STS, 23 de Octubre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 31 de mayo de 2012 , que estimó en parte el recurso interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN- CODA contra el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba la ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito de la Comunidad de Madrid (PORN); y, en su consecuencia, se anuló el citado PORN, en los términos que asimismo se indican (a.- Las delimitaciones de las Zonas de Aprovechamiento Ordenado de los Recursos Naturales deben anularse en relación con los ámbitos de Reserva Natural, A1 o A2 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares coincidentes con dichas Zonas, en cuanto a la relación de usos permitidos en las mismas debiendo prevalecer los determinados por el PRUG del Parque Regional. b.- Se anula el apartado 4.3.2 b), únicamente en la referencia que dicho apartado realiza a las instalaciones deportivas mínimas necesarias en el caso de una conexión futura de las estaciones existentes), declarándose la conformidad a derecho del resto de las determinaciones del PORN recurrido en los términos debatidos en este recurso. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por la Asociación recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 19 de julio de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 28 de septiembre de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que consideró precedentes, interesaba el dictado de una sentencia, por la que se casara la de instancia, la anulara en los extremos referidos y, por tanto, declarara no ser ajustada a derecho y nula la disposición general objeto del procedimiento, así como cuantas disposiciones y actos administrativos se dictaran en desarrollo y ejecución de aquélla.

La también recurrente, COMUNIDAD DE MADRID, compareció asimismo en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 8 de octubre de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte. Vulneración del artículo 120.3 CE en relación con el artículo 218.2 LEC , por falta de motivación, así como por incongruencia.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal y de la jurisprudencia aplicable. Vulneración del artículo 17 de la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales , en el cual se regula el contenido de los Planes Rectores de Uso y Gestión, así como el artículo 30.5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y Biodiversidad , que se refiere a la revisión de los PRUG.

Terminando por solicitar que se dictara una nueva resolución por la que, con apreciación de los motivos de casación invocados, se estimara el recurso, se casara la sentencia recurrida, se desestimara íntegramente el recurso contencioso administrativo, y se declarara en suma la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Por Providencia de la Sala, de fecha 7 de noviembre de 2012, y antes de admitir a trámite el presente recurso de casación, se dio traslado a las partes para que se pronunciaran sobre la posible concurrencia de una causa de inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid:

En cuanto al primer motivo del escrito de interposición del recurso, articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional (LJCA ), por ausencia manifiesta de fundamento, al no apreciarse en la sentencia la falta de motivación e incongruencia alegada por la Comunidad de Madrid; y porque la argumentación que en apoyo de tales vicios se desarrolla en el motivo lo que pone de manifiesto es una mera discrepancia de la Comunidad de Madrid con las consideraciones jurídicas formuladas por la Sala de Instancia ( artículo 93.2.d) LJCA ).

En cuanto al segundo motivo del escrito de interposición del recurso, alegado al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de los artículos 17 de la Ley 5/2007, de 3 de abril y 30.5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada ( artículos 86.4 , 89.2 y 93.1 LJCA ).

Siendo evacuado el trámite concedido a las partes, mediante sendos escritos de fechas 23 y 29 de noviembre de 2012, éstas manifestaron lo que a su derecho convino.

Por Auto de la Sala, de fecha 21 de febrero de 2013, se acordó inadmitir el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid, y se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción-Coda.

Por Diligencia de fecha 11 de abril de 2013 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD DE MADRID), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 23 de mayo de 2013, en el que suplicó a la Sala que dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación y que declarara la conformidad a derecho de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de octubre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Juan Suay Rincón,

Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera), con fecha 31 de mayo de 2012 , por la que se estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA contra el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba la ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito de la Comunidad de Madrid (PORN); y, en su consecuencia, se anuló el citado PORN, en los términos indicados en el primero de los antecedentes que antes dejamos consignados, declarándose la conformidad a derecho del resto de las determinaciones del PORN.

Procede la sentencia dictada en la instancia en su FD

1. a identificar la actuación administrativa recurrida, así como los motivos de impugnación esgrimidos por la asociación recurrente en la demanda; y, a continuación, en su FD 2º los motivos sobre los que, por su parte, la Comunidad de Madrid se funda para oponerse a la estimación del recurso.

- Ya en su FD 3º examina la Sala sentenciadora el primer motivo esgrimido en la demanda, la vulneración del Convenio de Aarhus relativo al derecho a participar en materia de medio ambiente y de las Leyes 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información ambiental, a la participación pública y al acceso a la justicia en materia de medio ambiente y 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

La sentencia recurrida recuerda en este punto los términos de nuestra doctrina:

"Es cierto que el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de febrero de 2009 , siguiendo la doctrina contenida en contenida en sentencias de dicha Sala de 25 de febrero de 2003 (casación 6876/1999 ) y 4 de marzo de 2003 (casación 5954/1999 ), ha manifestado que:

"b) Respecto a la audiencia: Es verdad que el trámite de audiencia es propio de una Administración dialogante, participativa y respetuosa con los ciudadanos (sentencia impugnada). Pero esas cualidades sólo se producen cuando se cumplen los aspectos formales y materiales que dicho trámite exige. De este modo, el mero hecho de poner en conocimiento de los afectados el expediente no es cumplimiento del trámite de audiencia. Para que este trámite se entienda cumplido se requiere que se produzca "diálogo", "participación" y "respeto". Pero nada de esto hay cuando la Administración no realiza acto alguno, ni siquiera en trámite de recurso, que demuestre que lo alegado ha sido tomado en consideración de alguna manera en la decisión final.

Naturalmente que el derecho de audiencia no puede equipararse a las alegaciones que las partes formulan en el proceso y que exige una respuesta explícita del órgano jurisdiccional. Pero tampoco puede entenderse que el trámite de audiencia es una mera formalidad, que la Administración destinataria de la audiencia pueda ignorar.

En el asunto discutido, las alegaciones de los interesados sobre el ámbito del Plan, acerca de la concurrencia de las condiciones que hacían procedente el Plan mismo, y a la vista de la ausencia de referencias internacionales indispensables en los estudios previos, hacía necesaria una respuesta de la Administración, que, en definitiva, no consta que se haya producido todavía.

3. Sobre la información pública: Hemos puesto de relieve que en el expediente se han omitido acuerdos que constituyen un antecedente básico del Plan impugnado. Es verdad que tales acuerdos (del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha y del Gobierno de la Nación) no forman parte del expediente propiamente dicho, pero es evidente que sin su conocimiento y examen el PORNA impugnado carece de los antecedentes que justifican su iniciación.

4. No ha corrido mejor suerte el trámite de consulta de los intereses sociales e institucionales afectados. También de modo formal han sido sustancialmente cumplido, pero con independencia de que se haya omitido la intervención del órgano creado por la Ley 4/89 en su artículo 36 , es necesario que las alegaciones y sugerencias formuladas sean objeto de la consideración y reflexión debidas. No puede entenderse cumplido un trámite por la mera puesta en conocimiento del destinatario, si, luego, se orillan y desconocen las consideraciones que esas instituciones han hecho valer. La omisión es más llamativa si el proyecto inicial no contiene referencia alguna a hitos que en las materias son imprescindibles como la Conferencia de Estocolmo y la Conferencia de Río de Janeiro, de un lado, y las Directivas Comunitarias sobre la materia, de otro"".

Y conforme a ella rechaza este motivo de impugnación:

"Si examinamos el Tomo II/III relativo a las contestaciones a las alegaciones al PORN se observará como la Comunidad ha examinado todas y cada una de las alegaciones efectuadas no solo por la Asociación recurrente sino en relación con todos aquellos que formularon sus pretensiones en fase de información pública y se dan razones tanto para la estimación como para la desestimación lo que, indudablemente, supone que dicho derecho ha sido atendido ".

- El segundo de los motivos invocados en la demanda, la falta de motivación del Decreto aprobatorio del PORN, al carecer la asociación recurrente de la información científica esencial con la que puedan contrastarse sus determinaciones, es enjuiciado en el siguiente FD 4º.

Tampoco resulta acogido dicho motivo por la sentencia, en cuanto que la ausencia de motivación denunciada:

"se sostiene en la falta de conocimiento de los informes científicos que sirvieron de soporte para realizar el diagnóstico de la realidad lo que no es cierto ya que la base del PORN es, precisamente, el convenio de estudio celebrado con una Universidad y del que pudieron tomar conocimiento todo aquél que tenía interés en la fase de información pública pues la Resolución de 7 de noviembre de 2008 del Director General de Medio Ambiente por la que se acuerda dicho trámite hace referencia a todos los documentos obrantes hasta ese momento ".

- El FD 5º se dedica al análisis del siguiente motivo esgrimido en la demanda, que cuestiona la existencia en el PORN de un adecuado análisis de la conectividad ecológica exigible en el espacio abarcado por el mismo.

No ha lugar, igualmente, a la estimación de este motivo:

"Señalar que algo es adecuado o inadecuado no es suficiente si no se establece una tabla de comparación que sirva de mínimo o si no se determinan condiciones mínimas de conectividad de las que el Plan hace del silencio la respuesta. El motivo, en sí mismo, está estructurado jurídicamente pero no fácticamente por lo que la referencia que hace el Decreto a la conectividad se debe entender como suficiente".

- Descartados los motivos anteriores, la sentencia recurrida se pronuncia acerca del uso supuestamente indebido de la potestad planificadora en el siguiente FD 6º. Se invoca una rebaja en el nivel de protección otorgado ahora por el PORN en relación con la protección de que disponen en la actualidad algunos enclaves ubicados en el mismo.

Y a fin de resolver la controversia planteada, la Sala realiza un análisis comparativo de la ordenación existente y de la ordenación proyectada en los distintos enclaves, y desestima el recurso atendiendo a las previsiones dispuestas por el PORN para las distintas zonas (zonas de conservación y mantenimiento de usos tradicionales, zonas de asentamientos tradicionales y zonas especiales), estimándose únicamente el recurso en relación con el tratamiento de las denominadas zonas de aprovechamiento ordenado de los recursos naturales. En este solo caso se observa:

"A la vista está que existiría una colisión entre los usos que permite el Parque Regional y el PORN de Guadarrama en relación con aquellas zonas que han pasado a ser de Reserva Natural, A1 o A2, zonas de Zonas de Aprovechamiento Ordenado de los Recursos Naturales pero dicha colisión, que es puramente cartográfica y de delimitación de zonas, se subsana por la aplicación especial de la norma relativa al Parque Regional que el propio PORN entiende como aplicable de manera directa.

Esto es, las contradicciones cartográficas y de delimitación de las Zonas de Aprovechamiento Ordenado de los Recursos Naturales deben anularse en relación con los ámbitos de Reserva Natural, A1 o A2 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares coincidentes con dichas Zonas en cuanto a la relación de usos permitidos en las mismas debiendo prevalecer los determinados por el PRUG del Parque Regional".

- En relación con el tratamiento singular propinado a las estaciones de esquí, el FD 7º, después de situar el foco de la cuestión ("El problema de este precepto consiste en determinar que quiere decir el PORN cuando se refiere a "instalaciones deportivas mínimas necesarias en el caso de una conexión futura de las estaciones existentes""), indica las razones conducentes asimismo a un pronunciamiento parcial anulatorio y señala consiguientemente el limitado alcance de dicho pronunciamiento:

"El PORN incurre en cierta contradicción por cuanto parte de la no permisión de las ampliaciones de las existentes, lo que impide la conexión entre las Zonas Especiales por vía de ampliación de las instalaciones existentes pero al mismo tiempo prevé la posibilidad de autorizar instalaciones deportivas mínimas necesarias en el caso de una conexión futura de las estaciones existentes y aunque lo hace en los términos del apartado 3.2 h) éste solo se refiere a instalaciones mínimas que permitan la gestión coordinada entre las Zonas que anda tiene que ver con la posible unión entre estaciones que posibilita el apartado 4.3.2 b).

Por lo tanto, procederá anular estrictamente la referencia que dicho apartado realiza a las instalaciones deportivas mínimas necesarias en el caso de una conexión futura de las estaciones existentes ".

- También es objeto de singular atención, en el siguiente FD 8º, la protección prevista en el PORN para el denominado Pilar de los Belgas o Monte Cabeza de Hierro, solo que la Sala sentenciadora considera en esta ocasión que no hay razones que avalen la estimación de la demanda en este punto.

- Y, en fin, en el FD 9º, la sentencia impugnada examina el alegato relativo a la improcedencia de la ordenación urbanística proyectada, que también es objeto de desglose, si bien dicho alegato, como el anterior, es rechazado en todos los extremos cuestionados por la demanda.

En los términos expresados, así, pues, el recurso contencioso- administrativo promovido por la asociación ahora recurrente en casación es estimado sólo parcialmente, sin haber lugar a la imposición de costas (FD 10º).

El presente recurso de casación promovido por la misma asociación recurrente en la instancia pretende fundarse sobre la concurrencia de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, por la ausencia de contestación a las alegaciones presentadas en el trámite de información pública del PORN de Guadarrama.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, por falta de motivación y ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria y vulneración de lo dispuesto en los artículos 54 LRJPAC, 9.3 y 24.2 CE y 70.2 LJCA y la jurisprudencia que los interpreta, al pretender la sentencia que la disposición objeto del recurso contencioso administrativo se encontraba adecuadamente motivada.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 LJCA , por infracción de los artículos 217 y 218.2 LEC y jurisprudencia del TS, sobre valoración de la prueba, al realizar la valoración probatoria de forma arbitraria y sin ajustarse a las reglas de la sana crítica e infringir la sentencia asimismo las reglas reguladoras distribución de la carga de la prueba.

La infracción alegada sobre la que se funda el primero de los motivos se concreta en la ausencia de contestación a las alegaciones presentadas en el trámite de información pública del PORN y, en su desarrollo, el recurso invoca al efecto las prescripciones resultantes del denominado Convenio Aarhus y de la Ley 27/2006, de 18 de julio, así como nuestra propia jurisprudencia.

Lo que, por lo demás, viene así a concordar con el primero de los motivos de impugnación sobre los que, con anterioridad, se sustentaba la demanda formulada en instancia.

Por razones sustancialmente coincidentes con las esgrimidas por la sentencia impugnada, cabe adelantar ya que no procede la estimación de este motivo.

1. El Convenio de la Comisión de las Naciones Unidas para Europa (UNECE), sobre "El acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales", adoptado en el marco de la Conferencia Ministerial "Medio Ambiente para Europa" celebrada en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, y conocido de forma simplificada por "Convenio Aarhus", permite conocer ya a partir de su propia denominación los tres pilares sobre los que se asientan sus prescripciones.

   Ratificado por la Comunidad Europea (Decisión del Consejo de 17 de febrero de 2005), las instituciones comunitarias, en el ejercicio de sus competencias, han venido a aprobar distintas normas en su desarrollo y ejecución (reglamentos y directivas), entre las cuales, a los efectos que ahora interesa destacar, hemos de hacer singular referencia a la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas y por la que se modifican las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE.

   Asimismo, ratificado por España el indicado Convenio Aarhus, la adaptación de sus prescripciones, así como la transposición de la directiva comunitaria antes mencionada, ha tenido lugar mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, legislación que, como su propia denominación igualmente permite constatar, viene a incorporar a nuestro ordenamiento interno los mismos tres pilares sobre los que se asienta el Convenio Aarhus.

   No habiéndose suscitado discrepancia alguna entre nuestra normativa y la normativa internacional y europea de referencia, procede estar ante todo a las exigencias resultantes de la Ley 27/2006.

   Siendo ello así, los derechos reconocidos y garantizados por la Ley 27/2006 quedan perfectamente identificados, se trata del derecho a la información ambiental, el derecho de participación en asuntos de carácter medioambiental y el derecho al acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales , cada uno de los cuales se sujeta a sus propias reglas -no obstante su estrecha conexión funcional- que se encuentran recogidas de modo sucesivo en los respectivos Títulos II, III y

   IV de la indicada Ley.

2. La cuestión ahora suscitada con motivo de la presente controversia se situaría, de acuerdo con lo expuesto en el recurso, en el ámbito del derecho de participación (Título III), en la medida en que en efecto se considera como infringido el primero de los preceptos integrantes de dicho Título, relativo a la participación en la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter relacionados con el medio ambiente (artículo 16), precepto que, ciertamente, como aduce el recurso de casación, impone a las Administraciones Públicos el mandato de velar por la observancia de las siguientes reglas:

   "1. Para promover una participación real y efectiva del público en la elaboración, modificación y revisión de los planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente a los que se refieren los artículos 17 y 18 de esta Ley, las Administraciones Públicas , al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, velarán por que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo:

   1. Se informe al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos, cuando se disponga de ellos, sobre cualesquiera propuestas de planes, programas o disposiciones de carácter general, o, en su caso, de su modificación o de su revisión, y porque la información pertinente sobre dichas propuestas sea inteligible y se ponga a disposición del público, incluida la relativa al derecho a la participación en los procesos decisorios y a la Administración pública competente a la que se pueden presentar comentarios o formular alegaciones.

   2. El público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones cuando estén abiertas todas las posibilidades, antes de que se adopten decisiones sobre el plan, programa o disposición de carácter general.

   3. Al adoptar esas decisiones sean debidamente tenidos en cuenta los resultados de la participación pública.

   4. Una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por el público, se informará al público de las decisiones adoptadas y de los motivos y consideraciones en los que se basen dichas decisiones, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública".

   Centrada así la cuestión, hemos de entender satisfechas en el supuesto que nos ocupa las reglas legales transcritas , en cuanto que, como observa la sentencia dictada en la instancia y hemos dejado ya consignado, se examinaron todas las alegaciones formuladas y todas ellas fueron además valoradas de forma puntual y detallada.

   Singularmente en lo que concierne a la asociación recurrente, el expediente administrativo viene a poner de manifiesto de modo inequívoco que sus alegaciones fueron valoradas tanto con ocasión de la primera como de la segunda información pública; y que fueron además objeto de un examen exhaustivo, según acredita, en relación con la primera información pública, el Volumen III.III (las 119 páginas del documento del alegante 148 fueron valoradas en las págs. 815-105) y, en relación con la segunda, el Tomo II.III (las 152 páginas de contestación a las alegaciones del alegante 338). En ambas ocasiones, la alegante era la asociación recurrente.

   Y hubo ocasión de practicar en el curso de la tramitación del PORN, en efecto, no una sino dos informaciones públicas :

   - La práctica de la primera información pública , en efecto, fue acordada por Resolución de 8 de febrero de 2006, del Director General del Medio Natural y anunciada en el Boletín de la Comunidad de 9 de febrero de 2006: y conforme ella misma indica, quedó a la sazón expuesta la documentación en la propia consejería impulsora de la aprobación del plan, en la página web de la Comunidad de Madrid y en los ayuntamientos concernidos por el ámbito territorial del plan.

   Dicha documentación permaneció a disposición del público por el plazo de un mes, un período que, sin embargo, vino después a ampliarse aun más por otro de la misma duración, mediante nueva Resolución del mismo órgano de 8 de marzo, asimismo publicada oficialmente el 13 siguiente; por lo que tampoco puede reprocharse la insuficiencia del tiempo otorgado para asegurar la participación real y verdadera de cuantos hubieran querido participar en dicho trance.

   - Y la segunda , por Resolución de 7 de noviembre de 2008, del Director General del Medio Ambiente, publicada el 26 de noviembre siguiente, en que la documentación quedó igualmente expuesta en los mismos lugares, en este ocasión, ya desde el principio por un período de tres meses, tiempo igualmente suficiente para satisfacer las exigencias de participación impuestas por la Ley 27/2006.

   Del mismo modo que atendidas las exigencias legales, en fin, también han venido a cumplimentarse los requerimientos igualmente impuestos por nuestra jurisprudencia , de los que constituyen cabal muestra las resoluciones invocadas por la Sala sentenciadora (Sentencias de 25 de febrero de 2003, RC 6876/1999 , 4 de marzo de 2003, RC 5954/1999 , y 16 de febrero de 2009 RC 9414/2004 ), en tanto que queda suficientemente constatada la toma en consideración y la debida reflexión sobre las alegaciones recibidas y acreditada en este sentido la existencia del diálogo, respeto y participación que resulta exigible a tenor de nuestra jurisprudencia, por lo que de ninguna manera tampoco cabe entender que ésta haya sido vulnerada.

3. Hemos de indicar, además, que, en sentido estricto, las previsiones normativas antes indicadas que se invocan como lesionadas ( Ley 26/2007: artículo 16 ) resultaban de aplicación solamente a la segunda información pública , ya que la indicada Ley entró en vigor al día siguiente de su publicación (disposición final octava) y, por tanto, no estaba vigente con anterioridad a la fecha indicada.

   Y l a normativa aplicable, con ocasión de la primera información aplicable, no garantizaba el mismo nivel de exigencia , por lo que cumple deducir las mismas consecuencias que tuvimos ocasión de resaltar en nuestra reciente Sentencia de de 13 de marzo de 2014 RC 3933/2011 , cuyo tenor literal transcribimos ahora:

   "Por tanto, la norma que resulta aplicable no es la Ley 27/2006 , que se invoca en el motivo de casación, sino la anterior Ley 38/1995 , de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, que no regula el derecho de participación pública y cuyas disposiciones en materia de acceso a la información son menos detalladas y exigentes con la Administración que las que luego introdujo la Ley 27/2006 que se cita como vulnerada [baste señalar aquí que, así como la Ley 38/1995 tuvo en su día por objeto la incorporación al derecho español de las normas de la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, porque ya en aquel momento resultaba insuficiente la regulación general contenida en la Ley 30/1992, la ulterior Ley 27/2006, de 18 de julio, supuso un paso más, incorporando al ordenamiento interno español las disposiciones de la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental -que derogó la Directiva 90/313/CEE- y de la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. Estas dos directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE tenían por objeto, a su vez, incorporar de manera armonizada para el conjunto de la Unión las obligaciones correspondientes a los pilares de acceso a la información y de participación en los asuntos ambientales fijados en el Convenio de Aarhus de 25 de junio de 1998, que había sido firmado por la Unión Europea y todos sus estados miembros y que España había ratificado en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005]".

   Todavía entonces cabría apelar directamente a la aplicabilidad del Convenio Aarhus, por cuanto que dicho convenio estaba vigente desde su ratificación por España y su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico, que tuvo lugar mediante su publicación en el Boletín Oficial del Estado el 16 de febrero de 2005 (no 2006, como se indica erróneamente en el recurso).

   Pero tampoco sus disposiciones específicas referidas a la participación del público durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general permiten avanzar más allá. Según lo dispuesto así por el citado Convenio (artículo 8):

   "Cada Parte se esforzará por promover una participación efectiva del público en una fase apropiada, y cuando las opciones estén aún abiertas, durante la fase de elaboración por autoridades públicas de disposiciones reglamentarias o de otras normas jurídicamente obligatorias de aplicación general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. A tal efecto, conviene adoptar las disposiciones siguientes:

   1. Fijar un plazo suficiente para permitir una participación efectiva;

   2. publicar un proyecto de reglas o poner éste a disposición del público por otros medios; y

   3. dar al público la posibilidad de formular observaciones, ya sea directamente, ya

   sea por mediación de órganos consultivos representativos.

   Los resultados de la participación del público se tendrán en consideración en todo lo posible".

   Teniendo esto presente, la primera de las informaciones pública realizada se acomodó a estos requerimientos; lo cual además no se ha puesto en cuestión.

   Por las razones expuestas, en suma, procede rechazar el motivo examinado.

Los otros dos motivos de casación son susceptibles de ser examinados conjuntamente, en tanto que, como veremos en seguida, subyace a ambos un sustrato común, aunque la cuestión venga después a plantearse desde distinta perspectiva.

Anticipémoslo ya, tampoco puede prosperar ninguno de ambos motivos.

1. Imputa el recurso a la sentencia impugnada falta de motivación y ejercicio arbitrario de la potestad planificadora (segundo motivo de casación), objeción que inicialmente se formula en relación con la actuación administrativa impugnada en la instancia, y que igualmente viene ahora a trasladarse a la propia sentencia, al refrendar esta última la conformidad a derecho del PORN. La denuncia se proyectaba sobre diversos aspectos específicos contenidos en dicho plan, que ahora el propio recurso de casación vuelve a recordar. Así, concretamente, esta falta de motivación se argumentaba en relación a la ausencia de a) informes sobre conectividad ecológica, b) ausencia de valoración de los efectos de la nueva regulación con respecto a las zonas de "Máxima Reserva" en el Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara y de zonas de "Reserva Natural" en el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, c) injustificada intensidad de uso de estaciones de esquí; d) inadecuada valoración del denominado Pinar de los Belgas o Monte Cabeza de Hierro; y e) repecto a la ordenación urbanística.

   Todos estos aspectos fueron, sin embargo, examinados por la sentencia, que los enjuicia además con suma minuciosidad, a lo largo de sus cuarenta páginas. En su esencia, la principal queja de los recurrentes en la instancia consistía en que el PORN venía a rebajar el nivel de protección en algunos de los enclaves comprendidos en el mismo:

   " El siguiente motivo se refiere a un supuesto uso indebido de la potestad planificadora . Se basa la Asociación en que el PORN no contempla entre sus objetivos la conservación de los valores naturales de la Sierra de Guadarrama. Señala que el PORN abarca enclaves ya protegidos con su propia normativa y que debieron ser tenidos en cuenta y a partir de ahí determinar cómo elevar dichos niveles de protección lo que no ha efectuado sino que ha disminuido dichos niveles de protección . Indica que se produce una infracción del principio de especialidad normativa.

   En concreto este motivo se anuda a dos Parques:

   a.- Zonas A1 y A2 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares . A ellas se refiere la Asociación en el motivo XIII del escrito de demanda. Al respecto de estas zonas se indica que el PORN permite nuevas construcciones incluso para usos ajenos a las actividades permitidas; autoriza la vivienda unifamiliar aislada; construcciones para usos indefinidos; permite usos en montes de utilidad pública no tolerados en la Ley Forestal.

   b.- Zona de máxima reserva en el Parque Natural de Peñalara . A ella se refiere la Asociación en el motivo XII del escrito de demanda. Al respecto se remite a la Ley 6/1990, de 10 de mayo, de Declaración del Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara, y señala que el PORN deja sin proteger la Zona de Máxima Reserva, denominada Llanos de Peñalara, con infracción del artículo 11 del PRUG de dicho Parque y elimina la zona franja de protección de 50 metros en torno a las Zonas de Máxima Reserva con lo que vulnera la Ley 1/1985, de 25 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares y la Ley 6/90 ya citada en relación con el artículo 23 del PRUG de dicho Parque".

   La cuestión se hace gravitar, precisamente, en torno a la existencia de un supuesto uso indebido de la potestad planificadora; y, como ya hemos dejado igualmente señalado, después de un análisis inusualmente comparativo profuso y detallado (FD 6º), concluye la sentencia impugnada declarando que no existe razón para afirmar con carácter general la existencia de una reducción en el nivel de protección dispensado a los espacios concernidos.

   Lo mismo sucede con los restantes aspectos sobre los que se centraban las críticas, en los fundamentos sucesivos: el tratamiento de las estaciones de esquí (FD 7º: también en este caso se introduce una puntual salvedad), la protección del denominado Pinar de los Belgas o Monte Cabeza de Hierro (FD 8º) y la ordenación urbanística dispuesta para determinadas zonas (FD 9º).

   Lejos está, por tanto, la Sala de instancia de dejar de referirse a la adecuada justificación de las determinaciones sustantivas del PORN, de acuerdo con lo expuesto. A lo largo de los fundamentos de derecho sobre los que descansa el fallo de la sentencia, y mediante el análisis comparativo antes indicado, la Sala busca y encuentra efectivamente la requerida racionalidad que sirve de soporte a sus determinaciones sustantivas.

2. En realidad, la asociación recurrente, en el desarrollo de la argumentación del motivo que ahora nos ocupa (segundo motivo del recurso), incurre en cierto desenfoque y al final termina formulando un único reproche que va más allá de la apreciación inicial que resulta de sus primeros párrafos, y para cuya defensa resulta improcedente invocar el motivo alegado.

   En realidad, en efecto, de lo que la asociación recurrente se queja es de su falta el acceso a los informes científicos y trabajos previos elaborados para la preparación del PORN , lo que le ha impedido determinar si la zonificación y demás medidas de ordenación previstas en el citado documento se adaptan y resultan acordes con ellos.

   Pero, en lo que al motivo aducido como vulnerado estrictamente concierne, la sola circunstancia expresada no permite sin más descalificar la racionalidad del PORN y deducir por el contrario que sus determinaciones resultan irrazonables y arbitrarias.

   En cualquier caso, la Sala también responde a este alegato en su FD

   4. y rechaza la falta de acceso al conocimiento de tales informes científicos. Señala que ello " no es cierto ya que la base del PORN es, precisamente, el convenio de estudio celebrado con una Universidad y del que pudieron tomar conocimiento todo aquél que tenía interés en la fase de información pública pues la Resolución de 7 de noviembre de 2008 del Director General de Medio Ambiente por la que se acuerda dicho trámite hace referencia a todos los documentos obrantes hasta ese momento".

   La cuestión, en efecto, remite al asunto de la participación en la fase de información del plan, que ya hemos tratado en el fundamento anterior -en realidad, más que el derecho a la participación lo que se ventila en este supuesto es el derecho al acceso a la información ambiental (Ley 27/2006: Título II)- . Y, ciertamente, el correcto cumplimiento del trámite antes indicado requiere el acceso a la documentación disponible. Pero, en tal caso, es entonces cuando procede invocar el derecho de información.

   No consta que se invocara la vulneración de dicho derecho al pretendido amparo del precepto que lo reconoce y garantiza ( artículo 10); y difícilmente podría haber resultado verdaderamente efectiva su invocación, además, porque, al tiempo de realizar la primera de las dos informaciones públicas que se practicaron en el procedimiento, la Ley 27/2006 tampoco estaba en vigor, como ya sabemos: en tanto que se trataba en su caso de trabajos preparatorios los que se echaban en falta debió demandarse su aportación en dicho momento. Y, como ya hemos indicado también, bajo la vigencia de la normativa anterior, el derecho de información no tenía garantizado el mismo alcance.

   La segunda de las informaciones públicas que vino a practicarse con posterioridad sí tuvo lugar bajo la vigencia de la nueva Ley, pero tuvo por objeto la puesta en conocimiento de los cambios introducidos en el PORN, y tales modificaciones fueron producto a su vez -como el propio recurso se cuida de recordar- no de un cambio de apreciación de las circunstancias fácticas, sino de la aprobación sobrevenida en sendas leyes en 2007 (Ley 5/2007: creación de red de parques nacionales y Ley 42/2007: patrimonio natural y biodiversidad) a las que, como es lógico y natural, hubo que dar cabal cumplimiento.

   De cualquier modo, y más allá de ello, es claro que, como destacábamos al inicio de este apartado, la falta de aportación de determinados trabajos previos (ni siquiera se cuestiona su existencia, que, es más, se tiene por cierta), lejos queda de constituir por sí razón suficiente para considerar que de este modo el PORN resulta arbitrario o carece de la motivación requerida, que es el motivo concreto cuya denuncia fundamenta en este caso el recurso.

   El motivo examinado, por tanto, no puede prosperar.

3. La misma suerte ha de correr el tercer y último de los motivos de casación esgrimidos en el recurso. Al socaire de la vulneración de las reglas sobre valoración de la prueba que también se consideran infringidas, vuelve a insistirse en el desarrollo de este motivo sobre la ausencia de aportación de los informes científicos que sirvieron de base para la preparación del PORN.

   Así, pues, las mismas consideraciones que acabamos de formular en el apartado precedente son extrapolables a este caso, consiguientemente. El recurso formula inadecuadamente este motivo al reconducir dicho asunto a una cuestión atinente a la valoración de la prueba.

   Una vez más, hemos de indicar que lo que realmente se plantea en este caso es la supuesta vulneración de los derechos reconocidos en materia de medio ambiente a la asociación recurrente -y a todos los ciudadanos en general-; más concretamente, del derecho de participación en la elaboración de los planes y programas elaborados en esta materia, cuya vulneración ha quedado descartada en el fundamento precedente de esta sentencia; o, mejor todavía, en cuanto que sirve de base a aquél, del derecho de acceso a la información ambiental, el cual sin embargo ni siquiera se ha aducido como lesionado.

   Según acuerda la primera de las resoluciones ordenando la apertura de una fase de información pública (8 de febrero de 2006):

   "(...) Segundo

   Someter a información pública, durante el plazo de un mes, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

   (...) Quinto

   1. La documentación relativa al Plan de Ordenación citado puede ser examinada en la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, Servicio de Espacios Naturales Protegidos, calle Princesa número 3, planta octava, 28008 Madrid, y en la página web de la Comunidad de Madrid: www.madrid.org y en los Ayuntamientos del ámbito territorial del citado Plan, que son los siguientes: Alameda del Valle, Alpedrete, Becerril de la Sierra, Braojos de la Sierra, Buitrago de Lozoya, Bustarviejo, Canencia, Cercedilla, Collado Mediano, Collado Villalba, El Boalo, Garganta de los Montes, Gargantilla del Lozoya y Pinilla de Buitrago, Gascones, Guadarrama, Horcajo de la Sierra, La Acebeda, La Cabrera, La Serna del Monte, Los Molinos, Lozoya del Valle, Lozoyuela-Navas-Sieteiglesias, Manzanares el Real, Miraflores de la Sierra, Moralzarzal, Navacerrada, Navarredonda y San Mamés, Pinilla del Valle, Piñuécar- Gandullas, Rascafría, Robregordo, San Lorenzo del Escorial, Santa María de la Alameda, Somosierra, Soto del Real, Valdemanco y Villavieja del Lozoya.

      (...)".

      2008):

      Y según hace constar asimismo la segunda (7 de noviembre de

      "(...) Segundo

      Someter a información pública, durante el plazo de tres meses el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

      (...) Quinto

   1. La documentación relativa al Plan de Ordenación citado puede ser examinada en la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, en el Punto de Información y Atención al Ciudadano de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, calle Princesa, número 3, planta primera, 28008 Madrid, y en los Ayuntamientos del ámbito territorial del citado Plan, que son los siguientes: Alameda del Valle, Alpedrete, Becerril de la Sierra, Braojos de la Sierra, Buitrago de Lozoya, Bustarviejo, Canencia, Cercedilla, Collado Mediano, Collado Villalba, El Boalo, El Escorial, Garganta de los Montes, Gargantilla del Lozoya, Gascones, Guadarrama, Horcajo de la Sierra, La Acebeda, La Cabrera, La Serna del Monte, Los Molinos, Lozoya del Valle, Lozoyuela-Navas-Sieteiglesias, Manzanares el Real, Miraflores de la Sierra, Moralzarzal, Navacerrada, Navarredonda y San Mamés, Pinilla del Valle, Piñuécar-Gandullas, Rascafría, Robregordo, San Lorenzo del Escorial, Santa María de la Alameda, Somosierra, Soto del Real, Valdemanco y Villavieja del Lozoya.

   2. Asimismo, el Plan puede ser consultado en la siguiente página: www.madrid.org. (...)".

      A los efectos de la sustanciación del motivo formulado, la información pública pone de manifiesto precisamente la existencia misma de la documentación justificativa del PORN cuestionado en la instancia -entre la cual figura el convenio de 20 de mayo de 2013, suscrito con la Universidad Autónoma de Madrid, que dio lugar a la elaboración de los trabajos técnicos que sirvieron de base para la realización de los estudios preparatorios orientados a la realización de un diagnóstico de situación cuya síntesis se incorpora al propio PORN, como el propio recurso admite-. Y por tanto la existencia de base racional suficiente justificativa de las determinaciones contenidas en el indicado documento.

      En esta tesitura no puede prosperar la tacha denunciada sobre la vulneración de las reglas de la valoración de la prueba. La documental obrante en el expediente ha venido a incorporarse a los autos y resulta acreditado en ella que las determinaciones incluidas en el PORN seasientan sobre una base racional , sin que, desde luego, no haya alcanzado a aportarse elemento alguno acreditativo de la arbitrariedad o irracionalidad efectuada en la valoración de los documentos integrantes del expediente, único resquicio por el que el motivo denunciado pudiera prosperar.

      En relación con el aspecto más controvertido, la falta de justificación de las modificaciones introducidas en el PORN en el curso de su tramitación en relación con los estudios científicos iniciales, hemos de resaltar que, como ya quedó dicho en el apartado precedente la razón determinante de tales modificaciones fue más normativa que fáctica, ya que, antes de aprobarse definitivamente el PORN, hubo que modificar el documento a fin de adaptarse a las exigencias introducidas por la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad y que suponen la derogación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, que fue la que se tuvo en cuenta inicialmente. Dicho ahora con la mayor brevedad, la primera de estas leyes vino a fortalecer las exigencias requeridas para la declaración de los futuros planes nacionales, como el que pretende aprobarse para el espacio concernido; y la segunda obliga a la conectividad ecológica de los singulares enclaves naturales comprendidos en dicho espacio.

      Hemos de desestimar, consiguientemente, el motivo examinado.

Desestimado en su integridad el recurso de casación, hemos de acordar igualmente la imposición de la condena en costas a la parte recurrente, las cuales sin embargo también podemos limitar atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes, conforme igualmente admite la LJCA (artículo 139 ), por lo que aquéllas no podrán exceder sobre la base expuesta de la cantidad de 4.000 euros, por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.