de la presentación por la entidad recurrente del recurso de alzada interpuesto con fecha 29 de diciembre de 2008 contra la denegación de la aprobación definitiva del plan parcial:

   - De este recurso de alzada se dio traslado al Ayuntamiento de Algimia de Alfara, que el 12 de marzo de 2007 emite informe en el que se manifesta en contra del proyecto supramunicipal. Subsidiariamente, sin embargo, propone la estimación parcial del recurso de alzada, en el sentido de aprobar definitivamente el plan parcial con el condicionante de que se concentren en la parte del ámbito de actuación más próxima al trazado de la conducción los usos compatibles previstos en el artículo 18 del PAT, con la consiguiente reducción de la zona de reserva o modificación del trazado hasta donde fuera preciso para permitir la aprobación del expresado condicionante.

   - El 23 de abril de 2007 la mercantil URBACON LEVANTE, SL amplía el recurso de alzada, tras haber tenido conocimiento del informe presentado por el Ayuntamiento de Algimia de Alfara, y se adhiere a la solución propuesta subsidiariamente por el Ayuntamiento. Como complemento a esta ampliación del recurso, el 22 de mayo de 2007, la mercantil URBACON LEVANTE SL aporta un plano aclaratorio de la solución propuesta en el que se propone una nueva ordenación pormenorizada.

   - El 3 de agosto de 2007, URBACON LEVANTE SL presenta un informe propuesta de la viabilidad de la modificación puntual del ámbito del corredor de infraestructuras , redactado por el Departamento de Hidráulica y Medio Ambiente de la Universidad Politécnica de Valencia. En ella propone el cambio de trazado del corredor, cuyo eje se define a unos 80 metros del límite del sector AR-6, cuya ordenación se adaptaría de modo que dentro de la zona de afección quedarán únicamente las zonas verdes, los equipamientos y la vivienda unifamiliar existente, y fuera de la zona de afección, el desarrollo urbanístico propuesto con vivienda unifamiliar agrupada.

   - A la vista de la nueva documentación aportada, el 28 de abril de 2008 el Servicio Territorial de Ordenación del Territorio de Valencia solicitó informe al Servicio de Ordenación Territorial, remitiéndole copia completa del expediente del recurso de alzada, incluyendo la propuesta de modificación puntual del trazado del corredor de infraestructuras en la zona de actuación. El 25 de septiembre de 2008 el Jefe del Servicio de Ordenación Territorial emite informe que concluye los siguiente:

   "Consideraciones.-

   Visto lo cual, cabe considerar la oportunidad de acceder a la modificación que se solicita .

   En cuanto a la resolución del recurso, en principio, cabría optar por su desestimación, por cuanto que las causas que dieron lugar a la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo no se alteran a la vista de la nueva información aportada, no obstante lo cual, procede iniciar de oficio la modificación del trazado en la zona afectada, la cual, una vez aprobada por el órgano urbanístico competente, dará lugar a la viabilidad de la solución propuesta a los efectos de la compatibilidad con el PAT.

   No obstante lo anterior, al margen de la posibilidad de una solución conveniada acompañada del desistimiento del recurso, se considera más oportuno una estimación parcial del recurso por parte de la Secretaría Autonómica, en el sentido de insta la iniciación puntual del PAT y de suspender o supeditar la aprobación definitiva del Plan Parcial hasta tanto se produzca la aprobación definitiva de esa modificación puntual por el Consell, debiendo recogerse en la ficha de planeamiento y gestión de documento las circunstancias y condicionantes que pudieran derivarse del PAT modificado".

   En los mimos términos que este último se pronuncia el informe del Servicio de Coordinación Territorial de 5 de marzo de 2009, en el que se formula la propuesta de resolución del recurso. Sin embargo, la resolución de dicho recurso vino a apartarse de la indicada propuesta con base en estas razones:

   "A pesar de la existencia de la propuesta de modificación puntual del P.A.T., cuya viabilidad se sustenta en el informe favorable emitido el 25 de septiembre de 2008 por el Servicio de Ordenación Territorial, y la conveniencia de iniciar de oficio la modificación del trazado en la zona afectada, la cual, una vez aprobada por el órgano urbanístico competente, dará lugar a la viabilidad de la solución propuesta a los efectos de compatibilidad con el P.A.T., en cuanto a la resolución del recurso, hay que optar por su desestimación, por cuanto que las causas que dieron lugar a la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo no se han visto alteradas a la vista de la fundamentación efectuada por los recurrentes.

   De no ser así, mediante un acto administrativo relativo al planeamiento local, como es la estimación parcial del recurso, se estaría condicionando un planeamiento territorial que afecta a un ámbito supralocal, en el marco del corredor de infraestructuras, lo que como mínimo y de entrada plantea serias dudas. Es evidente, que la estimación del recurso no puede ni deba limitar ni ajustar la ordenación territorial obligando a la modificación puntual del trazado del PAT en la zona afectada.

   En este sentido, hay que afirmar que el planeamiento urbanístico no puede modificar el planeamiento territorial, por ello, cabe considerar que el alcance del mismo y la consecuente estimación parcial del Recurso provocaría una disfunción, ya que la resolución carecería de virtualidad en tanto no se produzca una modificación del planeamiento territorial, generando así un problema de jerarquía en la ordenación del territorio al condicionar la modificación de un instrumento destinado a determinar el modelo territorial, mediante la modificación unilateral de un instrumento de planificación urbanística de ámbito estrictamente local. Procede, por tanto, desestimar el Recurso de Alzada ante la inconveniente injerencia del acto administrativo en el planeamiento territorial".

La prolija exposición de antecedentes llevada a cabo en el fundamento precedente permitirá allanar el camino para el enjuiciamiento de los motivos de casación alegados en el recurso. Todavía se impone con carácter previo a su examen de fondo, sin embargo, determinar si concurre la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Generalitat valenciana en relación con la totalidad del recurso, así como singularmente en relación con sus motivos primero, segundo y cuarto.

En todos los casos, se alega por la representación de la administración autonómica la improcedencia de entrar a resolver en el fondo porque el recurso de casación nada nuevo aporta, no formula crítica alguna a la sentencia recurrida y, en definitiva, constituye una mera reproducción literal de la demanda.

A excepción de lo que concierne al cuarto motivo, sin embargo, no procede acordar la inadmisibilidad del recurso por la razón alegada, porque el recurso, con carácter general, se dirige a combatir la resolución judicial dictada en la instancia, lo mismo que los motivos primero y segundo esgrimidos en dicho recurso. El motivo cuarto, en cambio, constituye una reproducción exacta y literal del motivo de impugnación formulado con anterioridad en la demanda, así que éste sí debe ser inadmitido.

Tampoco procede inadmitir el motivo segundo por una razón adicional que la Generalitat esgrime en este caso, la carencia absoluta de fundamentación de este motivo. Entiende esta Sala y Sección que el escrito de interposición del recurso contiene suficiente carga argumental, en el desarrollo de este motivo, como para que ahora debamos pronunciarnos sobre la cuestión de fondo suscitada a su socaire.

Despejados, de este modo, los óbices de inadmisibilidad esgrimidos (salvo en lo que concierne al cuarto de los motivos de casación), cumple pronunciarse ya sin mayores dilaciones sobre los otros tres restantes.

El primero de los motivos de casación sobre los que se apoya el recurso no puede prosperar, porque la aprobación por la Comunidad Valenciana del Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial del Corredor de Infraestructuras (PAT) (Decreto 78/2005, de 15 de abril, publicado el siguiente 19 de abril) no invade las competencias estatales en los términos en que éstas vienen reconocidas en la Constitución.

Ya tuvo la Sala sentenciadora ocasión de manifestarse al respecto, porque se alegó el mismo motivo de impugnación por parte de la entidad recurrente en su escrito de demanda; y aquélla ya lo había hecho además con anterioridad, cuando tuvo que pronunciarse al respecto en su precedente Sentencia de 2 de noviembre de 2009 (recurso 814/2005 ), en que, a resultas del recurso directo promovido contra el citado Plan, hubo de enjuiciar entonces su conformidad a derecho: en realidad, la sentencia impugnada se limita en este punto en su FD 4º a reproducir lo resuelto con anterioridad.

Pues bien, en términos coincidentes con ambas resoluciones, hemos de pronunciarnos ahora.

El Estado ha venido a ejercer las competencias que le están reconocidas en esta materia por el artículo 149.1º.22 de la Constitución , por medio de la aprobación de la Ley 10/2001, de 5 de junio, del Plan Hidrológico Nacional; y, en concreto, en lo que concierne al aspecto específico que aquí interesa resaltar, al establecer en dicha Ley la regulación jurídica de las transferencias de recursos hídricos (los trasvases) de la cuenca del Ebro a otras cuencas intercomunitarias (artículo 13).

Desde luego, se habría producido la vulneración alegada si la Comunidad Autónoma hubiese adoptado la regulación correspondiente en lugar del Estado. Ahora bien, una vez ejercitada por éste su propia competencia, la Generalitat valenciana es la que dispone, en base a su Estatuto de Autonomía ( artículo 49.19ª), de competencia en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Y al amparo de este título competencial ha venido a dictar la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje , dentro de la cual se contempla precisamente el instrumento de planeamiento objeto de controversia. Artículo 13.2:

"El trazado de las infraestructuras lineales se adecuará a los corredores que, en su caso, establezcan los instrumentos de ordenación territorial aprobados por el Consell de la Generalitat".

Y dicho instrumento de planeamiento tiene asignado el cometido que también se expresa en el artículo 57.1 de la misma Ley:

"1. Los planes de acción territorial sectoriales establecerán las determinaciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos y serán coherentes con los objetivos y criterios de ordenación establecidos en esta ley y, en su caso, en la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana.

2. Podrán establecer reservas de terrenos cuando sea necesario para el cumplimiento de sus objetivos".

Lógicamente resulta imprescindible que exista la requerida coordinación en el ejercicio de ambas competencias estatales y autonómicas, en cuanto a su convergencia sobre el mismo espacio territorial, como exige la jurisprudencia constitucional. A la indispensable necesidad de coordinación, siquiera en el ámbito interno de la Comunidad Valenciana, se refiere también la Ley 4/2004 en su artículo 23.2 :

"Las Administraciones públicas deberán coordinar sus planes y proyectos para la implantación de infraestructuras, potenciando la compatibilidad de usos y su integración en redes homogéneas (...)".

Ahora bien, el conflicto surge, eventualmente, cuando la requerida coordinación en el ejercicio de competencias no se produce, pero no cuando dicha coordinación efectivamente tiene lugar, como es el caso.

Como expresa el propio PAT al definir su objeto en su artículo 2, éste viene constituido -en lo que singularmente interesa ahora destacar- por:

" El Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial de Corredores de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana tiene por objeto la reserva de suelo para la ejecución futura del Proyecto de Transferencias de recursos hídricos de la cuenca del Ebro a diversas cuencas , autorizadas por el artículo 13 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , aprobado por Resolución de 13 de noviembre de 2003, del Secretario de Estado de Aguas y Costas, del Ministerio de Medio Ambiente .

Esta reserva de suelo se realiza para mantener el potencial del territorio por donde discurre el trazado aprobado, y evitando así que se ejecución pueda verse obstaculizada por la realización de actuaciones que incrementan su dificultad técnica o la hagan más gravosa desde el punto de vista económico" .

Sin que represente óbice alguno para el ejercicio de esta competencia autonómica, como acertadamente pone de relieve la sentencia impugnada, que la obra pública proyectada sea de titularidad estatal. Una vez determinado el emplazamiento del corredor, el planeamiento territorial puede disponer las reservas de suelo necesarias precisamente para la ejecución de dicha obra.

No ha lugar, por consiguiente, a la estimación de este primer motivo.

Distinta conclusión, sin embargo, se impone alcanzar en relación con el segundo de los motivos de casación alegados en el recurso.

Justamente, como el examen del motivo precedente permite constatar, existe una íntima vinculación entre la infraestructura hidráulica autorizada por el Estado y el planeamiento territorial a cuya ejecución coadyuva la realización de la indicada infraestructura.

Subraya dicha conexión el propio artículo 2 del plan, antes trascrito:

" El Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial de Corredores de Infraestructuras de la Comunidad Valenciana tiene por objeto la reserva de suelo para la ejecución futura del Proyecto de Transferencias de recursos hídricos de la cuenca del Ebro a diversas cuencas , autorizadas por el artículo 13 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , aprobado por Resolución de 13 de noviembre de 2003, del Secretario de Estado de Aguas y Costas, del Ministerio de Medio Ambiente" .

Pues bien, siendo ello así no puede resultar indiferente que, con posterioridad a la aprobación de la Ley 10/2001, el Estado viniera a acordar mediante el Real Decreto Ley 2/2004, de 18 de junio, la derogación, justamente, de su artículo 13 ; precepto que legitimaba la realización del trasvase entre cuencas intercomunitarias, desde El Ebro a las de la Comunidad Valenciana, entre otras.

Y todavía mayor relieve alcanza a los efectos de apreciar la concurrencia del defecto alegado -la infracción del principio de jerarquía y, con ella, la invalidez del propio PAT- reparar en el momento de aprobación del Decreto Ley antes mencionado (se publicó al día siguiente de su aprobación el día 19 de junio; por otra parte, se convalidó en el Congreso el 29 siguiente y ese mismo día se ordenó su publicación, produciéndose ésta -la publicación de la convalidación- el 3 de julio).

Así, pues, con anterioridad a la aprobación del PAT (Decreto 78/2005, de 15 de abril); en realidad, antes de que el citado PAT fuese incluso sometido a información pública. El DOGV número 4.893, de fecha 29 de noviembre de 2.004 publicó la Resolución de fecha 4 de noviembre de 2.004 del Conseller de Territorio y Vivienda que sometía a información pública el PAT. Y tal y como se hizo constar expresamente en el anuncio de su exposición pública, el Consell de la Generalitat Valenciana había ordenado su redacción -mediante el Decreto 113/2004, de 2 de julio-, indicando:

"Este mandato obedeció a que la Generalitat ha valorado el proyecto de transferencias autorizadas por el artículo 13 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional en el ámbito de la Generalitat Valenciana , como estratégico para el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Comunidad Valenciana.

La solución recogida en este proyecto de transferencias de recursos hidrícos desde la cuenca del Ebro a diversas cuencas (entre las que se encuentran las del Júcar y Segura en la Comunidad Valenciana) aprobado, se considera especialmente idónea frente a otras posibles alternativas, tanto desde el punto de vista económico, como social y, sobre todo, ambiental".

Así, pues, al tiempo de su aprobación, el PAT carecía del fundamento legal sobre el que se hacían descansar las reservas de suelo dispuestas por el mismo para la ejecución de una obra prevista en una disposición derogada .

No cumple sino concluir, con base en ello, que carecía de la cobertura requerida que venía a legitimarlo. La vulneración del principio de jerarquía normativa en el ámbito del planeamiento urbanístico y territorial se produce, no sólo cuando un plan entra en contradicción con la norma a que está sujeto, sino también cuando carece de la cobertura normativa que precisa; y esto es lo que sucede, precisamente en el supuesto que estamos enjuiciando.

En este punto no podemos compartir la argumentación de la Sala de instancia, cuando sale al paso de este argumento apelando a que el corredor previsto en el PAT "puede utilizarsepara la ejecución de otras infraestructuras lineales de carácter supramunicipal, lo que, por otro lado, ya prevé el artículo 25 del plan territorial", afirmación coherente con su precedente resolución ( Sentencia de 2 de noviembre de 2009 ) y de la que en realidad proviene.

Al margen del último esfuerzo realiado en el mismo sentido apelando a las previsiones del propio plan (artículo 25), algo sobre lo que por tratarse de una cuestión autonómica no nos corresponde entrar a elucidar -en todo caso, se trata de un extremo controvertible, entre otras razones, porque no pasaría ello de constituir una especie de autoatribución de competencia por el propio plan-, es lo cierto que, si efectivamente dicho corredor pudiera destinarse a otras infraestructuras distintas, debería especificarse en el PAT a qué infraestructuras concretas y con qué finalidad se destinaría . Contraviene las exigencias de seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 CE ) restringir de forma indefinida los derechos de los particulares y/o de las propias Administraciones Públicas, con la previsión de un corredor destinado a albergar unas futuras y eventuales infraestructuras que no se sabe cuáles son o cuáles serán.

Ciertamente, la Ley valenciana contempla que los PAT puedan legitimar la utilización del suelo para otra género de infraestructuras, como se infiere de lo establecido por su artículo 23.7:

"El planeamiento territorial y urbanístico ordenará las infraestructuras de suministro de energía y de comunicaciones, delimitando pasillos para el paso de dichas instalaciones atendiendo a la vulnerabilidad del medio, integrándolas en la estructura del territorio, y resolviendo la compatibilidad con los usos existentes o previstos y con los valores culturales y paisajísticos".

Pero, en todo caso, corresponde al propio plan contemplar dicha infraestructura, sin que, en el supuesto de estar prevista la habilitación de un corredor para la realización de una obra, sirva ello para la realización de otra en su lugar. Por la misma razón que la antes indicada, en definitiva, tampoco puede hacerse valer el referido argumento.

Por lo expuesto, así, pues, este motivo ha de prosperar.

Aunque, en rigor, lo habitual habría sido iniciar nuestro enjuiciamiento por el examen de los motivos invocados al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional , no hay obstáculo en este caso en haber seguido el orden mismo del recurso y haber pospuesto su tratamiento hasta ahora, anticipando el examen de los motivos aducidos por la vía del artículo 88.1 d), porque el desarrollo argumental del indicado motivo se atiene a una lógica discursiva por completo diferente a la de los anteriores.

El recurso alega la producción de un vicio de incongruencia omisiva, en la medida en que la sentencia impugnada no se pronuncia sobre la vulneración por el PAT de los derechos de los particulares en la participación efectiva en los procedimientos de planeamiento y desarrollo urbanístico y en la definición del derecho de propiedad.

Se trata de un alegato excesivamente genérico e indeterminado, más que de la formulación de un auténtico motivo o cuestión; por lo que, ya de entrada, no habría lugar a apreciar la incongruencia denunciada. La congruencia, además, proyecta su virtualidad, en todo caso, sobre las pretensiones y, también, sobre los motivos o las cuestiones; pero no alcanza a los meros argumentos, como tenemos afirmado de manera incansable en nuestra jurisprudencia.

Pero, más allá, y al margen de ello, la misma forma en que viene a quedar enunciado el motivo denunciado "Consecuencias del PAT, nulo de pleno Derecho, en el derecho de los particulares (...) " permite descartar la procedencia de acogerlo.

El supuesto derecho de los particulares vendría quebrantarse, en su caso, si efectivamente se estimara que el plan fuera nulo; como, sin embargo, la Sala sentenciadora no lo vino a entender así, decayó de este modo la propia premisa sobre la que se asentaba el razonamiento; y no cumple, por tanto, deducir la consecuencia pretendida por la entidad recurrente vinculada a la anulación del PAT.

Esto es, al descartar la Sala de instancia la procedencia de anular el plan, tampoco pueden aceptarse las consecuencias que habrían de derivar de ello; por lo que la sentencia, siquiera de manera implícita, también ha dado respuesta a esta cuestión, sin que se produzca en consecuencia el denunciado vicio de incongruencia. En el fondo, sucede justamente lo contrario. El pronunciamiento de la Sala se sitúa en línea con la fundamentación de la sentencia y las pretensiones esgrimidas por la entidad recurrente.

No cabe acoger este motivo, por virtud de cuanto antecede.

En cualquier caso, como quiera que el segundo de los motivos de casación fundamentadores del recurso resultó acogido (FD 7º), hemos de declarar que, en su consecuencia, ha lugar a la estimación del recurso.

Hemos de proceder, pues, a la casación de la sentencia impugnada; y, por tanto, también, a resolver ahora lo que proceda en cuanto al fondo, de acuerdo con los términos en que apareciera planteado el debate, en virtud de lo dispuesto por el artículo 95. 2 d) de la Ley jurisdiccional .

A tal efecto, hemos de acordar la anulación del PAT impugnado por vía indirecta, en lo que concierne a la previsión incluida en el mismo atinente al corredor por el que habría de ejecutarse la infraestructura hidráulica prevista para la transferencia de los recursos hídricos procedentes del Ebro . Al carecer dicha previsión de la precisa cobertura normativa, por haberse derogado con anterioridad a la aprobación del PAT las disposiciones legales que contemplaban la realización de la indicada infraestructura y al vulnerarse, de este modo también, el principio de la jerarquía normativa en su proyección sobre el ámbito del planeamiento urbanístico y territorial.

Distinto ha de ser el sentido de nuestro pronunciamiento, sin embargo, en relación con la actuación impugnada en la instancia por vía del recurso directo (la denegación de la aprobación del plan parcial promovido por la entidad recurrente). En este caso, procede también acordar la anulación de la denegación de la aprobación definitiva del plan parcial; aunque hemos de limitarlos efectos anudados a dicha anulación, ordenando la retroacción de las actuaciones al momento anterior al que la Administración ha de pronunciarse sobre su aprobación .

Por virtud de lo antes expuesto, como resulta obvio, no cabría volver a denegar dicha aprobación con base en el mismo argumento que se empleó a la sazón para acordarla, esto es, por razón de la incompatibilidad de dicho plan parcial con la realización de la obra proyectada dentro de su ámbito, porque el referido fundamento carece de la virtualidad pretendida a tal efecto. Ahora bien, no puede excluirse de antemano, sin embargo, que concurra algún fundamento distinto que pudiera resultar determinante también para la denegación de la aprobación del plan parcial.

Estimado el presente recurso, no ha lugar a la imposición de las costas en casación. En cuanto a la instancia, tampoco procede formular pronunciamiento alguno sobre las costas ( artículo 139 de la Ley Jurisdiccional ).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.