STS, 18 de Julio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Julio 1997 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por D, Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de la Mancomunidad de Municipios del Area Metropolitana de Barcelona, de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Resíduos y de la Entidad Metropolitana del Transporte, contra la sentencia núm. 713/1991, dictada, con fecha 30 de diciembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 469/90, sobre Convenio de Cooperación Institucional adoptado por las entidades apelantes. Ha comparecido como apelado el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que le es propia.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 30 de diciembre de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º.- Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar no ajustada a Derecho y anular los acuerdos impugnados. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre costas".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de la Mancomunidad de Municipios del Area Metropolitana de Barcelona, de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos y de la Entidad Metropolitana del Transporte se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquella las actuaciones para que, en el plazo de veinte días pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia estimatoria que revoque la apelada y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando sentencia desestimando el presente recurso de apelación y confirmando en su totalidad la sentencia apelada.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 16 de julio de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia, recaída, con fecha 30 de diciembre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 469/90, que, estimando la pretensión actora, declaró no ajustado a Derecho y anuló los acuerdos adoptados, en fecha 14 de julio de 1988, por la Mancomunidad de Municipios del Area Metropolitana de Barcelona, la Entidad Metropolitana de Servicios de Transportes y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y de Tratamiento de Residuos, por los que aprobó el "Convenio de Cooperación Institucional" entre tales entes. El Tribunal a quo fundamenta, en síntesis, su decisión en que la Junta de dicha Mancomunidad de Municipios adquiere la naturaleza y funciones de órgano de coordinación respecto a otros entes locales que sólo pueden ser atribuidas por Ley y no por un mero convenio.
La representación procesal de las entidades administrativas apelantes formulan, como argumentos de su pretensión impugnatoria de la sentencia recurrida, tres alegaciones.
En primer lugar, que hay un equívoco en la significación y en la relevancia que la sentencia da a la expresión "coordinación" utilizada por el convenio, y que no tiene el significado preciso de ejercicio de competencias sobre servicios públicos cuando éstas se entrecruzan. El término es utilizado con diversas acepciones en la legislación, tanto en la Ley 30/1992, de 30 de abril, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC), como en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
En segundo término, el objeto de lo convenido es una mera gestión "conjuntada" de medios instrumentales, no de gestión competencial de servicios, como lo pone de relieve la Disposición Adicional Primera y el Anexo 1, que detalla los servicios y elementos comunes a las instituciones signatarias. Y las formas de colaboración son las señaladas en las cláusulas que no pueden ser leidas desligadas de lo que es objeto de colaboración.
Por último, ha de tenerse en cuenta los postulados de la autonomía local, con su derecho a la autoorganización [art. 4.1.a) LRBRL], del que forma parte, precisamente la posibilidad de convenio sobre el uso conjunto de medios instrumentales.
La autonomía local, entendida como derecho y capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia respondabilidad y en beneficio de sus habitantes (art. 3 Carta Europea de Autonomía Local), constituye una garantía institucional según la doctrina que inicia el Tribunal Constitucional con su sentencia 32/1981, de 28 de julio, y luego reiterada en múltiples ocasiones, (entre otras, SSTC 38/1983, de 16 de mayo, 27/1987, de 27 de febrero, 76/1988, de 26 de abril, y 213/1988, de 11 de noviembre). Ello supone, por una parte, la atribución de una esfera de intereses propios y de competencias para su gestión, y, por otra, el reconocimiento de una capacidad de autogestión y de una capacidad para representar y gobernar los intereses de las comunidades que constituyen las entidades locales, impidiendo la existencia de determinados controles de otras Administraciones Públicas.
Acorde con la expresada idea de autonomía administrativa local, y sobre la base de un concepto flexible de los servicios públicos en el ámbito local, debe señalarse la existencia de un principio de libre elección del modo de gestión de aquéllos deducible del artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen de Local, con la restricción que supone la reserva a la gestión directa de los servicios que impliquen ejercicio de autoridad. Por tanto, no cabe duda de que para "la gestión conjunta de medios instrumentales de los servicios" de las entidades locales caben las diversas fórmulas asociativas que ofrece la legislación de régimen local. Incluso, puede decirse que tales modalidades tienen una doble justificación. En primer término, de orden estructural, puesto que como cosencuencia del reparto constitucional de competencias entre las distintas Administraciones territoriales, las áreas de interés que han de tutelar cada una de ellas no constituyen ámbitos competenciales exclusivos, sino en gran medida concurrentes; de manera que la redistribución formal de la competencia supone al propio tiempo la necesidad de fórmulas de cooperación o de colaboración organizadas. La Constitución viene a expresarlo a través de los principios recogidos en el artículo 103, y, aunque el de colaboración no viene señalado de forma expresa en el texto constitucional forma parte del sistema como elemento iherente, según ha señalado el Tribunal Constitucional desde su sentencia 18/1982, de 4 de mayo. En segundo término, de orden material, derivada de la imposibilidad de muchos municipios de organizar y desarrollar por sí mismos los cada vez más complejos y gravosos servicios públicos.
Ahora bien, la colaboración intermunicipal y la cooperación de las distintas Administraciones públicas a que se acaba de hacer referencia no puede producirse con infracción de los postulados constitucionales ylos condicionamientos impuestos por el propio ordenamiento jurídico, especialmente en lo que se refiere al diseño de las respectivas competencias que puede verse afectado cuando con la invocación de la necesaria colaboración, en lugar de una participación igualitaria, se establecen mecanismos de subordinación que resulten contrarios a la propia autonomía municipal.
El art. 57 LRBRL se refiere precisamente a los consorcios y convenios administrativos como instrumentos de cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas. Convenios estos que tienen la misma significación en el ámbito de las relaciones administrativas entre entidades locales, y a los que resulta aplicable el principio de que, en ningún caso, pueden suponer alteración o renuncia de las propias competencias legalmente atribuidas-límite, por cierto, que recogerá el artículo 8 de la LRJ y PAC, cuyas previsiones para los convenios de colaboración (Gobierno de la Nación y órganos de las Comunidades Autónomas) contenidas, especialmente, en este precepto y en el artículo 6 servirán, a partir de su entrada en vigor, para integrar como derecho supletorio, el régimen de los convenios de colaboración de las Entidades locales-, ni tampoco la atribución de facultades administrativas que, como la de coordinación de las Entidades locales debe estar necesariamente conferida por la Ley, ya que no es una materia disponible o negocial para las Administraciones Públicas.
En efecto, la potestad de coordinación de las competencias de las Entidades locales locales resulta contemplada en la Ley, con carácter general, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de otras Administraciones o sean concurrentes o complementarios, sin que tales funciones de coordinación puedan afectar, en ningún caso, a la autonomía de las entidades locales (art.10.2 y 3 LRBRL); criterios que, sustancialmente, son coincidentes con los que se recogen en el artículo 131 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, Ley 8/1987, de 15 de abril.
Resulta, en consecuencia, decisivo para resolver la cuestión controvertida, pronunciándonos al revisar la sentencia apelada sobre si se ajusta o no a Derecho el denominado "Convenio de Cooperación Institucional", precisar el carácter que dicho Convenio atribuye a la Junta de la Mancomunidad; examinar el sentido y alcance de las funciones que le otorga y en qué manera afecta o incide en la competencia de los propios Municipios del área.
En este sentido, aunque no puede erigirse en factor decisivo el "nomen iuris" o la propia terminología empleada por el Convenio, no cabe desconocer que en su cláusula 1 se señala que la "Junta de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona adquiere la naturaleza de órgano de coordinación entre la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana, la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y de Tratamiento de Residuos y la Entidad Metropolitana de Transportes, con funciones de coordinación de programas y reasignación de recursos entre las mencionadas entidades". Ciertamente, presenta alguna dificultad, por su propia ambigüedad, determinar el sentido que tiene el carácter de órgano de coordinación frente a las de órgano de cooperación o de colaboración. Se distingue, incluso, una doble acepción; en primer lugar, una concepción formal que alude a un determinado método de actuación de las partes en el ejercicio de sus respectivas competencias, aunque preservando en todo momento la independencia y autonomía de las distintas Administraciones en el momento de la decisión; se facilita de este modo la participación en la fijación de los objetivos y en la elaboración de planes o programas comunes. Desde esta perspectiva, la potestad de coordinación no delimita las competencias legalmente atribuidas, sino que es un modo de desenvolvimiento de éstas, sin que suponga una redistribución competencial con una limitación o condicionamiento de los poderes legalmente atribuidos a las Administraciones coordinadas. Pero, en segundo término, existe una concepción material que atribuye al órgano de coordinación una cierta posición de superioridad respecto de los entes coordinados, que permite orientar su comportamiento de forma decisoria a través de directrices de criterios de actuación obligatorios. Y a este concepto de coordinación, en el que la coherencia del interés superior que define el órgano coodinador delimita la autonomía de los entes coordinados, se ha referido en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional. Así, en las SSTC 32/1983, de 28 de abril y 42/1983, de 20 de mayo, aborda la noción de "coordinación general", señalando que "persigue la integración de la diversidad de las partes o de los subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones..." y la competencia de coordinación presupone la existencia de competencias de los entes coordinados que deben ser respetadas. En la STC 27/1987, de 27 de febrero, dictada en recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados artículos de la Ley 2/1983, de 4 de octubre, de las Cortes Valencianas, por la que se declaran de interés general determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales, especifica que "la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las corporaciones locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley", Y, en fin, de acuerdo con ladoctrina de la STC 214/1989, de 21 de de diciembre, que resuelve sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a determinados artículos de la Ley 7/1985, de 2 abril, LRBRL, al afrontar precisamente la impugnación de sus artículos 58 y 59, es posible definir los perfiles de la coordinación de acuerdo con la acepción material expuesta y en contraste con las técnicas de colaboración.
En efecto, no puede tampoco olvidarse que las funciones atribuidas a los órganos de colaboración son ordinariamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada, mientras que, en sentido estricto, la coordinación, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Constitucional, implica un límite efectivo al ejercicio de las competencias (SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º, 80/1985, de 4 de julio , F.J. 2º y 27/1987, de 27 de febrero, F.F. 5º) y que, por ello mismo, debe venir, en efecto, amparada en la pertinente atribución competencial normativa. La diferencia existente entre las técnicas de cooperación y coordinación encuentra, en efecto, una adecuada expresión en la LRBRL, dado que junto a los artículos 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, ya sea funcionales u orgánicas, en los artículos 10.2, 59 y 62 se concretan facultades de coordinación de las Administraciones Públicas. Y, si bien tanto unas como otras técnicas se orientan a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación, es lo cierto que en las consecuencias y efectos dimanantes de unas y otras no son equiparables, puesto que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, lo que es de por sí un elemento diferenciador de primer orden, que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas.
No cabe duda, como antes se dijo, que resulta jurídicamente posible conciertos y convenios de cooperación interadministrativa de carácter económico, técnico o administrativo entre entidades locales, incluso en términos amplios, sin otros límites que los derivados el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración (arts. 57 LRBRL, 111 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril y 256 de la mencionada Ley Municipal de Cataluña). Pero no cabe, mediante la técnica del convenio, la transferencia de competencias de las entidades locales que resultan indisponibles.
Como advierte el Tribunal a quo, no resulta posible condicionar la libetad de actuación o el ejercicio de las competencias que configuran la autonomía de los Entes locales a través de mecanismos convencionales nominalmente de cooperación, como es el Convenio que se contempla en el presente proceso que se decide en segunda instancia, pero que incluye cláusulas que configuran el verdadero caracter coordinador de la Junta de la Mancomunidad, con la atribución de facultades inmediatamente ejecutivas, sin intervención de las entidades sujetas a coordinación y que afectan a Entidades muncipales, como, entre otras: determinar la aportación anual de los municipios al conjunto de las instituciones metropolitanas, determinada por la suma de los componentes que se indican; recaudar a través de la Caja de la Mancomunidad las aportaciones de los Municipios y, en su caso, las transferencias locales, autonómicas y estatales afectadas a un destino metropolitano; y reasignar los recusos humanos procedentes de la Corporación Metropolitana.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso de apelación, sin que, conforme al art. 131 de la LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador D. Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona, de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulico y del Tratamiento de Residuos y de la Entidad Metropolitana del Transporte, contra la sentencia nº 713/1991, dictada, con fecha 30 de diciembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 469/90; sentencia que confirmamos, sin hacer especial conocimiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de jurisprudencia, de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos,mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo dia de su fecha, lo que certifico.
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