STS, 24 de Febrero de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 283/1993 |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VILLAVERDE DE TRUCIOS, representado por la Procuradora Sra. Yrazoqui González, contra Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 29 de abril de 1988, por el que no se toma en consideración la solicitud de dicha Corporación para la celebración de un referendum municipal sobre la incorporación del municipio a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 29 de abril de 1988 el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para las Administraciones Públicas, ACUERDA: "En base a estas consideraciones el Gobierno de la Nación considera que no debe tomar en consideración la solicitud del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, puesto que no se han cumplido los requisitos necesarios para su segregación de la Comunidad Autónoma de Cantabria".
La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contenciosoadministrativo, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito en tiempo y forma, se sirva admitirlo y tener por formalizada la demanda en el presente recurso; y en su virtud, previos los trámites de Ley, dicte Sentencia estimándolo, anulando las resoluciones recurridas, por ser contrarias a Derecho, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones y a adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento".
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...admitiendo este escrito, con sus copias, así como los autos que adjunto se acompañan, dicte sentencia desestimando el presente recurso y confirmando los actos administrativos impugnados, por ser de justicia que pide...".
No habiéndose abierto el periodo probatorio, al no haber sido solicitado, y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 4 de diciembre de 1996 se señaló para votación y fallo el día 12 de febrero de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
El AYUNTAMIENTO DE VILLAVERDE DE TRUCIOS impugna en el presente recurso contencioso-administrativo los acuerdos del Consejo de Ministros de 29 de abril de 1988, que decidió no tomar en consideración la solicitud deducida por dicho Ayuntamiento de autorización para someter a referéndum la incorporación del Municipio a la Comunidad Autónoma del País Vasco, al entender que no sehabían cumplido los requisitos necesarios para su segregación de la Comunidad Autónoma de Cantabria; y de 29 de julio del mismo año, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior.
Aunque el expediente administrativo remitido a este Tribunal no es propiamente el que se corresponde con los actos impugnados en este proceso, sino el formado para decidir sobre una petición de la Diputación Foral de Vizcaya en apoyo o coincidente con la deducida por el Ayuntamiento de Villaverde de Trucíos, procede no dilatar más la decisión de este recurso, pues obran en él los elementos de juicio necesarios para ello, y la propia parte recurrente, que expresamente advierte en su escrito de demanda sobre aquella falta, afirma que ésta no le ha producido el efecto de menoscabar su derecho de defensa.
A fin de delimitar con precisión la cuestión objeto del proceso, conviene ante todo transcribir los términos del acuerdo adoptado por aquel Ayuntamiento en sesión plenaria de fecha 26 de septiembre de 1986, en el que se decidió solicitar la autorización antes dicha. De sus seis apartados, de cuyo contenido se da literal cuenta en el escrito de demanda, son de interés los cuatro primeros, del siguiente tenor:
"Primero.- Solicitar la incorporación de este Municipio de Villaverde de Trucíos a la Comunidad Autónoma del País Vasco, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º.a) de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.
Dar traslado a la Comunidad Autónoma de Cantabria al objeto de que proceda a evacuar el trámite de audiencia por un plazo de quince días hábiles, al amparo de lo preceptuado en el artículo 8º.a) de la citada Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.
Recabar del Gobierno de la Nación autorización al objeto de someter a referéndum de los habitantes de este Municipio de Villaverde de Trucíos, su incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco, en virtud del artículo 8º.b) de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.
Que, una vez celebrado el referéndum y si resultase aprobada la agregación por mayoría de los votos válidos emitidos, se someta a la aprobación del Parlamento del País Vasco y a la posterior de las Cortes Generales del Estado, mediante Ley Orgánica".
La solicitud de autorización para la celebración del referéndum se integra así, en ese acuerdo plenario, en el iter procedimental previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 3/1979, reguladora del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, a cuyo tenor:
"Podrán agregarse a la Comunidad Autónoma del País Vasco otros territorios o municipios que estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la misma, mediante el cumplimiento de los requisitos siguientes:
-
Que soliciten la incorporación el Ayuntamiento o la mayoría de los Ayuntamientos interesados, y que se oiga a la Comunidad o provincia a la que pertenezcan los territorios o Municipios a agregar.
-
Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante referéndum expresamente convocado, previa la autorización competente al efecto y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.
-
Que lo aprueben el Parlamento del País Vasco y, posteriormente, las Cortes Generales del Estado, mediante Ley Orgánica".
Los acuerdos impugnados del Consejo de Ministros dan cuenta de que el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, institución en que se organiza políticamente el autogobierno de Cantabria (artículo 2.1 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre), acordó con fecha 5 de febrero de 1988 manifestar su oposición a la celebración del referéndum. Y toman como fundamento de su decisión, aquéllos, la interpretación que alcanzan sobre el contenido y significado de la sentencia del Tribunal Constitucional número 99/1986, de 11 de julio, entendiendo, en esencia y en definitiva, que: a) la segregación pretendida conllevaría una revisión formal del Estatuto de Autonomía para Cantabria, porque desde ese momento el territorio de esta Comunidad Autónoma no sería el que definía dicho Estatuto en el momento de su aprobación, constituido, según su artículo 2.2, por "el de los municipios comprendidos dentro de los límites administrativos de la actualmente denominada provincia de Santander"; b) el artículo 8 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco regula un procedimiento para la integración en su territorio de otros, pero no regula, ni puede regular, elprocedimiento de segregación de la Provincia o Comunidad Autónoma de procedencia de aquellos territorios que pretenden integrarse en la Comunidad Vasca; c) este procedimiento de segregación es previo al de integración, y en consecuencia, no puede aplicarse el procedimiento previsto en el artículo 8 del Estatuto Vasco sin que previamente se produzca la segregación del municipio de Villaverde de Trucíos de la Comunidad Autónoma de Cantabria; y d) no cabe pues tomar en consideración la petición de referéndum hasta tanto no se plantee en el momento procedimental oportuno.
Con la perspectiva única con que este Tribunal debe abordar la cuestión objeto del litigio, la jurídica, cabe entrar ya en el examen del debate suscitado en el proceso, que el escrito de demanda plantea a través de dos líneas argumentales. Una de carácter principal, al entender que es en ese ámbito donde debieron situarse las resoluciones administrativas impugnadas; según ella, estas resoluciones incurren en vicios de incompetencia manifiesta, desviación de poder, y vulneración de la autonomía municipal, pues han dejado de abordar aquello que propiamente les correspondía, cual era verificar la legalidad del procedimiento seguido para solicitar la celebración del referéndum, y si la materia sobre la que versa éste afecta a los intereses municipales, para examinar, con criterios de oportunidad política, no admisibles en el control por la Administración del Estado de las decisiones de la Administración Municipal, y ejerciendo su potestad para un fin distinto del fijado por el Ordenamiento, otra cuestión distinta, la de la segregación/agregación, cuya decisión es de la competencia del Parlamento Vasco y de las Cortes Generales. Y una segunda, que sostiene que a diferencia del supuesto que abordaba la sentencia del Tribunal Constitucional número 99/1986, referida al enclave del Condado de Treviño, en el de Villaverde de Trucíos no es necesario ensamblar dos mecanismos distintos, de segregación y agregación, bastando seguir el procedimiento de agregación regulado en el artículo 8 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, pues el Estatuto de Cantabria, a diferencia del de Castilla-León, no determina procedimiento de segregación alguno; añadiéndose en este segunda línea argumental que la audiencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria, preceptiva en el iter procedimental del citado artículo 8, no tiene carácter vinculante, por lo que el informe en que se traduzca, aunque sea desfavorable, o aunque no se produzca en el plazo máximo de seis meses previsto en el artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no cierra el paso al procedimiento de segregación.
El estudio de los acuerdos administrativos impugnados desautoriza la primera de las líneas argumentales expuestas. Dichos acuerdos no deciden sobre la procedencia o improcedencia de la segregación/agregación, ni controlan con criterios de oportunidad la decisión municipal de solicitud de autorización para la celebración del referéndum. Enmarcan esta solicitud en un concreto iter procedimental explícitamente invocado en esa decisión, cual es el regulado en el artículo 8 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, y la deniegan al entender, interpretando el significado y alcance jurídico de la sentencia del Tribunal Constitucional número 99/1986, que la solicitud no se ha planteado en el momento procedimental adecuado.
La cita que en esa primera línea argumental se hace del artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, poniendo de relieve que tal precepto ni tan siquiera es mencionado en aquellos acuerdos, siendo así que éstos, para no caer en los vicios que les son imputados, hubieran debido limitarse a examinar, de un lado, la legalidad del procedimiento administrativo seguido para la adopción, estrictamente considerada, de la decisión de solicitud de autorización del referéndum, y de otro, si éste versaba sobre una cuestión afectante a los intereses municipales, es interesada, olvida el contenido de la decisión municipal, y no resulta oportuna, pues como ya dijo esta Sala en su sentencia de 22 de enero de 1993, dictada en un recurso en el que a instancia de la Diputación Foral de Vizcaya se enjuiciaba la conformidad a derecho, también, del acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de abril de 1988, "no se está en el presente caso ante una de las consultas populares previstas en el art. 71 de la Ley Básica de Régimen Local, por no tratarse estrictamente de un tema de competencia municipal y de carácter local. Por el contrario el referéndum de que se trata forma parte del procedimiento previsto en el art. 8 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, relativo a la agregación a la Comunidad Autónoma de municipios pertenecientes a otras, si bien es indudable que el tema afecta asimismo a la Comunidad Autónoma de Cantabria a la que pertenece actualmente el municipio en cuestión".
Tampoco resulta acogible la segunda línea argumental. En ésta se identifican argumentos esencialmente coincidentes con los que fueron trasladados en el recurso resuelto por la sentencia de esta Sala que acaba de ser citada, por lo que cabe ahora repetir lo entonces razonado. Se dijo allí:
"...los recurrentes parten de una interpretación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1986, de 11 julio, según la cual debe distinguirse entre los Estatutos de Autonomía que contienen una garantía institucional del territorio, por lo que la modificación de éste supone modificar la normatividad misma del Estatuto, y Estatutos que no contienen esta garantía, en los cuales el territorio opera como simpledelimitación espacial y su modificación no implica modificación de la normatividad. Se razona que, siendo así que a diferencia de otros Estatutos de Autonomía como el del País Vasco, el de Cantabria no contiene garantía institucional del territorio, debe deducirse de ello que para la segregación del municipio en cuestión de Cantabria y su agregación al País Vasco, no es necesario un doble procedimiento o un procedimiento con dos fases de segregación de la Comunidad actual y agregación a la nueva, sino que basta la aplicación del art. 8 del Estatuto de Autonomía del País Vasco cuyas previsiones concluyen con la solución del tema mediante una Ley Orgánica, que es inequívocamente la de alteración provincial prevista a su vez en el art. 141 de la Constitución".
"Esta argumentación no puede aceptarse por la Sala por distintos motivos. En primer lugar, porque por mucha brillantez e ingenio que se derroche utilizando la teoría de la garantía institucional del territorio, sin duda útil a otros efectos, es indudable que las Comunidades Autónomas (todas ellas y no sólo las que tienen esa garantía en su Estatuto) son entes territoriales. En ellas el territorio es un elemento esencial y su modificación incide en la conexión entre la realidad ordinamental y la fáctica. Ello lleva a concluir que no puede alterarse el territorio sin modificación del ordenamiento estatutario específico, y menos aún contra la voluntad o sin la voluntad de un ente como la Comunidad Autónoma afectada, dotada de autonomía política".
"En segundo lugar ha de tenerse en cuenta, como recuerda acertadamente el representante procesal de la Administración, que la propia sentencia del Tribunal Constitucional citada afirma que indirectamente, mediante referencia a sus límites actuales, los Estatutos de las Comunidades Autónomas fijan su territorio, lo que a falta de previsión expresa comporta en caso de modificación de ese territorio una revisión formal del Estatuto".
"Ha de concluirse por tanto que la fundamentación en Derecho del acuerdo del Gobierno era correcta, debiendo distinguirse dos procedimientos o fases del procedimiento de segregación del municipio de una Comunidad Autónoma y agregación a otra, por lo que el momento en que se solicitó el referéndum no era el momento procedimental adecuado".
"Ello no significa que el art. 8 del Estatuto de Autonomía del País Vasco no sea aplicable. Por el contrario, debe entenderse que es plenamente aplicable como parte del ordenamiento jurídico, pero ello es cuestión distinta de que sea el único precepto aplicable. Dicho Estatuto forma parte del ordenamiento jurídico del Estado español a tenor del art. 147 de la Constitución, pero simultáneamente forman parte de este ordenamiento otros Estatutos, debiendo mantenerse por el Gobierno y los demás altos órganos constitucionales la correspondiente coordinación política y jurídica entre las Comunidades Autónomas".
No se aprecia mala fe o temeridad en la interposición de este recurso, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer una especial imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se desestima el presente recurso contencioso administrativo número 283 de 1993, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VILLAVERDE DE TRUCIOS contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 29 de abril y 29 de julio de 1988, por ser éstos conformes a Derecho. Sin hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual, yo, la Secretario, certifico.
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