STS, 23 de Julio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Julio 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Soller, representado por el Procurador D. Carlos Ibañez De La Cadiniere, contra la sentencia dictada con fecha 22 de abril de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en el recurso nº 561/90, sobre aprobación inicial del proyecto de ordenanza reguladora de la construcción en término de Soller; siendo parte apelada la Asociación Patronal de Albañileria Edificación y Obras Públicas de Baleares.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: 1.- Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo. 2.- Declaramos contrario el ordenamiento jurídico y anulamos el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Soller de 6 de julio de 1.989 impugnado. 3.- No haremos declaración respecto a las costas procesales".
La sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos: 1.- A través del presente recurso contencioso-administrativo se impugna por la Asociación Patronal de Albañileria, Edificación y Obras Públicas de las Baleares, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Soller de fecha 6 de julio de 1.989, que acordó ratificar la resolución de la Alcaldía-Presidencia, de igual fecha, sobre:"Aprobación inicial del proyecto de Ordenanza Reguladora de la Construcción, en el término municipal de Soller, durante la temporada alta veraniega" - publicado en el Boletin Oficial de esta Comunidad Autónoma, número 108 de 5 de septiembre de 1.989-, así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la anterior; alegando como motivos de nulidad del mismo: A) la falta absoluta del procedimiento establecido en el art. 49 de la Ley 7/1.985 de 2 de abril y 56 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Regimen Local aprobado por Real Decreto 781/1.986, seguido para su adopción; B) Vulneración del art. 9.3 de la Constitución en cuanto contempla prohibiciones tan generalizadas que impiden conocer su ámbito de aplicación; y C) Por afectar a la eficacia de las licencias de obras, y estando sujeto su otorgamiento a las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana, la competencia para la aprobación de aquélla corresponderá a la Comisión Provincial de Urbanismo.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador D. Carlos Ibañez De La Cadiniere en representación del Excmo. Ayuntamiento de Soller, presentando su respectivo escrito de alegaciones; no habiéndose personado la parte apelada ni presentado ningun escrito.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fin el día 16 de julio de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se acepta y dá por reproducido el primero de los Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada y además:
De los tres motivos de nulidad argumentados por la parte actora, la sentencia impugnada razona únicamente sobre los indicados en los apartados a) y c), tal vez atendiendo a que las prohibiciones excesivamente generalizadas que se denunciaban en el comprendido en el apartado b), y que hacían referencia a la posible violación del artículo 9.3 de la Constitución, se han tratado de subsanar por el Ayuntamiento recurrente en el expediente relativo a la modificación del artículo 1º de la Ordenanza impugnada que se publicó en el B.O.C.A.I.B. nº 116 correspondiente al 22 de septiembre de 1.990. El recurso de la Corporación Balear se alza, pues, únicamente contra la estimación del recurso contencioso fundándose en los otros dos motivos.
El artículo 49 de la Ley de Bases del Régimen Local detalla el desarrollo del procedimiento de aprobación de las Ordenanzas locales, que ratifica el artículo 56 del Texto Articulado de 18 de abril de 1.986, especificando claramente que a la aprobación inicial del Pleno del Ayuntamiento ha de seguir la apertura de un período de información pública y audiencia de los interesados por el plazo mínimo de treinta días, seguido de la resolución expresa de todas las reclamaciones presentadas, que ha de preceder, a su vez, a la aprobación definitiva de la Ordenanza de que se trate. Es a partir de entonces cuando cabe utilizar los recursos de reposición y contencioso a que se refiere el artículo 52, puesto que hasta ese momento el acto de aprobación no ha causado estado.
Los argumentos empleados por el Ayuntamiento de Soller para tratar de introducir como causa de inadmisibilidad la ausencia de la condición de acto definitivo la llamada "aprobación inicial" de la Ordenanza impugnada que se publicó en el B.O.C.A.I.B. nº 108, correspondiente al 5 de septiembre de
1.989, carecen por completo de fundamento. Es cierto que el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción exige semejante condición en el acto recurrido, y que una nutrida, y ya antigua, Jurisprudencia de esta Sala ha venido a reconocer que los acuerdos de iniciación de un expediente de cualquier tipo, precisamente por su carácter de mero trámite no pueden ser impugnados en vía contenciosa. Así se ha determinado, entre otros muchos casos, al referirse al simple acuerdo de incoar un procedimiento sancionador (S. de 14 de julio de
1.986), al acto de aprobación inicial de un Estudio de Detalle Urbanístico (S. 5 de enero de 1.983), o a la aprobación inicial de un expediente de normalización de finca (S. de 30 de marzo de 1.984); pero esa doctrina no es aplicable al caso examinado, habiendo de tenerse en cuenta que no es la denominación que quiera darse por la Corporación demandada al acto de aprobación de la Ordenanza la que debe prevalecer, sino el alcance jurídico del acto de aprobación, el que ha de determinar su naturaleza de mero acto de trámite o de carácter definitivo.
En el B.O.C.A.I.B. últimamente citado se publica el acuerdo del Ayuntamiento Pleno ratificando la Resolución de la Alcaldía sobre la aprobación inicial del proyecto de Ordenanza que ahora se combate, con indicación expresa de que la misma habrá de entrar en vigor transcurridos quince días a partir de su publicación en dicho Boletín, tal como se previene para los acuerdos municipales en los artículos 65.2 y
70.2 del Texto 1.986, advirtiendo expresamente, además, a los ciudadanos de la posibilidad de interponer contra dicho acuerdo los recursos que se mencionan en el Fundamento anterior. No se puede pretender combatir la acertada apreciación de la Sala de instancia en cuanto al carácter definitivo de la aprobación antedicha argumentando que, dados los términos empleados (ratificación de la aprobación inicial por parte del DIRECCION000 ), no se trata sino de un simple acuerdo de trámite que abre un período de información pública como requisito previo a la aprobación definitiva; es más: en el acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de Soller publicado en el B.O.C.A.I.B. nº 116 se dice textualmente que se ha acordado "modificar el artículo 1º de la Ordenanza Reguladora de la Construcción, aprobada por el Ayuntamiento Pleno de 6 de julio de
1.989 y publicada íntegramente en el B.O.C.A.I.B. Nº 108". Si alguna duda quedare de la naturaleza de dicho acto de aprobación, bastaría el nuevo acuerdo para desvanecerlo, siquiera se pretenda por el Ayuntamiento recurrente considerar ese nuevo y posterior expediente como un "acto de continuación" en la tramitación del expediente de aprobación, en lugar de un "acto de modificación" de la Ordenanza ya aprobada, que constituye en la realidad.
Es evidente, por tanto, como razona la sentencia apelada, que se ha infringido de manera grave el procedimiento legal establecido en el artículo 49 de la Ley de Bases del Régimen Local para la aprobación de la Ordenanza combatida, ya que no se ha abierto ni ofrecido período alguno de información pública y audiencia de los posibles interesados acerca de su contenido. La circunstancia de que los hoy recurrentes hubiesen presentado un escrito de alegaciones con anterioridad a entablar el recurso de reposición previo, denunciando algunos errores materiales y omisiones en el texto publicado, no convalida lafalta del preceptivo trámite de información pública y posiblidad de formular alegaciones y sugerencias dirigido a la generalidad de los vecinos, cuya ausencia acarrea la nulidad radical de la Ordenanza y su falta de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, con la consiguiente confirmación de la sentencia del Tribunal Superior de Baleares.
Respecto a la posible disconformidad de la Ordenanza combatida con lo dispuesto en la Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1.976, así como del Reglamento de Disciplina Urbanística (artículos 57.4 y 61) que se citan como infringidos en la resolución apelada, y que se impugna ante esta Sala, ha de tenerse en cuenta que únicamente se invocan como motivos de nulidad de la misma con carácter subsidiario (apartado B) del Hecho tercero del escrito de demanda), por lo que carece de relevancia en absoluto todo pronunciamiento sobre dicha cuestión desde el momento en que ha de prosperar la nulidad radical de la Ordenanza por vicios de tramitación no subsanables.
No hay motivo para hacer pronunciamiento expreso en cuanto a costas en ninguna de ambas instancias.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Soller contra la sentencia dictada en los presentes autos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de las Islas Baleares, confirmando integramente la misma y sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas en ninguna de ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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