STS, 14 de Octubre de 1997
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 1392/1990 |
| Fecha de Resolución | 14 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 1392/90, interpuesto por el Letrado D. Ramón de Román Diez, que actúa en representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores y de la Unión Sindical de Controladores Aéreos, contra el Real Decreto 693/90 de 18 de mayo, que unifica el control de la seguridad aérea en el área terminal de Zaragoza, pasando a ser competencia exclusiva del Ejercito del Aire. Siendo parte demandada la Administración que actúa representada por el Abogado del Estado.
Por escrito presentado el 13 de julio de 1.990, el Letrado D. Ramón de Román Díez, en nombre y representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores y de la Unión Sindical de Controladores Aéreos, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 693/90, de 18 de mayo.
Tras los trámites pertinentes, en su escrito de demanda, suplica; "Que habiendo por presentado este escrito, con sus copias y documentos, se digne recibirlo y, en su virtud, tener por debidamente formulada, en tiempo y forma, la demanda interesada de esta parte y, mandando unir aquél a los autos y ordenar que siga adelante el curso de los mismos, dicte Sentencia, en su día, por la que, resolviendo haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de la Unión Sindical de Controladores Aéreos (USCA) y por la Federación de Servicios Públicos de la U.G.T. , contra el Real Decreto 693/1990, de 18 de mayo, se acuerde que dicha disposición no es conforme a Derecho y se disponga, en consecuencia, la nulidad de pleno derecho de la misma, restableciendo la situación jurídica anterior a la publicación del mismo, y declarando el derecho de los funcionarios perjudicados por la aplicación del Reglamento impugnado, a ser indemnizados por los daños morales y materiales sufridos, en las cantidades que se fijen en ejecución de Sentencia". En base, en síntesis, a los siguientes fundamentos: A) que no concurren las circunstancias especiales que pretende el Real Decreto impugnado como apoyo para su necesidad, en razón a que mientras el tráfico militar ha disminuido en un 58,7 % el tráfico civil ha aumentado en un 31 %, y a que no puede en realidad hablarse de la existencia de una pluralidad de controles; B) que la situación creada por el mismo resulta ilegal a virtud de lo dispuesto en la Ley 13/81; C) que siendo un Reglamento ejecutivo del Real Decreto Ley 12/78, exigía el previo dictamen del Consejo de Estado; D que sin perjuicio de lo anterior el aspecto fundamental que motiva el presente recurso es la omisión del trámite previo y preceptivo de audiencia a los Sindicatos representados.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, tras hacer un análisis detallado de la normativa anterior y posterior al Real Decreto impugnado, suplica, "que, admitiendo este escrito, con sus copias, así como devueltos los autos que adjunto se acompañan, tenga por contestada a la demanda y, previa la tramitación oportuna, dicte Sentencia por la que se desestime la demanda y se confirme, por ser ajustado a Derecho, el Real Decreto impugnado", alegando en síntesis: A) que habíadiversidad de controles en el tráfico aéreo y que la Administración estimaba imprescindible su unificación para la seguridad del tráfico aéreo, y que en su momento acreditara que el tráfico aéreo militar era mayoritario; B) que la lectura completa de la norma que el recurrente invoca el artículo 1 de la Ley reguladora del Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación Aérea, junto con el resto de la Legislación, muestra que no existe la infracción que al respecto se denuncia; C) que el Real Decreto impugnado no tienen el carácter de reglamento ejecutivo que los recurrentes le atribuyen, y no precisaba por tanto el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, pues, no es ninguna disposición de carácter general y ha sido dictado en ejercicio de la potestad organizativa; D) que aunque es cierto, que, conforme a la última y reiterada jurisprudencia, el artículo 1340 de la Ley de Procedimiento Administrativo, establece como trámite obligatorio la previa audiencia, esta audiencia está sujeta a las propias condiciones que dispone el precepto, que sea posible y que la índole de la disposición lo aconseje y en favor de las Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales o corporativos, cualidades, que dice no concurren en los Sindicatos reclamantes, por lo que estima que no concurre la nulidad denunciada.
En trámite de prueba se incorporaron distintas certificaciones sobre el tráfico aéreo militar y civil que muestran, entre otros datos, los siguientes entradas y salidas en Aeropuerto y Base de Zaragoza, año 1.987 tráfico civil, 7715, tráfico militar 118.090; año 1.988 tráfico civil 6.230, tráfico militar 67.791; año
1.989 tráfico civil, 8-762, tráfico militar 55.262 y año 1.990 tráfico civil 11.106 y tráfico militar 48.803.
En trámite de conclusiones las partes recurrente y demandada se limitaron a dar por reproducidas las alegaciones de los escritos de demanda y contestación.
Y cumplidas las prescripciones legales, por providencia de 9 de julio se señaló para votación y fallo el día siete de octubre de mil novecientos noventa y siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Los recurrentes impugnan en el presente recurso contencioso administrativo el Real Decreto 693/90, de 18 de mayo, que tiene por objeto unificar el control de la circulación en el área terminal de Zaragoza, pasando a ser competencia exclusiva del Ejercito del Aire, y alegan al respecto, en síntesis, como se advierte de su escrito de demanda, a) que no concurren las circunstancias especiales a que se refiere el Real Decreto Ley 12/78, de 27 de abril, en que pretende ampararse el Real Decreto 693/90 impugnado; b) que el control de la circulación aérea general en Zaragoza por un Destacamento militar CAMO deviene en ilegalidad manifiesta en base a lo dispuesto en la Ley 13/81; c) que siendo un Reglamento ejecutivo, a virtud de lo dispuesto en los artículos 22,3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado y 10 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración el Estado exigía el previo dictamen del Consejo de Estado; y d) que sin perjuicio de lo anterior el aspecto fundamental que motiva el presente recurso es por la omisión del trámite previo y preceptivo de audiencia a los Sindicatos representados.
En relación con la primera de las alegaciones formuladas, conviene recordar, que el artículo 2 del Real Decreto Ley 12/78 dispone entre otros, "que el control de la circulación aérea general sea ejercido por el Ejercito del Aire cuando, a su juicio, en tiempo de paz circunstancias especiales así lo aconsejen, y admitiendo como admiten los recurrentes que el Real Decreto 693/90, se ampara en la existencia de tales circunstancias especiales, este análisis se ha de reducir a determinar, si concurren o no tales circunstancias especiales.
A este respecto, hay que señalar, que el citado Real Decreto 693/90, para justificar las medidas que adopta, se refiere tanto al incremento de las operaciones militares como a la pluralidad de controles, y constando en las actuaciones, que en la circulación aérea de Zaragoza confluían al menos dos controles, -civil y militar-, que ello había originado distintas disfunciones, hasta el extremo que desde 1.977, la Administración ha tratado de resolver las dificultades que planteaban, provocando al efecto reuniones de los afectados y actuaciones del Órgano de coordinación entre los Ministerios de Defensa y Transportes y Comunicaciones CIDETRA y en fin que el tráfico militar es mayoritario respecto al civil, como se ha referido en los antecedentes, pues incluso en el año de mayor aproximación, 1.990, el tráfico militar arroja un total de salidas y entradas de 48.803 mientras el civil tenía 11.106, es claro a partir de esos datos, que concurrían las circunstancias especiales, que define el Real Decreto Ley 12/78, para que la Administración pudiera adoptar el acuerdo de unificación del tráfico, y que éste pasara a ser competencia exclusiva del Ejercito del Aire, lo primero, porque además de que, aún sin conocimientos específicos, la unificación permite la presunción de una mayor seguridad, no hay que olvidar, que ello lo han evidenciado y puesto de manifiesto el conjunto de actuaciones de los propios Ministerios y Organismos competentes afectados, y lo segundo, porque una vez aceptada la necesidad de la unificación del control de la circulación, es razonabley congruente con la realidad acreditada, el conceder la competencia al Ejercito del Aire, cuando la mayor parte, de los vuelos, -y en proporción alta-, son militares.
La segunda alegación o fundamento que los recurrentes aducen, procede también rechazarla, pues aún cuando es cierto que el artículo 1 de la Ley 13/81 atribuye al Cuerpo Especial de Controladores, el control de la circulación aérea, el aparente conflicto entre ambas normas, Ley y Real Decreto, se resuelve, como el Abogado del Estado refiere, sin más que leer, el citado artículo 1 de la Ley 13/81, en su integridad, ya que el mismo, al tiempo que refiere esa competencia del Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación aérea, también precisa que ese Cuerpo depende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, -hoy Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente-, y que esas competencias sobre el control de la circulación aérea, le están conferidas dentro de las competencias a ese Ministerio atribuidas por la legislación vigente, y es sabido que esa atribución de competencias al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la hace el Real Decreto Ley 12/78, que como se ha señalado con anterioridad, de forma genérica, y con algunas excepciones, entre las que se encuentran, "salvo cuando circunstancias especiales aconsejen sea ejercido por el Ejercito del Aire", que es precisamente el supuesto de autos, por lo que no cabe apreciar incompatibilidad o enfrentamiento entre lo dispuesto en el Real Decreto 693/90 y la Ley 13/81. Y tampoco cabe apreciar, en fin, incompatibilidad alguna entre las funciones que correspondía a los Destacamentos CAMO y las que los recurrentes ahora estiman han de realizar, pues aparte y además, de que la atribución de competencias tras la unificación acordada por el Real Decreto 693/90 lo es, a los Servicios de la Base Aérea de Zaragoza, no hay que olvidar que esa atribución de competencias a los antes Destacamentos CAMO se derivaba del Real Decreto 3185/78, y en todo caso ninguna dificultad había para que un Real Decreto posterior modificara el anterior del mismo rango.
Alegan los recurrentes, que no se ha cumplido el trámite previo de dictamen del Consejo de Estado, previsto en los artículos 130.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril reguladora del Consejo de Estado, y procede también declarar que tal alegación no tienen aquí ninguna incidencia, porque, como refiere el Abogado del Estado, el Real Decreto 693/90, no tiene el carácter de reglamento ejecutivo que los recurrentes le atribuyen y si el de un reglamento adoptado en ejercicio de la potestad organizativa que al Gobierno en tal materia tenía, a virtud de lo dispuesto en el Real Decreto Ley citado 12/78, pues en efecto se limita a reorganizar alguno de los órganos dependientes de los Ministerios de Defensa y Transportes y Comunicaciones, dando cumplimiento a una potestada atribuida y dispuesta por el Real Decreto Ley 12/78, y es sabido conforme a reiterada jurisprudencia, entre otras sentencias de 8 de julio de 1.992 y de 27 de marzo de 1.993, que los reglamentos puramente administrativos, que comportan la regulación de aspectos domésticos de organización interna sujetos a facultades dispositivas de las que no puede prescindir la Administración para el cumplimiento de sus fines, se hallan, legalmente aliviados de la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, que previene el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general, que se dicten en ejecución de leyes, así como de sus modificaciones y no hace mención de los reglamentos organizativos, que es precisamente el supuesto de autos, en el que se trata, como se ha visto, del ejercicio de potestades atribuidas y previstas en la norma, que tienden a mejorar la prestación del servicio, en los términos previstos por la norma que lo regula, y que, no tiene otro alcance, sino el meramente organizativo de alterar las competencias de dos órganos de la Administración, con competencia para prestarlo, y que lo venían prestando aunque en régimen de confluencia.
Alegan por último los recurrentes, que no se ha cumplido el trámite de audiencia que al efecto dispone el artículo 130,4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y procede, con el Abogado del Estado, rechazar también esa alegación o motivo de nulidad que los recurrentes invocan, pues si bien es cierto, que el trámite previsto en la norma, hoy tras la vigencia de la Constitución y la última jurisprudencia, entre otras sentencias de 14-10-96 y 30-7-96, tiene para la Administración el carácter obligatorio, no hay que olvidar, que ese trámite, está condicionado en la propia norma, a que la índole de la disposición lo aconseje, y, al tiempo, aparece establecido en favor de la Organización Sindical y de las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, y de acuerdo con las circunstancias aquí concurrentes, no se puede entender, como el Abogado del Estado refiere, que la Administración estuviera obligada a oír a los recurrentes.
En efecto y de una parte, al tratrarse como se trata y se ha visto, de una disposición organizativa de la Administración que afecta a dos órganos de la Administración y que se ha producido, a virtud de las necesidades del servicio, para su mejora, y tras una serie amplia y dilatada en el tiempo de reuniones y actuaciones conjuntas de los órganos afectados y del Órgano de Coordinación CIDETRA de los Ministerios que tenían competencias sobre la materia, poco ciertamente podía agregar a lo que ya constaba, la audiencia específica a los funcionarios, y además éstos, por razón de las dificultades y causas quemotivaron el cambio en el control aéreo y las actuaciones acreditadas desde 1.977, o ya, conocían la problemática, y antecedentes del acuerdo posterior o incluso habían aportado sus opiniones. Pero es que además y sobre lo anterior, hay que significar, que el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, refirió expresamente, que el supuesto no era aplicable a los recurrentes, porque no reunían las condiciones exigidas por el propio artículo 130, y que concretaba en la necesidad de acreditar que se trataba de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales o corporativos, y los recurrentes, no hicieron en conclusiones alegación al respecto, que lo desvirtuara, y es sabido, que es reiterada la doctrina de esta Sala, cuando declara, que la Administración, para cumplir lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no está obligada a indagar cual o cuales sean las entidades afectadas por una disposición, y que ha de cumplir el trámite, sólo respecto a las que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general, o corporativo, sentencias de 25-5-95, 14-10-96 y 31-1-97.
Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso contencioso administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado D. Ramón de Román Díez, en nombre y representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores y de la Unión Sindical de Controladores Aéreos, contra el Real Decreto 693/90, de 18 de mayo, por aparecer el mismo ajustado a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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