STS, 27 de Febrero de 1998
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 2051/1992 |
| Fecha de Resolución | 27 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por la Procuradora de los Tribunales Doña María Pilar de los Santos Holgado, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alcalá de Chivert (Castellón), bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada Don Benedicto , quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez; promovido contra la sentencia dictada el 22 de Diciembre de 1991 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en recurso sobre acuerdos del Ayuntamiento apelante, desestimatorios de las solicitudes de licencias de obras y de actividad para ampliación de granja de pollos. Resultando los siguientes
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el recurso número 1.456/1989, promovido por la representación de Don Benedicto , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Alcalá de Chivert (Castellón).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de Diciembre de 1991, con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS: ESTIMAR COMO ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo, interpuesto por
D. Benedicto contra los Acuerdos de 17 de enero y 29 de junio de 1.989 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alcalá de Chivert desestimatorios de las solicitudes de licencias de actividad y de obras para la ampliación de una nave dedicada a la recría y engorde de pollos en la parcela 48 del Polígono 111 de la Partida de Monserrat del término municipal de dicha Corporación local, en consecuencia debemos declarar no conformes a Derecho dichos acuerdos, anulándolos y dejándolos sin efecto alguno. Sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Contra la referida sentencia la Administración municipal demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de febrero de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia apelada estima el recurso interpuesto contra acuerdos de la Comisión deGobierno del Ayuntamiento de Alcalá de Chivert (Castellón) de 17 de enero de 1989 y, en reposición, de 29 de junio del mismo año. Ha anulado, así, estos actos, que denegaron las licencias de obras y de apertura solicitadas por Don Benedicto para la ampliación, en una tercera nave, de una actividad de granja de cría y engorde de pollos que ejerce, y le ordenaron que, en el término de 20 días, procediera a la retirada y desalojo de las aves, dejando libre y clausurada la nueva nave agropecuaria en explotación, con apercibimiento de ejecución subsidiaria.
El recurso de apelación que formula el Ayuntamiento de Alcalá de Chivert se encuentra correctamente fundado y debe prosperar. Para ello será necesario aclarar y fijar antes los fundamentos de hecho que resultan del expediente y de las pruebas practicadas, como a continuación se expresa.
Procede declarar probados los siguientes hechos: a) Don Benedicto construyó en forma clandestina en el año 1988 una nave para el engorde y cría de pollos, como ampliación de la actividad que venía desarrollando anteriormente en otras dos naves de la misma finca sita en Alcalá de Chivert, provista de la oportuna licencia desde el 17 de Octubre de 1973; b) Tras ser denunciado a la administración municipal, autonómica y estatal por varios vecinos, solicitó licencia de obras y de ampliación de actividad el 1 de septiembre de 1988, para la legalización de la tercera nave construida; c) Tras la tramitación de los expedientes correspondientes (número 182/88, de obras, y número 36/88, de actividad), la resolución de 17 de enero de 1989 deniega ambas licencias basándose en el dictamen emitido el 14 de diciembre de 1988 por el Arquitecto Municipal, señalando que la ampliación contraviene las Normas complementarias y subsidiarias del planeamiento de Alcalá de Chivert, que establecen que las granjas no se podrán ubicar a menos de un kilómetro del suelo urbano residencial, medido en linea recta, por lo que - se entiende - no procede la licencia de obras, ni tampoco la licencia de actividad (artículo 30.1 del Reglamento de actividades molestas de 30 de noviembre de 1961); d) Se ha incorporado a los autos de primera instancia testimonio de las Normas en cuestión, vigentes desde el 9 de junio de 1978, que contienen efectivamente la prohibición indicada de que «las granjas no se podrán ubicar a menos de 1 km. del suelo urbano residencial, medido en línea recta» (artículo 4.25, que regula las condiciones de uso); e) Además del informe del Arquitecto municipal Don Pedro Miguel de 14 de diciembre de 1989, del que se ha hecho mérito, existen en el expediente otros dos informes técnicos municipales (fechados el 18 de octubre y el 3 de noviembre de 1988) que certifican que la construcción ilegal denunciada carece de licencia de obras y no cumple la medición de distancia mínima de 1 kilómetro exigida en las normas urbanísticas de planeamiento; uno de estos informes está suscrito por un técnico distinto (Don Luis ) al que firma el dictamen de 14 de diciembre de 1989; f) Varias de las denuncias formuladas contra Don Benedicto (a los folios 14, 16 ó 32 del expediente 36/1988) afirman también que la granja avícola se encuentra situada a menos de un kilómetro del suelo residencial; g) El señor Benedicto interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución en el que, entre otros extremos, afirma literalmente: «resulta sorprendente la orden de retirada y desalojo de la nave agropecuaria propiedad del que suscribe, al estar ésta ubicada a distancia en línea recta de suelo residencial escasamente inferior a la requerida de 1 kilómetro por las Normas Subsidiarias Municipales, sin suponer ello un perjuicio o molestia para la comunidad» (sic). Alega que la realidad social y económica de la población muestra el consentimiento de la Alcaldía a la actividad que se desarrolla en numerosas naves que circundan el núcleo urbano en una distancia inferior a 1 km. y se destinan a la misma actividad que ahora se deniega, constituyendo tal denegación un atentado contra el principio constitucional de igualdad ante la Ley; y h) El recurso fue desestimado en forma expresa por acuerdo de la Comisión de Gobierno de 29 de junio de 1989. Entendió el Ayuntamiento que no pueden justificarse de ningún modo acciones que contravengan las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento aprobadas por la Comisión Provincial de Urbanismo de Castellón el 9 de junio de 1978 y que los criterios e interpretaciones aplicados por la Corporación, invocados por el Sr. Benedicto desde la perspectiva de la igualdad, se refieren a supuestos anteriores a las citadas Normas Urbanísticas, ya que todas las granjas distantes menos de 1 kilómetro del suelo residencial fueron erigidas antes de la vigencia de las Normas de Planeamiento de 1978.
Las dos cuestiones esenciales que se suscitan en torno a los hechos que acabamos de establecer consisten en elucidar si se ha probado la distancia inferior a un kilómetro de la nave a legalizar, en relación con el suelo urbano residencial, y si resultaría relevante el apartamiento del Ayuntamiento de un criterio de tolerancia frente a actividades ilegales establecidas en la misma zona. El Ayuntamiento apelante pide, en efecto, la revocación de la sentencia, aduciendo que la nave clandestina que se pretende legalizar no puede ser autorizada por el motivo urbanístico que invocaron las resoluciones municipales impugnadas, que entiende reconocido expresamente por el administrado en vía administrativa y no desvirtuado en vía jurisdiccional. Invoca, por último, la jurisprudencia reiterada que declara que en la ilegalidad no cabe invocar el principio de igualdad ante la Ley, aunque protesta de que los casos que se invocan fueron autorizados antes de la vigencia de las Normas urbanísticas que lo impiden.
El primero de los fundamentos que conducen al fallo de la sentencia apelada se basa enque el informe del Arquitecto Municipal de 14 de diciembre de 1988 no contiene una medición de distancia desde donde está ubicada la granja. Dicha apreciación no puede ser compartida por esta Sala. Existen otros elementos de prueba, de los que antes hemos hecho mérito, que permiten dar por acreditado en el expediente que la finca se encuentra ubicada a una distancia inferior a un kilómetro del suelo urbano residencial. Dicha circunstancia no solo no ha sido cuestionada en ningún momento en vía administrativa sino que aparece incluso reconocida expresamente en el recurso de reposición, en la afirmación del mismo anteriormente transcrita, distinta y más clara que la que la parte apelada trata de relativizar.
A la luz de estos datos adquiere, en fin, un relieve procesal indudable el hecho de que el recurrente no haya negado ni discutido en su escrito de demanda en primera instancia que la distancia de su granja al suelo urbano residencial es inferior a un kilómetro. En la vía jurisdiccional contencioso-administrativa cada una de las partes soporta la carga de probar los datos que constituyen el supuesto de hecho de la norma que le es favorable, principio afirmado por esta Sala en forma muy reiterada, sobre la base del artículo 1214 del Código civil. Sin embargo la figura jurídico-procesal de la admisión sirve para eximir de la práctica de prueba los datos de hecho invocados por una de las partes y admitidos por la otra en el momento procesal en que debió negarlos. El artículo 74.2 de la LJCA excluye así de la prueba los puntos de hecho sobre los que no existe controversia entre las partes y los artículos 565 y 549 de la LEC (en relación con la Disposición adicional 6ª de la LJCA) permiten estimar en la sentencia como admitidos procesalmente, o confesados, los hechos no negados llanamente por la parte a la que perjudican. El escrito de demanda de la parte recurrente debe ser considerado, en consecuencia, como una admisión jurídico-procesal del incumplimiento del requisito de distancia. Por ello la Administración quedaba eximida de probarla en la vía jurisdiccional, lo cual - por cierto - tampoco intentó la parte recurrente, que no solicitó la práctica de ninguna prueba concreta sobre este extremo.
Como antes se ha dicho, la invocación del principio de igualdad ha constituido el núcleo central de la argumentación de Don Benedicto en este proceso. La segunda, y última, razón de decidir de la sentencia de instancia parece fundarse también en la existencia de un informe municipal aportado por el recurrente con su escrito de demanda que, en un supuesto que la Sala considera similar, el mismo técnico informó favorablemente a la concesión de licencia que, sin embargo, se ha denegado a Don Benedicto .
Tampoco puede ser compartida esta apreciación. Aunque en los dos casos que se contraponen el suelo sea no urbanizable, no ha quedado probado en autos que la zona «partida Basallona», a que se refiere el informe citado - suscrito, por cierto, por un técnico distinto del que interviene en el caso del Sr. Benedicto - tenga el mismo régimen urbanístico que la partida «Montserrat», constando además en el ramo de prueba del Ayuntamiento un certificado que expresa la ubicación de la granja del Sr. Lucio será a
1.5 kms. de la localidad. Los datos de hecho que se oponen carecen, sin embargo, de relieve, al deber abordarse la cuestión de la admisibilidad del principio de igualdad, invocado en su dimensión de igualdad en la aplicación de la Ley.
La igualdad es, además de un valor superior del ordenamiento jurídico, consustancial a la definición de Estado social y democrático de Derecho que se consagra en el artículo 1.1 de la Constitución, un derecho fundamental de los españoles (artículo 14 CE) que vincula al Poder Legislativo, lo que se manifiesta como principio de igualdad «en» la Ley. Vincula también al Poder ejecutivo y al Poder judicial, lo que se refleja y define como principio de igualdad «ante» la Ley, o igualdad en la aplicación de la Ley.
El principio de igualdad, en la dimensión que ahora se invoca, vincula a todas las Administraciones Públicas cuando aplican las Leyes y exige que a supuestos de hecho iguales les sean aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean también iguales.
Es constante la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que el derecho a la igualdad del artículo 14 CE se da en la Ley y en la aplicación de la Ley, pero no fuera de la Ley. Así en las sentencias 78/1997, de 21 de abril; 21/1992, de 14 de febrero; 1/1990, de 15 de enero; 58/1989, de 16 de marzo; 175/1987 de 4 de noviembre; 62/1987, de 20 de mayo; 43/1982, de 6 de julio ó 37/1982, de 16 de junio. En idéntico sentido se expresan los Autos del Tribunal Constitucional 100/1997; 115/1995; 271/1991 ó 16/1991.
Como razona el Ayuntamiento de Alcalá de Chivert en su recurso, la doctrina constitucional invocada bastaría para rechazar la argumentación en que ha insistido la parte apelada. Con independencia de la actuación municipal en los casos aducidos por Don Benedicto , es claro que el Ayuntamiento no podría conceder licencia en contravención de lo establecido en los Planes y demás instrumentos de ordenación urbanística (Artículos 57 y 58 TRLS), por lo que la sentencia de la Sala de Valencia debe ser revocada.
Será de afirmar por último, profundizando en la cuestión planteada, que la doctrina que se acaba de expresar no puede legitimar una actuación auténticamente discriminatoria por parte de la Administración Pública. El principio de igualdad ante la Ley encierra en sí mismo una prohibición de discriminación. La doctrina expresada de que no cabe pedir igualación en la ilegalidad ostenta así el límite, no invocado expresamente por las partes pero de necesario examen por parte de este Tribunal, al serle invocado un auténtico derecho fundamental (artículo 7.1 LOPJ) de que la actuación de la Administración se haya producido en ejercicio de una arbitrariedad, en relación con uno o varios administrados, actuación que no puede ser considerada legítima en un Estado social y democrático de Derecho. Cierto es que el acto impugnado no deberá tal vez ser anulado en estos supuestos por vicio de ilegalidad, pero sí - aunque posiblemente con consecuencias distintas - en caso de que se demuestre que ha sido dictado con una finalidad torcida o desviada, que lo atraería al ámbito del vicio de desviación de poder. Pues bien, examinando la actuación municipal también desde esta perspectiva es de apreciar que la misma ha sido motivada únicamente por la necesidad de restablecer la legalidad vulnerada por la construcción clandestina efectuada por Don Benedicto . Las múltiples denuncias formuladas por los vecinos ante el Ayuntamiento, la Comisión Provincial de Urbanismo de la Generalidad Valenciana y el Gobierno Civil de Castellón que, a su vez, requirieron información al Ayuntamiento (artículo 56.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) para que adoptase las medidas establecidas en el Reglamento de actividades molestas para actividades sin licencia son las que han motivado la solicitud de licencia y la actuación municipal. No existe, por ello, sombra alguna de arbitrariedad discriminatoria o desviación de poder en la actuación del Ayuntamiento apelante, por lo que los actos impugnados son claramente conformes a Derecho.
Procede, por lo expuesto, dar lugar al recurso y revocar la sentencia apelada declarando, en su lugar, con íntegra desestimación del recurso contra ellos interpuesto, conformes a Derecho los actos municipales impugnados, sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtud
Que, dando lugar al recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Doña María Pilar de los Santos Holgado, en representación del Ayuntamiento de Alcalá de Chivert (Castellón), debemos revocar y revocamos la sentencia apelada; desestimamos íntegramente, en su lugar, el recurso interpuesto y declaramos conformes a Derecho los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alcalá de Chivert de 17 de enero y 29 de junio de 1989 impugnados en el proceso, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo.Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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STSJ Galicia 1147/2012, 28 de Septiembre de 2012
...como existe el TC en orden a que no se percuta en la igualdad como derecho en la aplicación de la ley, y también el TS - sentencia del TS de 27 febrero 1998 en la que afirma, entre otras cosas que "El principio de igualdad ante la ley encierra en sí mismo una prohibición de discriminación. ......