STS, 11 de Junio de 1997

En relación con el justiprecio de la finca número NUM000 expropiada por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones con motivo de las obras de ampliación del aeropuerto de Alvedro se abonó y fue aceptado por la expropiada D. Trinidad el valor del terreno, pero no hubo acuerdo en cuanto al valor del suelo.

En un primer acuerdo de 23 de marzo de 1990, el jurado fijó el justiprecio en 5.347.695 pesetas más afección.

En un segundo acuerdo de 14 de diciembre de 1990, se estima el recurso de reposición y se fija como justiprecio la cantidad de 7.388.695 más afección.

Entre otros extremos, mientras en el primer acuerdo por el pozo anillado se fijaban 200.000 pesetas, en el segundo se fijan por el mismo concepto 175.000 pesetas.

Contra las anteriores resoluciones administrativas se interpuesto recurso contencioso-administrativo por la expropiada.

En la demanda alegó, entre otros extremos, que hay reformatio in pejus (por la diferencia de valoración en cuanto al pozo) y que se ha omitido conceptos (como el teléfono y la traída de aguas), que se incluían en la hoja de aprecio del expropiado. Por el primer concepto se fijaban 272.000 pesetas (conjuntamente con el pozo), por el segundo, 12.400 pesetas (se incluyen ambos conceptos en el acta previa a la ocupación).

Considera, además, insuficientes las valoraciones, aduciendo el precio pagado por otras viviendas. Solicita el recibimiento a prueba sobre «descripción de viviendas y edificaciones y demás bienes expropiados por la misma causa de utilidad pública e identificados como fincas números 62-63-64, 77 y 82, así como por importes satisfechos en concepto de justiprecio por el MTTC por tales bienes.» El recibimiento a prueba fue denegado.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de La Coruña dictó sentencia el 27 de febrero de 1992 cuyo fallo dice así:

Fallamos: que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Trinidad contra resolución del Jurado Provincial de Expropiación de La Coruña de fecha 14 de diciembre de 1990, estimatoria en parte de recurso de reposición interpuesto contra otra de 23 de marzo de 1990, expediente 472/87, sobre justiprecio de la finca número NUM000 afectada por la expropiación, con motivo de las obras de ampliación del aeropuerto de Alvedro. Declarando nulo dicho acuerdo por ser contrario a derecho, debiéndose estimar el justiprecio en la suma de 8.694.630 pesetas --incluido el 5 por ciento del premio de afección-- y debiéndose abonar los intereses legales a la suma pendiente de pago desde la fecha de los seis meses a partir del inicio del expediente expropiatorio. Sin imposición de costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

No se estima la inadmisibilidad del recurso opuesta por el abogado del Estado, puesto que el art. 126 de la Ley de Expropiación forzosa puede ser interpretado en el sentido de que entre la cantidad inicialmente pedida y la fijada por el jurado se produce la diferencia de una sexta parte.

El recurrente cuestiona el justiprecio elaborado por el jurado por no valoración de la traída de aguas, instalación de teléfono y una posible reformatio in pejus con valoración a la baja del pozo, aspectos estos dos últimos que no aparecen cuestionados en su realidad fáctica por el abogado del Estado. Este considera insuficiente la valoración por proceder de una estimación unilateral contra el acuerdo del jurado.

La legalidad aplicable permite concluir que la expropiación incluye toda clase de bienes y derechos, y que la relación concreta e individualizada de bienes es la que va a garantizar la efectiva valoración de la expropiación, que no lo sería si, como parece argumentar el abogado del Estado, se opta por una valoración en conjunto.

Procede, en consecuencia, la estimación del recurso.

En su escrito de alegaciones el abogado del Estado formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

De conformidad con el artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa, que se complementa con el artículo 140.2.a Reglamento de Expropiación forzosa, cuando se pretende impugnar un acuerdo valorativo del jurado con base en la existencia de una lesión patrimonial, la Ley establece un mínimo, por debajo del cual no se podrá invocar tal razón concreta, siendo aquel mínimo de una sexta parte.

Comparando la valoración ofrecida por la expropiada y la fijada por el jurado (8.280.600 pesetas y

7.388.695 pesetas) no existe esa diferencia.

La parte actora tuvo en cuanta otras cantidades irreales que desfiguran el cálculo significativo.

Los preceptos indicados no son inconstitucionales, puesto que la limitación para acudir a los tribunales no es de concepto, sino de cuantía, y tienden a evitar que se discutan cuantía despreciables.

Con carácter subsidiario, el recurso se estima en términos sorprendentes, pues se hacen consideraciones de tipo general, sin explicar porqué se estima el recurso.

En el recurso contencioso-administrativo no ha existido recibimiento a prueba. No existe dictamen pericial que demuestre el error del jurado.

Por ello la sentencia de instancia ha de ser revocada.

Solicita la revocación de la sentencia de instancia y la confirmación de los actos impugnados.

En su escrito de alegaciones la representación de Dña. Trinidad formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

El límite cuantitativo establecido en el artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa ha sido derogado por la Constitución.La justa compensación económica que prevé el artículo 33 de la Constitución se establece sin limitación cuantitativa alguna.

El artículo 24.1 de la Constitución establece el derecho al proceso, que no puede ser limitado cuantitativamente, a diferencia del derecho a los recursos.

El artículo 106 de la Constitución otorga a los tribunales la función de fiscalizar a la administración.

Aunque se admitiese la aplicabilidad del artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa tampoco habría causa de inadmisibilidad del recurso, porque la lesión superior a la sexta parte se da en el caso

(15.466.100 pesetas: 8.280.000 pesetas por edificaciones y mejoras y 7.185.500 pesetas por el terreno, más 150.000 pesetas de perjuicios por la rápida ocupación, más afección, frente a 1.455.064 pesetas determinadas como justiprecio y pagadas, más 150.000 pesetas por rápida ocupación, más 7.758.129 pesetas señaladas por el jurado, más 1.186.500 pesetas pagadas de diferencia por el Ayuntamiento de La Coruña).

El recurso de apelación carece de crítica sobre la apreciación de las pruebas o aplicación de las normas de las que parte el juzgador. La sentencia, tras reconocer errores del jurado, razona sobre la necesidad de tasar de forma concreta e individualizada los distintos bienes o partidas independientes y sobre la improcedencia de la valoración conjunta que sostenía la administración.

Solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de apelación con imposición de costas a la parte apelante.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 5 de junio de 1997, en que tuvo lugar.

El abogado del Estado interpone recurso de apelación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo de La Coruña de 27 de febrero de 1992 por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Trinidad contra resolución del Jurado Provincial de Expropiación de La Coruña sobre justiprecio de la finca número NUM000 expropiada con motivo de las obras de ampliación del aeropuerto de Alvedro y, declarando nulo dicho acuerdo, fija como justiprecio, elevando la suma a que llega el jurado (7.388.695 pesetas, que ascienden a 7.758.130 con el premio de afección) en la suma de 8.694.630 pesetas --incluido el 5 por ciento del premio de afección--, con los intereses legales, argumentado que la expropiación incluye toda clase de bienes y derechos, y que la relación concreta e individualizada de bienes es la que garantiza la efectiva valoración de la expropiación, que no lo sería si, como parece argumentar el abogado del Estado, se opta por una valoración en conjunto.

Alega, en primer término, el representante de la Administración del Estado que, de conformidad con el artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa, que se complementa con el artículo 140.2.a del Reglamento de Expropiación forzosa, cuando se pretende impugnar un acuerdo valorativo del jurado con base en la existencia de una lesión patrimonial, la ley establece un mínimo, por debajo del cual no se podrá invocar tal razón concreta; que aquel mínimo es el de una sexta parte; y que, en el caso enjuiciado, comparando la valoración ofrecida por la expropiada y la fijada por el jurado (8.280.600 pesetas y 7.388.695 pesetas) no existe esa diferencia.

La sentencia recurrida, sin duda consciente de las dificultades que puede suscitar la aplicación del límite cuantitativo para acudir a los tribunales que establece el artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa, se acoge a una interpretación favorable a estimar que dicho precepto puede ser interpretado en el sentido de que entre la cantidad inicialmente pedida y la fijada por el jurado se produce la diferencia de una sexta parte.

Sin embargo, dicha interpretación entendemos que ni siquiera en una actitud hermenéutica favorable al ejercicio del derecho de acción puede ser admitida, puesto que se funda en determinar el alcance de la lesión presuntamente sufrida no ya en relación con el valor del vuelo expropiado --que fue el único concepto valorado por el jurado y discutido en el proceso--, sino computando como cantidad reclamada la que el expropiado solicitó por todos los conceptos en la hoja de aprecio formulada, entre los cuales figuraba el valor del terreno, que fue fijado y abonado con la aquiescencia del propietario y sin ser impugnado en la vía administrativa o jurisdiccional.

El art. 126.2 de la Ley de Expropiación forzosa dispone, en efecto, que «asimismo ambas partespodrán interpo-ner recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adop-ten. En este caso el recurso deberá fundarse en lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en trámite oportuno». Este precepto se refiere de modo inequívoco a la cantidad fijada como justo precio e impugnada, en relación con la reclamada en el momento oportuno. De ello ha de inferirse que para computar el alcance económico de la lesión sufrida ha de deducirse de la cantidad solicitada por el expropiado y reclamada en la demanda la fijada por el jurado (que son, en este caso, las dos cantidades que como minuendo y sustraendo aduce el abogado del Estado), y que no puede hacerse el cálculo tomando sumas heterogéneas para hacer la sustracción aritmética, como sería la reclamada inicialmente por el suelo y el vuelo conjuntamente --por una parte-- frente a la suma de la cantidad abonada por el suelo más la justipreciada por el vuelo --por otra--, ya que sólo el valor del vuelo es discutido y, en consecuencia, sólo a este concepto puede referirse la lesión existente.

Alega, sin embargo, la parte recurrida que la limitación para solicitar de los tribunales la revisión del justiprecio fijado que establece el artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa, condicionando el ejercicio de la acción a que exista lesión de más de una sexta parte, lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, así como la cláusula de universalidad de fiscalización por los tribunales de la actuación administrativa que se establece en el artículo 106 y la garantía de plena indemnidad del propietario expropiado que consagra el artículo 33.

Esta sala ha declarado que «aparte cuando antecede, el artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y el artículo 140.2 de su Reglamento expresan que la impugnación de los acuerdos sobre el justiprecio debe fundarse sobre la lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en el trámite oportuno [...] debiendo destacarse que, como afirma el Sr. Letrado del Estado, la Jurisprudencia reconoce que, aun después de la Constitución, es de aplicación dicho precepto --Sentencias de 4 de julio 1984, que citaba la de 1.º de julio 1981; Sentencia de 8 de febrero 1980--» (sentencia de 24 de octubre de 1990).

Esta declaración no es obstáculo para apreciar que, independientemente de las sentencias que, con carácter incidental, se limitan a dar por supuesta la aplicabilidad del precepto discutido --sentencia de 5 de mayo de 1993-- la doctrina expuesta ha sido formulada, por lo general, en un contexto de argumentos obiter dicta --por gozar la pretensión de fundamento suficiente para poder ser desestimada sin necesidad de aplicación de los preceptos que se han citado: así lo acusa la frase «aparte cuanto antecede» en la sentencia antes citada de 24 de octubre de 1990-- o bien en sentencias en las que se ha considerado que se cumplía el requisito de cuantía y era procedente entrar a examinar el fondo del recurso --sentencia de 4 de julio de 1984--. Las resoluciones que directa y exclusivamente fundan en el expresado precepto la desestimación del recurso contencioso-administrativo se han dictado en procesos iniciados antes de la entrada en vigor de la Constitución --sentencias de 1 de julio de 1981 y 8 de febrero de 1980--.

De distinta manera, en el caso que hoy enjuiciamos la constitucionalidad de los preceptos legales discutidos es completamente decisiva de la suerte del recurso, dado que éste, iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, ha sido estimado en la primera instancia y que no cabe, como se ha visto, una interpretación favorable a la admisibilidad del recurso, por lo que procede entrar en el análisis de las argumentaciones de la parte apelada.

El Tribunal Constitucional viene interpretando que los obstáculos al acceso a la jurisdicción han de estar justificados en la protección de otros bienes, derechos o intereses constitucionales dignos de ser protegidos y resultar proporcionados. Así, la sentencia de 14 de septiembre de 1992, número 114/1992, declara que «el derecho reconocido en el artículo 24.1 Constitución puede verse conculcado por aquellas normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, y asimismo por la imposición de condiciones o consecuencias meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones o de los recursos legalmente establecidos (SSTC 206/1987, 60/1989 y 147/1989).»

El rigor con el que deben medirse las limitaciones impuestas al derecho de acceso a la jurisdicción es superior al que debe observarse en relación con el derecho a los recursos. Como dice la sentencia de 15 de octubre de 1996, número 160/96, del propio Tribunal Constitucional, «como viene señalando este Tribunal, el acceso a los recursos tiene una distinta relevancia constitucional que el acceso a la Jurisdicción. Mientras que el derecho a la obtención de una resolución judicial razonada y fundada goza de una protección jurisdiccional en el artículo 24.1, el derecho a la revisión de esta resolución es, en principio, un derecho de configuración legal. El sistema de recursos, en efecto, se incorpora a la tutela judicial en la configuraciónque le otorga cada una de las leyes reguladoras de los diversos órdenes jurisdiccionales.»

En el caso examinado la limitación que establece el artículo 126.2 de la Ley de Expropiación forzosa para reclamar ante los tribunales contra la fijación del justiprecio efectuada en vía administrativa carece de los requisitos necesarios para que pueda estimarse adecuada a la Constitución. Carece, en primer término de justificación, puesto que el único valor a que podría atender es el de evitar que los tribunales se empeñen en resolver conflictos de cuantía escasa o insignificante. Sin embargo, mientras al regular los recursos la libertad de configuración que pertenece al legislador le permite establecer limitaciones por razón de la cuantía con esa finalidad, no parece compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que se imponga una limitación de esta naturaleza cuando del acceso a la jurisdicción se trata.

Ello es así porque el interés subjetivo del particular que recurre a los tribunales no necesariamente es coincidente con un determinado importe económico. Por otra parte, asuntos de escasa cuantía dineraria, si se mide en función de la diferencia entre el precio reclamado y el justiprecio concedido, pueden dar lugar en último término, y a veces al margen del proceso, a consecuencias crematísticas de mayor porte, pues la obligación de abonar el justiprecio está acompañada según la ley de la obligación de hacer efectivos los intereses de demora, los cuales en caso de un retraso significativo en la fijación o en la entrega de aquel pueden ascender a cantidades notablemente superiores. En los recursos mediante los que se impugna la fijación del justiprecio, además, la jurisprudencia viene admitiendo que puedan invocarse causas de nulidad de pleno derecho del expediente, cuya apreciación comporta unas consecuencias de mayor trascendencia que las ligadas al importe económico de la lesión sufrida.

La propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional no considera el criterio de minimis como razonable para impedir la protección de los derechos fundamentales, entre los que se encuentra el de tutela judicial efectiva que se satisface acudiendo a los tribunales para defender derechos e intereses legítimos. Dice la sentencia de 17 de diciembre de 1986, número 163/1986 que «tampoco obsta para que el Tribunal entre en el fondo del presente la escasa cuantía de la pena, la indemnización y las costas, pues, aparte de que la valoración del contenido condenatorio de la Sentencia de apelación puede legítimamente variar en función de datos objetivos y de perspectivas subjetivas en las que este Tribunal nunca podría entrar, y que a lo sumo pueden explicar la no comparecencia aquí del interesado, lo cierto, es que acerca de los derechos fundamentales no podríamos repetir la máxima de que de minimis non curat praetor, porque con apoyo en su condición de elementos objetivos del ordenamiento, dotados de importancia y protección máxima, ya ha dicho este Tribunal que nada de lo que concierna a los derechos fundamentales podrá considerarse nunca ajeno a su competencia ni a su atención --Sentencia 26/1981, fundamento jurídico 14 y Sentencia 7/1983, fundamento jurídico 1.º--.» Con mayor razón la escasa cuantía de la pretensión no puede justificar que se niegue el acceso a la jurisdicción, que es la forma en que satisface el derecho a la tutela judicial efectiva, pues negando aquel se deniega de modo absoluto este derecho fundamental.

Finalmente, la desproporción entre el límite impuesto y sus consecuencias resulta patente en el caso de justiprecios muy elevados, respecto de los cuales la lesión de la sexta parte puede ascender a una suma muy importante aisladamente considerada. Aun admitiendo, pues, a efectos dialécticos, que la limitación pudiera imponerse al margen de los intereses subjetivos que puedan existir sin relación con el interés económico del pleito y aceptando que esto pudiera hacerse sin tomar en consideración la existencia de consecuencias económicas y jurídicas ajenas al objeto de la reclamación pecuniaria, la regla que establece la ley de modo abstracto e incondicional puede suponer sacrificios poco equitativos para los recurrentes que, en casos de justiprecios de elevada cuantía, vean impedido el acceso a la jurisdicción para reclamar sumas de alto importe que no alcancen la proporción exigida en relación con el total justiprecio reconocido por el jurado de expropiación. Esta restricción resultaría desproporcionada en relación con aquellos casos en los que, siendo la cuantía del justiprecio reclamado muy inferior, pero mayor la desproporción con el reconocido por el jurado, pueda reclamarse judicialmente a pesar de discutirse por cantidades menores.

La lesión del artículo 24 de la Constitución que la aplicación del artículo 106.2 de la Ley de Expropiación forzosa significaría está en estrecha relación con el deber de respeto al poder de fiscalización de la actividad administrativa que el artículo 106 atribuye a los tribunales, pues éste no puede resultar mermado por el legislador, en la universalidad con que que la Constitución lo proclama, por motivos no justificados o desproporcionados. Y, finalmente, cabe también ponderar la posible violación de estos preceptos en la perspectiva del mandato de indemnizar al propietario expropiado que impone el artículo 33 de la Constitución, puesto que dicha obligación de las administraciones públicas no puede tener efectividad sin la fiscalización de los tribunales no sujeta a trabas injustificadas.

La conclusión a que hemos llegado en los fundamentos jurídicos anteriores acerca de lainconstitucionalidad de la limitación impuesta para el acceso a la jurisdicción por el artículo 126.2 de la Ley de Expropiación forzosa nos lleva a la consecuencia jurídica de que ha sido dejado sin efecto por la fuerza de la disposición derogatoria de la Constitución, por tratarse de una ley anterior a la entrada en vigor de ésta y, en consecuencia, tenemos la facultad de no aplicar aquel precepto incurso en inconstitucionalidad sobrevenida sin necesidad de plantear cuestión ante el Tribunal Constitucional.

Con ello, partiendo de las notables diferencias entre los supuestos hasta ahora resueltos y el caso que nos corresponde hoy decidir, nos separamos conscientemente de la jurisprudencia sentada en las sentencias que anteriormente han sido citadas con el fin de establecer una solución general que, lejos de todo particularismo selectivo, permita a los tribunales, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, tener acceso sin trabas injustificadas a la fiscalización jurisdiccional de los actos administrativos de fijación del justiprecio, reconociendo así plena efectividad en este punto al derecho a la tutela judicial que proclama el artículo 24 de la Constitución.

Superado, pues, el obstáculo que nos impedía entrar en el fondo del asunto, llegamos al convencimiento de que son acertadas las conclusiones que obtiene la sentencia apelada.

En primer término se advierte, en efecto, que algunas de las partidas que detalladamente se hicieron constar y se valoraron en el acta previa a la ocupación y en la hoja de aprecio de la expropiada no han sido recogidas por el jurado en su valoración. Este silencio tiene el valor de una omisión, pues el acuerdo del jurado recoge detalladamente los distintos conceptos y la valoración que da a cada uno de ellos, pero no figuran partidas tales como las relativas a la instalación de teléfono o a la traída de aguas.

En segundo término, es cierto que el jurado fija al resolver el recurso de reposición interpuesto por la hoy apelada un valor inferior por el pozo al reconocido por la resolución recurrida. El abogado del Estado opone a la denuncia de haberse producido una flagrante reformatio in pejus --proscrita también, según la jurisprudencia de esta sala, en vía administrativa-- el hecho de que la cantidad a que ascienden todos los conceptos valorados es superior a la que fijó la resolución recurrida. No podemos aceptar esta argumentación, pues los conceptos están diferenciados en el acuerdo del jurado y valorados independientemente, de tal suerte que puede advertirse que el recurso se ha resuelto, en punto a la valoración del pozo, no sólo en contra de las pretensiones de la expropiada --que alega entre otros extremos que debía reconocerse una indemnización aparte por la traída de aguas-- sino empeorando su posición con respecto a la que tenía reconocida en la resolución impugnada, pues por dicho específico concepto se había fijado una cantidad superior; y no otra cosa es la reforma peyorativa.

Finalmente, es cierto que no se ha recibido el pleito a prueba; sin embargo, a juicio de la sala, y coincidiendo con el parecer de la de instancia, junto con las omisiones antedichas, concurren suficientes elementos probatorios de tipo documental, acreditativos de los precios reconocidos por la administración en otras expropiaciones de la misma obra pública en que aparecen detalladamente descritos los bienes expropiados, para llegar a la conclusión de que la cantidad solicitada por la hoy apelada se corresponde con el valor real del objeto de la expropiación, una vez subsanadas la omisiones en que el jurado ha incurrido.

En su virtud, consideramos procedente la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Procede aclarar el fallo de la sentencia recurrida en el sentido de que la limitación de pago de intereses a la cantidad pendiente de pago se entiende siempre que respecto del justiprecio ya pagado se hayan abonado los intereses correspondientes.

Consideramos que no concurren circunstancias que aconsejen una imposición de las costas causadas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.