STS, 20 de Febrero de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 7892/1992 |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación interpuesto por las Comunidades de Regantes de la Real Acequia de Moncada, de la Acequia de Quart, de la Acequia de Tormos, de la Acequia de Mislata, de la Acequia de Mestalla, de la Acequia de Favara, de las Acequias de Rascaña, del Quint, Comunidad de Regantes del Azud de Lorca de Ribarroja del Turia, de Manises, de Rollet de Aldaya, de Benaguacil, de Villamarchante, del Sindicato de Regulación de las Aguas del Río Turia, de las Comunidades de Regantes de Pedralva, Gestalgar, de la Acequia de Benacher y Faitanar y de las Comunidades de Regantes de Bugarra, representadas por el Procurador Sr. Aguilar Fernández y bajo dirección letrada, y el también recurso de apelación formulado por la representación del Estado, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de fecha 7 de Septiembre de 1991, recaída en el recurso 18.136/88. sobre Canon de Regulación y Tarifas de Riego, en los que, respectivamente, figuran, como partes apeladas, la Administración General del Estado y las Comunidades de Regantes referidas.
La Sala de esta Jurisdicción, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, con fecha 7 de Septiembre de 1991 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de las COMUNIDADES DE REGANTES DE LA REAL ACEQUIA DE MONCADA, DE LA ACEQUIA DE QUART, DE LA ACEQUIA DE TORMOS, DE LA ACEQUIA DE MISLATA, DE LA ACEQUIA DE MESTALLA, DE LA ACEQUIA DE FAVARA, DE LAS ACEQUIAS DE RASCAÑA, DEL QUINT, COMUNIDAD DE REGANTES DEL AZUD DE LORCA DE RIBARROJA DEL TURIA, DE MANISES, DE ROLLET DE ALDAYA, DE BENAGUACIL, DE VILLAMARCHANTE, DEL SINDICATO DE REGULACIÓN DE LAS AGUAS DEL RÍO TURIA, DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES DE PEDRALVA, GESTALGAR, DE LA ACEQUIA DE BENACHER Y FAITANAR Y DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES DE BUGARRA, contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos: Primero.- Ser las mismas contrarias a Derecho en cuanto que para el cálculo de la tarifa de riego, que incluye el canon de regulación, consideran procedente la inclusión del concepto previsto en el art. 4.a) de los Decretos 133 y 144/1960, de forma que para su cálculo deberá excluirse. Segundo.- Ser conformes a Derecho en cuanto al resto de las pretensiones de los demandantes, respecto de las cuales se confirman los actos atacados. Tercero.- No se hace imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la Administración General del Estado, y las Comunidades de Regantes mencionadas formularon recurso de apelación. Admitido a trámite, emplazadas las partes y remitidos los autos, la representación del Estado, en su escrito de interposición, solicitó sentencia estimatoria del recurso por incongruencia de la sentencia ya que, en el único extremo en que fué aquel estimado, lo solicitado en la demanda no coincidía con lo resuelto en la referida sentencia. Por su parte las Comunidades de Regantes se basaron en la ilegalidad de los Decretos de Convalidación de los Cánones ylas Tasas de Riego de los Pantanos de Benagéber y Loriguilla, fundamentalmente, y en la procedencia de reconocimiento de los restantes pedimentos que fueron desestimados, a lo que se opuso, a su vez, tras el oportuno traslado, el Sr. Abogado del Estado, que insistió en la estimación de su recurso y en la desestimación del contrario.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 9 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en esta apelación, conforme consta en los antecedentes que preceden, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de fecha 7 de Septiembre de 1991, que había estimado en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por las Comunidades de Regantes anteriormente mencionadas y había anulado la desestimación presunta, primero, y expresa, después -resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 27 de Mayo de 1988-, de la pretensión por aquellas ejercitada acerca de la improcedencia de pago alguno en concepto de amortización por el coste de las obras de ejecución de los Pantanos de Benagéber, luego Generalísimo, y de Loriguilla, denegando el resto de las pretensiones deducidas, que hacían relación a la improcedencia, también, del cobro de tasas por los conceptos de gastos de explotación de las obras del sistema de regadíos, incluidos los de guardería rural; a la improcedencia, igualmente, de los pagos que pudieran resultar por razón de los gastos de conservación de las obras y de los generales del órgano gestor encargado del servicio; a la improcedencia, asimismo, de la posibilidad de exigir pago alguno por los indicados conceptos a los titulares de derechos de riego tradicionales, en cuanto no se beneficiaban de las obras mencionadas; a la procedencia, en cambio, de la entrega de las obras del Pantano de Benagéber (Generalísimo) a los regantes para su explotación y conservación por haber contribuido a costear su construcción, y a la improcedencia, por último, de pago por los regantes por los conceptos a) y b) del art. 106.3 de la vigente Ley de Aguas, Ley 29/1985, de 2 de Agosto, es decir, por gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas y por gastos del organismo gestor imputables a dichas obras.
Se trata aquí, por consiguiente, de la tercera línea de impugnaciones emprendida por las Comunidades de Regantes aquí recurrentes a que hizo referencia, por vez primera, la Sentencia de esta Sala de 23 de Septiembre de 1997.
Con el planteamiento expuesto, la pretensión impugnatoria de la representación del Estado en esta segunda instancia se circunscribe, lógicamente, al único extremo acogido en la sentencia recurrida, esto es, el referente a la declaración de ser ajustada a Derecho la improcedencia de pago de canon o tasa en concepto de amortización del coste de las obras de los pantanos ahora considerados, y la de las referidas Comunidades de Regantes la de obtener, mediante ella -mediante su pretensión impugnatoria, se entiendeel reconocimiento de las que les fueron desestimadas y a las que acaba de hacerse específica mención.
El recurso interpuesto por la Administración General del Estado descansa en un único motivo: la incongruencia de la sentencia recurrida porque, al haber sido expresamente interesada en la demanda, entre otros pronunciamientos, la declaración de ser improcedente cualquier pago que se refiriera a la amortización del coste de las obras de ejecución de los dos pantanos a que se refiere este proceso y haber resuelto el fallo de la disconformidad a Derecho de la inclusión en las Tarifas del concepto previsto en el ap. a) del art. 4º de los Decretos 133 y 144/1960, de 4 de Febrero, que convalidaron y regularon, respectivamente, las Tasas de Riego y de Explotación de Obras y Servicios a cargo del entonces Ministerio de Obras Públicas, se había dado satisfacción, en su criterio, a pretensión distinta de la deducida por las Comunidades de Regantes actoras en la primera instancia jurisdiccional.
Para desestimar, sin embargo, el indicado motivo basta con tener presente que, con arreglo al precitado art. 4º de los Decretos mencionados, las bases de las Tarifas de Riego han de ser fijadas teniendo en cuenta que han de abarcar los cuatro valores siguientes: a) aportación de los usuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío y al de las obras de regulación en la proporción correspondiente;
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gastos de explotación de dichas obras, incluida la guardería fluvial; c) gastos de conservación de las mismas; y d) gastos de administración y generales del organismo encargado del servicio, añadiendo que la participación del ap. a) se fijaría de acuerdo con la disposición legal que autorizó la construcción de las correspondientes obras y que los gastos incluidos en los aps. b), c) y d) serían para cada año los que se dedujeran, como necesarios, en el año anterior.
Fácilmente puede comprenderse que si en el suplico de la demanda se solicitó la consideración de improcedencia de cualquier pago relativo a la amortización del coste de las obras de ejecución oconstrucción de los pantanos y la sentencia excluyó del cálculo de las Tarifas, por desajustada a Derecho, el factor "aportación de los usuarios al coste de las obras", este pronunciamiento no hizo otra cosa que satisfacer la pretensión ejercitada en este extremo. No puede apreciarse, pues, incongruencia alguna y el recurso, por tanto, debe ser desestimado.
Por otra parte, a la misma conclusión, aunque sin aceptar el argumento de haberse producido prescripción en punto al derecho de la Administración hidráulica a liquidar las tasas correspondientes, llegó la precitada Sentencia de esta Sala de 23 de Septiembre de 1997 y las posteriores que en ella se fundaron -Sentencias de 5 y 20 de Febrero, 19 de Mayo (dos) y 18 de Junio de 1998, entre otras-.
La impugnación deducida por las Comunidades de Regantes, referida a los extremos destacados en el primer fundamento de Derecho de la presente, se funda, esencialmente, en la ilegalidad de dos Decretos de convalidación 133 y 144 de 1960, a que anteriormente quedó hecha particular indicación, por entenderse no supusieron convalidación de tasa alguna, sino creación "ex novo" de Cánones y Tarifas inexistentes con anterioridad.
A este respecto, es necesario tener en cuenta que, como tienen declarado las sentencias anteriormente reseñadas, y antes las de 10 de Febrero y 16 de Junio de 1997 y demás en ellas citadas, si bien es cierto que la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958 estableció que los tributos de esa naturaleza existentes en la referida fecha y no arbitrados por una Ley quedarían suprimidos de no ser convalidados, con o sin modificación, en el plazo de seis meses contados desde su entrada en vigor, y, por consiguiente, no hacía relación a tributos entonces inexistentes en esa fecha, no es menos cierto que la Ley de 7 de Julio de 1911, modificada por la Ley de 24 de Agosto de 1933, a cuyo amparo se construyeron los pantanos de que aquí se trata, previó la exigencia por el Estado de la fijación de las tarifas de riego, cánones de regulación y tasas por los trabajos de vigilancia, dirección e inspección como contraprestación de la utilización de los nuevos regadíos, de las mejoras introducidas en los antiguos y de la explotación de las obras y servicios públicos. El plazo de convalidación indicado fué prorrogado hasta el 31 de Diciembre de 1959 por el Decreto Ley de 9 de Julio del mismo año, y el Decreto 2306/1959, de 24 de Diciembre, convalidó, sin modificación de sus bases, tipos de gravamen y tarifas, las siguientes tasas del entonces Ministerio de Obras Públicas: canon de regulación de los ríos y tarifas de riego y de prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de obras y servicios públicos a cargo del Ministerio. Días después se publicaron los Decretos 133, y 138 y 144 de 1960, que convalidaron y regularon específicamente las tasas y canon acabados de mencionar y dispusieron, también, que las materias relativas al objeto imponible, sujetos obligados, bases y tipos de gravamen, devengo y destino solo podrían modificarse mediante Ley votada en Cortes.
Quiere decirse con lo expuesto que las expresadas tasas y tarifas, si bien sin la especificación por Ley de sus elementos esenciales conforme estableció después de las disposiciones mencionadas la Ley 230/1963, de 28 de Diciembre, General Tributaria, art. 10, no fueron una creación de los Decretos aquí cuestionados y a que antes se ha hecho mención, sino que, de alguna manera, ya existían, al menos en una genérica previsión legal, con anterioridad. Ciertamente, el principio de reserva de Ley tributaria, al tiempo en que lo introdujo la meritada Ley de 26 de Diciembre de 1958 y con referencia a las exacciones anteriores a su vigencia, no podía tener la misma fuerza y significación que adquirió después y, desde luego, no podía ser enjuiciado con los mismos criterios que hoy brindan los arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución, el art. 10 mencionado de la Ley General Tributaria y las Sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983, de 4 de Febrero, 179/1985, de 19 de Diciembre, 19/1987, de 17 de Febrero, 221/1992, de 11 de Diciembre y 185/1995, de 14 de Diciembre.
No es obstáculo a esta conclusión el argumento de que la Ley de 1956 solo habilitó al Gobierno para convalidar por Decreto tasas y exacciones parafiscales creadas con anterioridad por disposición de rango inferior a Ley y que, por consiguiente, si los Decretos ahora cuestionados procedieron a convalidar las tasas aquí impugnadas, es que no gozaban de cobertura legal adecuada y no pudieron ser, en consecuencia, creadas o legitimadas por la Ley de 1911. No se trataba de una regulación de tales tasas completa la que realizó esta Ley, sino, como se ha dicho, de una mera previsión legal de su establecimiento. Necesitaba, por tanto, de una regulación de sus elementos esenciales que no había sido abordada con anterioridad y esta carencia fué la que llenaron los referidos Decretos.
Decaído, pues, el motivo central de la impugnación de las Comunidades aquí recurrentes, tampoco puede acogerse el resto de sus pretensiones, que no son otra cosa que reproducir a la letra de las articuladas en la primera instancia. Así ocurre con la de que se declare improcedente la aplicación de exacción alguna a los titulares de riegos tradicionales, que no serían, por la misma naturaleza de su derecho, beneficiarios de las obras, y la de que se entregue a los regantes afectados la concesión de laexplotación y conservación del embalse del Generalísimo o Benagéber.
La primera, porque, al margen de la situación reconocida en otras cuencas, en concreto la del Segura, la Ley de 7 de Julio de 1911 antes invocada, que constituye la disposición básica a cuyo amparo fueron construidos los pantanos de que aquí se trata, preveía, como se ha destacado con anterioridad, el establecimiento por el Estado de tarifas de riego, cánones y tasas no solo como contraprestación a satisfacer por los titulares de nuevos regadíos, sino por las mejoras introducidas, también, en los antiguos y por la explotación de las obras y servicios que se establecían. No puede negarse que la construcción de los pantanos, con auxilio o nó de los destinatarios de las aguas, beneficiaban a todos ellos tratándose, como se trataba, de obras de mejora y ampliación -art. 4º.2 de la Ley- y, por ende, que, con arreglo al art. 2º del Decreto 133/1960, el uso de las aguas por los mismos suponía la realización del hecho imponible determinante de la exacción.
La segunda -entrega de la concesión de explotación y conservación del embalse de Benagéber a los usuarios-, ha de ser asimismo denegada por cuanto el art. 5º de la Ley de 1911 concedía al Gobierno la facultad de poder confiar a los propietarios o Comunidades de Regantes la explotación y conservación del pantano en el momento que lo juzgara conveniente, con lo que la entrega en cuestión no era un derecho de tales interesados sino una simple expectativa vinculada a la apreciación discrecional de la Administración. La circunstancia de que el Real Decreto-Ley de 16 de Mayo de 1925 eliminara la aludida discrecionalidad no es óbice para su reconocimiento tan pronto se tenga en cuenta su falta de convalidación en 1931 y, por ende, su insuficiencia de rango normativo para producir la modificación de una Ley, todo ello aparte de que el Pantano en cuestión no está solo destinado a la promoción o mejora de regadíos, sino también, como toda gran obra hidráulica, a aprovechamientos hidroeléctricos o al posible abastecimiento de poblaciones, circunstancias estas que, de suyo, la hacen incompatible con una gestión concedida solo a un Sindicato de Riegos conforme aquí ocurriría. En este sentido hay que interpretar la Orden de 11 de Marzo de 1932, que preveía la entrega del Pantano al Sindicato de Riegos del Turia si el Gobierno lo juzgaba conveniente.
Por las razones expuestas y porque la última pretensión -el reconocimiento del derecho de los regantes y usuarios a no pagar cantidad alguna por los conceptos a) y b) del art. 106.3 de la vigente Ley de Aguas- está expresamente ligada al reconocimiento de las dos pretensiones examinadas en el fundamento anterior, procede la desestimación de los recursos de apelación examinados, sin que, a la vista de cuanto dispone el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, sea pertinente hacer un pronunciamiento específico sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando, como desestimamos, los recursos de apelación interpuestos por la Administración General del Estado y Comunidades de Regantes que al principio quedó hecha mención contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de fecha 7 de Septiembre de 1991, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, debemos declarar, y declaramos, dicha Sentencia ajustada a Derecho y, consecuentemente, la confirmamos. Todo ello sin hacer especial condena de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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