STS, 9 de Diciembre de 2014
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| Número de Recurso | 205/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 9 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil catorce.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 205/2012, interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, representada y asistida por su Abogado, y por AUTOBUSES DE DENIA, S.A., representada por el Procurador D. Carlos Piñeira de Campos, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de diciembre de 2011 (recurso contencioso- administrativo 2609/2008 ). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida LA UNIÓN DE BENISA, S.A, representada por la Procuradora Dª Marta Dolores Martínez Tripiana.
La representación de La Unión de Benisa S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana de 23 de septiembre de 2008, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la resolución del Director General de Transportes y Logística de 25 de junio de 2008 por la que se crea una nueva línea 5 en la concesión de transporte regular permanente público de viajeros por carretera "Denia-Les Rotes, Areneses-Hospital Comarcal" (CVA-007).
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 2 de diciembre de 2011 (recurso 2609/2008 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por La Unión de Benisa S.A., anula y deja sin efecto la resolución impugnada.
La referida sentencia, después de delimitar en su fundamento jurídico primero el acto impugnado, entra a examinar en su fundamento segundo el motivo de impugnación en el que la demandante alegaba la falta de competencia de la Generalitat por ser la materia de la competencia del Ayuntamiento de Denia, argumento que la Sala de instancia desestima sin que sobre esta cuestión se haya suscitado debate en casación.
La controversia de fondo es abordada en los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia, donde la Sala de instancia expone, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
(...) TERCERO. La cuestión litigiosa a resolver consiste, en definitiva, en analizar y decidir si la creación de una nueva línea de transporte mediante la modificación de un título concesional, cumple las exigencias y condiciones establecidas en los arts. 75 de la Ley 16/1987 , y 64 y 65 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y más en concreto si la modificación concesional de que se trata puede ampararse en lo dispuesto en el párrafo 3 del citado art. 75, a cuyo tenor: " La Administración podrá realizar de oficio o a instancia de los concesionarios o de los usuarios, las modificaciones, en las condiciones de prestación, no previstas en el título concesional y las ampliaciones, reducciones o sustituciones de itinerarios que resulten necesarios o convenientes para una mejor prestación del servicio, estando obligada a respetar, en todo caso, el equilibrio económico de la concesión.
Cuando dichas modificaciones consistan en ampliaciones o hijuelas, únicamente procederán cuando constituyan un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse en unidad de explotación con éste, o cuando carezcan de entidad propia para una explotación económicamente independiente ".
Como es sabido, la Administración goza de un amplio margen de maniobra para la autorización de las ampliaciones, variaciones o hijuelas de un trayecto ya existente, no obstante, no se trata de una discrecionalidad plena al tener como límites esenciales: el que implique una mejora del servicio, que no se altere el equilibrio económico de la concesión y, en lo que aquí importa, que no entre en colisión con otros tráficos o servicios que ya han sido objeto de autorización. Se entiende que la colisión puede producirse no solo en el supuesto de identidad de trayecto, sino también cuando se produce una similitud y por tanto una negativa y relevante influencia en servicio ya concedido a terceros, por cuanto que debe de tenerse en cuenta que conforme a lo dispuesto en el art. 72 de la LOTT las concesiones de los servicios públicos de transporte de uso general se entienden otorgadas con carácter exclusivo, no pudiendo establecerse mientras estén vigentes otras concesiones que cubran servicios de transporte coincidentes, salvo los supuestos que reglamentariamente se exceptúen por razones fundadas de interés público, debiendo de ponerse especial atención en la apreciación de la coincidencia, en la naturaleza de los servicios y la similitud de las prestaciones de los mismos, debiendo de tenerse en cuenta siempre de forma específica la situación de los titulares de las concesiones ya existentes.
[...]
En cualquier caso cumple advertir que el segundo inciso del mencionado artículo 75.3 de la Ley ha sido declarado con el carácter de no básico en la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 junio [...].
No puede decirse, sin embargo, lo mismo de la regla contenida en el párrafo 2º del art. 75.3 que establece que cuando las modificaciones consistan en ampliaciones o hijuelas únicamente procederán cuando constituyan un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse en unidad de exploración con éste, o cuando carezcan de entidad propia para una explotación económicamente independiente.
CUARTO. Aunque la Administración puede modificar la concesión otorgada CVA-007 ( arts. 77 y 80 del Reglamento de la Ley de Transporte ) no basta para ello la simple coincidencia parcial de itinerario sino, además, la justificación del carácter complementario del nuevo tráfico respecto del correspondiente al propio de la concesión y que el mismo carezca de entidad propia para constituir una explotación económicamente independiente, exigencias que no se cumplen en este caso a la vista del contenido propio de la correspondiente memoria y, sobre todo, porque la propia Administración fundamenta su decisión en un argumento que contradice su tesis, a saber: "...el hospital comarcal de Denia, tiene entidad suficiente, por su relevancia, para ser considerado tráfico independiente de la pedanía de la Xara, con pautas de la movilidad distintas'; por ello, no se aprecia la justificación exigida en la norma reglamentaria para ampliar la concesión de que se trata con la adición de una nueva línea de tráfico, no sólo teniendo en cuenta los trayectos de la concesión y de la nueva línea sino, también, porque no se ha justificado que la modificación ampliatoria del título concesional merezca la consideración de anejo o hijuela de la misma ya que, para desestimar las alegaciones de la actora, se hace referencia a la entidad de la nueva línea y a la relevancia para que su tráfico sea considerado independiente, lo que pone de manifiesto la falta de motivación precisa y suficiente para amparar la ampliación cuestionada en la previsión del art. 75.3, segundo párrafo de Ley, a falta de justificación del carácter subordinado y complementario de la línea creada respecto a la propia del correspondiente título concesional que justifique su condición de hijuela de la concesión
.
Por todo ello la sentencia termina estimando el recurso contencioso-administrativo y anulando la resolución administrativa impugnada.
Notificada la sentencia a las partes, prepararon recursos de casación contra ella la entidad Autobuses de Denia, S.A. y la Generalitat Valenciana, cuyas representaciones procesales formalizaron luego la interposición de sus recursos mediante escritos presentados con fechas 29 de febrero y 15 de marzo de 2012, respectivamente.
En el recurso de casación de Autobuses de Denia, S.A. se formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en el que alega la infracción de los artículos 75 , 77 y 78 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , de ordenación de los transportes terrestres, y 64, 65, 77, 78 y 80 de su Reglamento, así como de la jurisprudencia de esta Sala -cita SsTS de 9 de julio de 2007 (casación 10392/04 ) y 25 de marzo de 2009 (casación 4480/06 ). Aduce la recurrente, en síntesis, que la Sala de instancia ha realizado una errónea interpretación de los citados preceptos, y especialmente del artículo 75.3 de la Ley, porque ha quedado justificado que el nuevo tráfico se debe a las circunstancias sobrevenidas que implican la aparición de nuevas necesidades que han de ser satisfechas por la Administración, de conformidad con lo declarado las sentencias del Tribunal Supremo que se citan.
En términos sustancialmente coincidentes, en el recurso de la Generalitat Valenciana se formula también un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción esencialmente del artículo 75 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , y argumentando que la Sala de instancia parte de una interpretación errónea de los dos supuestos alternativos en los que la Administración puede modificar la concesión otorgada, imponiendo la sentencia a la Administración unas exigencias y condiciones que van más allá de lo establecido por la norma, negando con ello la sentencia el ius variandi y la discrecionalidad de que dispone la Administración, que no puede confundirse con arbitrariedad.
Ambos escritos terminan solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo por ser ajustada a derecho la resolución administrativa que fue objeto de impugnación.
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2012 se acordó la inadmisión del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 14 de junio de 2012 se acordó dar traslado de los escritos de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación procesal de La Unión de Benisa S.A. mediante escrito de presentado el 25 de julio de 2012 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisión casación por carecer el recurso de interés casacional. Por lo demás, expone en su escrito las razones de su oposición al motivo de casación formulado en ambos recursos y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a las recurrentes.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 2 de diciembre de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación nº 205/2012 lo interponen la Generalitat Valenciana y la entidad Autobuses de Denia, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 2 de diciembre de 2011 (recurso 2609/2008 ), en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por La Unión de Benisa S.A., se anula la resolución del Director General de Transportes y Logística de la Generalitat Valenciana de 25 de junio de 2008 -confirmada en el de alzada por resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras y Transporte de 23 de septiembre de 2008- por la que se crea una nueva línea 5 en la concesión de transporte regular permanente público de viajeros por carretera "Denia-Les Rotes, Areneses-Hospital Comarcal" (CVA-007).
En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación de la resolución administrativa impugnada.
Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en el motivo de casación único que ambas recurrentes han formulado en términos sustancialmente coincidentes y cuyo contenido hemos resumido en el antecedente cuarto. Pero antes habremos de pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad planteada por la parte recurrida.
Como hemos visto en el antecedente quinto, la representación de La Unión de Benisa S.A. plantea la inadmisión del recurso de casación por carecer éste de interés casacional. Aduce en este punto la parte recurrida que la cuestión controvertida no posee el suficiente contenido de generalidad ni afecta a un gran número de situaciones, lo que determina que carezca de interés casacional, de ahí que proceda la inadmisión del recurso conforme a lo previsto en el artículo 93.2.e/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
La causa de inadmisión debe ser rechazada pues la controversia suscitada en el proceso de instancia y también en casación versa sobre la interpretación de los preceptos que regulan la posibilidad de que la Administración modifique los términos de una concesión -en particular, la concesión de transporte regular de viajeros por carretera- y los requisitos y límites a que está sujeta tal posibilidad de variación, albergando tales cuestiones el suficiente grado de generalidad como para que esté justificada la admisión del recurso de casación.
Entrando entonces a examinar los motivos de casación, ya hemos visto que ambas recurrentes formulan, en términos sustancialmente coincidentes, un único motivo de casación.
La representación de Autobuses de Denia, S.A. alega la infracción de los artículos 75 , 77 y 78 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , de ordenación de los transportes terrestres, y 64, 65, 77, 78 y 80 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, así como de la jurisprudencia de esta Sala -cita SsTS de 9 de julio de 2007 (casación 10392/04 ) y 25 de marzo de 2009 (casación 4480/06 ), aduciendo la recurrente que la Sala de instancia ha realizado una errónea interpretación de los citados preceptos, en particular del artículo 75.3 de la Ley, porque, según alega, ha quedado justificado que el nuevo tráfico se debe a las circunstancias sobrevenidas que implican la aparición de nuevas necesidades que han de ser satisfechas por la Administración, de conformidad con lo declarado las sentencias del Tribunal Supremo que se citan. En la misma línea de razonamiento, en el motivo de casación -también único- del recurso de la Generalitat Valenciana se alega la infracción del artículo 75.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , argumentando la Administración autonómica que la Sala de instancia parte de una interpretación errónea de los dos supuestos alternativos en los que la Administración puede modificar la concesión otorgada, imponiendo la sentencia a la Administración unas exigencias y condiciones que van más allá de lo establecido por la norma y negando con ello la sentencia el ius variandi y la discrecionalidad de que dispone la Administración. Pues bien, desde ahora queda anticipado que los motivos formulados por las dos recurrentes deben ser desestimados.
En efecto, el artículo 75 de la Ley 16/1987, de 30 de julio , de ordenación de los transportes terrestres, contempla la posibilidad de que la Administración realice, de oficio o a instancia de los interesados, modificaciones en las condiciones de prestación no previstas en el título concesional así como las ampliaciones, reducciones o sustituciones de itinerarios que resulten necesarios o convenientes para una mejor prestación del servicio, estando obligada a respetar, en todo caso, el equilibrio económico de la concesión. Ahora bien. El párrafo segundo del precepto estable una determinación específica: « (...) Cuando dichas modificaciones consistan en ampliaciones o hijuelas, únicamente procederán cuando constituyan un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse en unidad de explotación con éste, o cuando carezcan de entidad propia para una explotación económicamente independiente ».
El fundamento cuarto de la sentencia recurrida explica que en este caso no se cumplen esas exigencias específicas establecidas en el párrafo citado del precepto legal, pues no se ha justificado que la nueva línea constituya un mero apéndice del servicio principal que deba prestarse en unidad de explotación con éste, ni que carezca de entidad propia para una explotación económicamente independiente.
La sentencia de instancia señala que la propia Administración fundamenta su decisión en un argumento que contradice su tesis, pues afirma que "...el hospital comarcal de Denia, tiene entidad suficiente, por su relevancia, para ser considerado tráfico independiente de la pedanía de la Xara, con pautas de la movilidad distintas" pero no justifica que la modificación ampliatoria del título concesional merezca la consideración de anejo o hijuela de la misma. Abundando en ese razonamiento, la Sala de instancia señala que para desestimar las alegaciones que en su día formuló La Unión de Benisa S.A. (demandante en el proceso de instancia) la Administración hacía referencia a la entidad de la nueva línea y a la relevancia para que su tráfico sea considerado independiente; pero, siendo ello así, no se justifica el carácter subordinado y complementario de la línea creada en el título concesional originario, ni, por tanto, su condición de hijuela de la concesión.
Tales razonamientos de la sentencia de instancia no han sido desvirtuados en casación pues las recurrentes aducen que la Sala de instancia ha interpretado de manera incorrecta el artículo 75.3 de la Ley 16/1987 pero no explican dónde se encontraría esa justificación cuya ausencia pone de manifiesto la sentencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , deben imponerse las costas a los recurrentes, por mitad. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 ) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la entidad La Unión de Benisa S.A.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
No ha lugar al recurso de casación nº 205/2012 interpuesto en representación de la GENERALITAT VALENCIANA y de la entidad mercantil AUTOBUSES DE DENIA, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de diciembre de 2011 (recurso contencioso- administrativo 2609/2008 ), con imposición de las costas del recurso de casación a las recurrentes, por mitad, en los términos señalados en el fundamento cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Pedro Jose Yague Gil Manuel Campos Sanchez-Bordona Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.
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