STS, 13 de Febrero de 1997

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia el 28 de noviembre de 1991, cuyo fallo dice así:

Que sin apreciar causa de inadmisibilidad, debemos estimar el recurso interpuesto, anulando el acto administrativo recurrido por no ser conforme a Derecho; y en consecuencia procede la reversión de los terrenos expropiados, en favor de sus titulares. Sin costas.

La sentencia se funda, esencialmente, en las siguientes consideraciones:

Solicita el demandante la reversión de unos terrenos de su propiedad, expropiados con la finalidad de realizar el llamado polígono del DIRECCION000 , en el que, alega, no se ha realizado obra alguna habiendo transcurrido los plazos legales. La administración alega falta de legitimación activa y que no se cumplen los requisitos de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Ya se dictó una primera sentencia de la Sala el 10 de octubre de 1990.

La cuestión relativa a la legitimación pasiva ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en sentencia de 6 de julio de 1991, sobre terrenos sitos en el mismo polígono, que resolvió fijar que era la Comunidad Autónoma y no el Ministerio del Interior la administración legitimada. Ello es de aplicación en el presente caso.

Descartada la titularidad del Ministerio del Interior, debe prevalecer la tesis de la sala expuesta en la anterior sentencia. En los terrenos expropiados no se ha realizado obra alguna, los plazos se han cumplido (el mes del artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa y los dos años del artículo 54.2). Se ha acreditado que han transcurrido más de cinco años desde que los terrenos quedaron a disposición de la administración y más de dos años desde la petición de reversión. Frente a ello, la administración se limita de modo genérico a hablar de que no se han cumplido los requisitos de los artículos 54 y 55, lo que es insuficientepara desvirtuar las pretensiones de la parte actora.

En su escrito de alegaciones, el abogado del Estado afirma, en síntesis, no siguiente:

La sentencia es incongruente, pues después de admitir la personación del abogado del Estado, declara que la titularidad no era del Estado, sino de la Comunidad Autónoma, en contra de lo reconocido por ésta.

La representación procesal del ayuntamiento al folio 199, esgrime la falta de legitimación pasiva del ayuntamiento. Obran en autos documentos que abonan la titularidad del Estado (folio 96, 135, 97, 139 y 124 y siguientes y folio 158 y siguientes).

En los folios 129 a 132 consta la transferencia de los bienes a que se refiere la litis al Ministerio del Interior.

La cuestión de la propiedad debió resolverse prejudicialmente.

El 15 de enero de 1985 se obtuvo licencia para la construcción de 49 viviendas de protección oficial. Suprimido el Instituto de Promoción Pública de la Vivienda (al que había sido transferido el terreno procedente del Instituto Nacional de la Vivienda), se subrogó la Administración del Estado y se transfirió al Ministerio de Interior.

Hay una circunstancia temporal de carácter especial que puede afectar (acaso también al supuesto contemplado en la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1991). Por Real Decreto 1626/84, de 1 de agosto, se transfirieron a la Comunidad Autónoma de Canarias las materias relativas a la promoción pública de la vivienda. En el anexo se incluye el polígono de autos. Pero poco tiempo después, el 26 de septiembre de 1986 se produce la transferencia al Ministerio del Interior de diversas parcelas, entre ellas la relativa a estas actuaciones (consta en los folio 129 a 132).

El 27 de enero de 1986 dio comienzo la construcción de las 49 viviendas (conforme al proyecto adjuntado a la contestación a la demanda). Dicha construcción se encuentra, en cuanto a la parcela ANUM000 del Plan parcial, en la que se incluye la parcela NUM001 del Polígono, concluida en cuanto a la fase de cimentación (y probablemente en mucha mayor medida en este momento).

No es obstáculo la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1991, por cuanto es presumible que en aquel recurso no se pudieron conocer las transferencias al Ministerio del Interior (el 26 de septiembre de 1996), pues el fallo de primera instancia es de 30 de diciembre de 1996. Por Real Decreto 1626/84 había tenido lugar la transferencia de las competencias de vivienda a Canarias. Presumiblemente no pudo conocerse la titularidad legal en favor del Ministerio del Interior. Lo sancionado en aquella sentencia se hizo con los datos que se conocían y a efectos prejudiciales. Se trataba de la parcela A- NUM002 , mientras que aquí se trata de la parcela NUM001 -B. En aquella sentencia la Comunidad Autónoma reconoció la titularidad, aun cuando se alegó por la Comunidad Autónoma la falta de legitimación pasiva.

De lo dicho se desprende que los bienes pertenecen al Estado y que la reversión no es procedente.

La sentencia debió declarar la inadmisibilidad esgrimida en primera instancia, cuestión a la que la sentencia no se refiere.

No existe un verdadero acto administrativo objeto de recurso; la petición no se dirigió al verdadero titular del bien. El escrito con entrada el 13 de abril de 1987 a lo más puede ser interpretado como el preaviso del artículo 64.2 Reglamento de la Ley de Expropiación forzosa. No existe la verdadera petición de reversión.

Con carácter subsidiario, en la sentencia se hace referencia a una serie de requisitos formales no cumplidos, refiriéndose a la inejecución de las obras, lo que no está demostrado. No puede invertirse la carga de la prueba, pues cumple al reversionista demostrar la inejecución.

Pero además existen en autos importantes documentos que avalan la realidad de la ejecución, que ya han sido citados. Cita los folios 129 y siguientes, 138 y siguientes, 183 y 185. Al folio 199 el ayuntamiento reconoce la realidad de las obras.

Solicita se dicte sentencia revocando la de instancia.

En su escrito de alegaciones la representación de la Comunidad Autónoma afirma, en síntesis, que resulta evidente la falta de legitimación pasiva de la Comunidad Autónoma, pues el terreno fue expropiado por la administración del Estado, quien mantuvo la titularidad de la misma y edificó 49 viviendas.

Solicita la revocación de la sentencia apelada.

En su escrito de alegaciones el apelado D. Casimiro alega en síntesis, lo siguiente:

El Gobierno autónomo de Canarias durante la primera instancia aceptó la titularidad del bien expropiado. La sentencia desestima la alegación de falta de legitimación remitiéndose a lo resuelto por la sentencia del Tribunal Supremo 6 de julio de 1991, respecto de una parcela que tanto en ese procedimiento como en éste se sostiene que pertenece a la Administración del Estado.

Acompaña fotocopia de la sentencia del Tribunal Supremo.

En los solares correspondientes a su representado no se han edificado viviendas, ni mucho menos la ocupan miembros de la Guardia civil.

En la sentencia recurrida se rechaza la alegación de falta de legitimación activa (sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1921, 18 de diciembre de 1933, 29 de octubre de 1951, 3 de febrero de 1983, 7 de febrero de 1981, 15 de noviembre de 1968 68, 28 de junio de 1966 y 15 de noviembre de 1963).

También se opone al recurso alegando genéricamente la falta de cumplimiento de los requisitos del artículo 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, lo que impide probar o justificar el cumplimiento de ese hipotético requisito legal.

En la sentencia no se hace pronunciamiento alguno que pueda afectar al ayuntamiento.

Solicita la confirmación de la sentencia recurrida.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 6 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

El hoy recurrente solicitó de la Comunidad Autónoma de Canarias, a la que habían sido transferidas las competencias sobre promoción pública de la vivienda, la reversión de unos terrenos de su propiedad en su día expropiados por el entonces existente Instituto Nacional de la Vivienda con la finalidad de realizar el llamado polígono del DIRECCION000 . En los terrenos expropiados, alegó, no se había construido ni realizado obra alguna una vez cumplidos los plazos legales. Esta petición no obtuvo respuesta.

La sentencia de instancia estimó el recurso, anulando el acto administrativo impugnado y reconociendo el derecho de reversión.

Para el buen orden lógico en el examen de las diversas cuestiones planteadas por los recursos interpuestos contra esta sentencia por el abogado del Estado y por la Comunidad Autónoma de Canarias conviene, en primer lugar, examinar la alegación que hace ésta en el sentido de que resulta evidente su falta de legitimación pasiva, pues, dice, el terreno fue expropiado por la administración del Estado, quien mantuvo su titularidad y edificó sobre él 49 viviendas.

Esta alegación está en estrecha relación con el reproche de incongruencia que el abogado del Estado dirige a la sentencia pronunciada en primera instancia, afirmando que ésta, después de admitir la personación de la administración del Estado, declara que la titularidad de los terrenos no correspondía a éste, sino a la Comunidad Autónoma, en contra de lo reconocido por ésta.

Estas alegaciones no pueden prosperar.

Un examen de la prolija documentación aportada por el abogado del Estado al proceso pone de relieve la certeza de los hechos que por él se describen en relación con el proceloso camino seguido por el polígono expropiado en las sucesivas y contradictorias variaciones de su titularidad a favor de la administración estatal o autonómica.En efecto, si inicialmente los bienes expropiados fueron de titularidad estatal, pues la facultad expropiatoria fue ejercida por el Instituto Nacional de la Vivienda para realizar actuaciones de promoción dentro de sus competencias (aunque luego este organismo fue suprimido y sustituido por el Instituto de Promoción Pública de la Vivienda), parece indudable que, como ya puso de relieve la sentencia de este tribunal de 6 de julio de 1991, que decidió sobre el derecho de reversión ejercitado por otro propietario en relación con terrenos del mismo polígono, éste fue traspasado a la Comunidad Autónoma mediante el Real Decreto 1626/1984, de 1 de agosto, que incluyó en dicho traspaso la «promoción pública de viviendas de protección oficial, así como la adquisición y gestión del suelo destinado a tal fin en el ámbito autonómico, tanto directa como encomendada a las sociedades estatales».

Lo cierto, sin embargo, es que, como ha demostrado el abogado del Estado mediante la documentación que aporta, el terreno fue traspasado nuevamente al Estado, según resulta de un acta de 26 de septiembre de 1986, en la que se incluyen como objeto de transferencia al Ministerio del Interior, como consecuencia de ciertas actuaciones de coordinación en materia de inversiones entre el Estado y la Comunidad Autónoma, diversos proyectos; entre ellos, el relativo al terreno que constituye el objeto de estas actuaciones.

Sea cual fuere la razón de esta transferencia en cierto modo retroactiva (quizá que los terrenos se estimaron incluidos en definitiva en la excepción en favor del Estado contemplada en el número 1 del apartado c del anexo al Real Decreto, que ya tuvo en consideración la sentencia de 6 de julio de 1991) esta sala no puede desconocer su realidad y existencia.

Tampoco puede, sin embargo, atribuirle los efectos que los recurrentes pretenden.

El peregrinaje administrativo del terreno expropiado de una a otra administración, en un curso complicado que ha resultado difícil de desbrozar para las propias administraciones intervinientes, no puede, en definitiva, redundar en perjuicio del particular que ejercita el derecho de reversión, sobre todo habida cuenta del carácter irregular y poco usual de la transferencia retroactivamente operada en último término en favor del Estado, de su falta de publicidad y de su ausencia de reflejo en el registro de la propiedad, alegada por la parte recurrida y no desmentida por las administraciones interesadas.

Si es cierto que el Estado y la Comunidad Autónoma tienen personalidad jurídica independiente, la autonomía en el ejercicio de sus respectivas competencias que este reconocimiento les confiere resulta matizada cuando, como consecuencia de la efectividad de los procesos de distribución territorial del poder previstos en la Constitución, se producen fenómenos de transferencia de competencias entre una y otra administración. Tiene lugar entonces una sucesión de responsabilidades frente a los particulares afectados y una necesidad de coordinación entre las administraciones intervinientes para hacer frente a estas responsabilidades sin vulnerar la efectividad de los derechos de aquéllos, al menos mientras la fase de definitiva fijación del alcance de la titularidad competencial y de asentamiento de los medios propios del traspaso perduran.

En el caso examinado, la sala no abriga la menor duda de que, dada la fecha en que se produce el traspaso retroactivo del terreno expropiado al Estado (1986), en relación con aquella en que el expropiado solicita la reversión (1987) y teniendo en cuenta la provisionalidad que acusa el procedimiento de traspaso en su conjunto, así como la existencia de actuaciones de coordinación a lo largo de varios años (al menos desde el primer traspaso, en 1984, hasta el segundo, en 1986) con el fin de depurar la titularidad de los bienes traspasados, las circunstancias en que se produce este segundo traspaso, y el nulo efecto de publicidad administrativa o registral que alcanza, la estimación de la excepción de falta de legitimación de la Comunidad Autónoma tanto en vía administrativa, para soportar la carga de hacer frente a la petición de reversión, como en vía jurisdiccional, situaría al expropiado en indefensión.

Un precepto a la sazón vigente (el artículo 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo) sólo extendía la permeabilidad para la recepción de escritos entre los distintos organismos administrativos a los de la administración civil del Estado. Sin embargo, la situación de necesidad de colaboración existente para la fijación de la titularidad de las competencias imponía su aplicación a las relaciones, en este extremo, entre el Estado y la Comunidad Autónoma, por lo que, recibida por ésta el escrito mediante el que se solicitaba la reversión de un bien que podía estar afectado por la transferencia, debió remitirlo, si consideraba que la competencia sobre la titularidad del terreno controvertido correspondía al Estado, al órgano competente de la administración central y, de no hacerlo así, como no consta que lo hiciera, ambas administraciones debían soportar la carga consiguiente.

Alega el abogado del Estado que la sentencia no resuelve sobre la cuestión acerca de lainadmisibilidad por falta de litis consorcio activo esgrimida en primera instancia. En síntesis, la argumentación del defensor de la administración destaca que el terreno es propiedad de dos hermanos, que debieron comparecer en el proceso, mientras que sólo lo hace uno de ellos.

Esta sala se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre la legitimación de cualquiera de los copropietarios o comuneros para ejercitar el derecho de reversión en nombre de la comunidad, considerando que, en principio, el ejercicio de este derecho redunda en beneficio de ésta, al menos mientras no conste la oposición de alguno de los condóminos. Únicamente la sentencia de 21 de noviembre de 1979 parece sentar inicialmente un criterio distinto, aun cuando, como pone de manifiesto la sentencia de 22 de junio de 1991, se trata de una resolución aislada, dictada en un caso en que concurrían circunstancias especiales. La jurisprudencia citada se pone de manifiesto, aparte de en esta última resolución, en las sentencias de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio de 1992, 22 de octubre de 1992, 15 de marzo de 1993 y 6 de julio de 1993.

El abogado del Estado afirma que la petición presentada por el recurrente (escrito con entrada en el departamento de la Comunidad Autónoma el 13 de abril de 1987) y documentada con el escrito de interposición del recurso (en el expediente administrativo no existen antecedentes respecto de la reversión) no puede tener más que el valor del aviso a que se refiere el artículo 64.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación forzosa. Faltaría, en consecuencia, la petición de reversión que el expropiado, según este mismo precepto, puede presentar transcurrido el plazo de dos años para ejercitar su derecho.

Ciertamente, así es en principio; pero no con los efectos que el abogado del Estado pretende.

Del tenor del escrito presentado puede deducirse que se trata de una petición de reversión, teniendo en cuenta la ausencia de pautas externas que la jurisprudencia viene admitiendo como propia de este tipo de escritos (el cual no ha de revestir específicas formalidades, pues carece de carácter ad solemnitatem, como declaran, entre otras muchas, las sentencias de 21 de marzo de 1991 y 7 de octubre de 1994).

Por otra parte, como la jurisprudencia más reciente ha declarado -separándose de algún precedente anterior (sentencia de 24 de enero de 1991)-, si cuando se ha de resolver definitivamente sin que se haya presentado más que una petición de reversión transcurridos los cincos años desde la expropiación «ha transcurrido con exceso el término de dos años sin que conste que la administración haya acometido las actuaciones encaminadas a satisfacer la causa expropiandi, es contrario al significado y finalidad del proceso contencioso-administrativo, como auténtico instrumento para la tutela de derechos e intereses legítimos, remitir de nuevo a la vía administrativa para que se vuelva a pedir la reversión e iniciar después otro proceso en sede jurisdiccional en demanda de la efectividad de un derecho que se ostentaba con anterioridad al pronunciamiento de la sentencia por no haber cumplido la administración su obligación de destinar los bienes o derechos a los fines de la expropiación» (sentencia de 21 de mayo de 1994).

Ello nos conduce a examinar la última y definitiva de las alegaciones formuladas por el abogado del Estado para determinar si es cierto o no -él afirma que es cierto- que las obras en la parcela expropiada se iniciaron dentro del expresado plazo de dos años, pues de dicha certeza dependerá o no la existencia del derecho de reversión que reconoce la sentencia de primera instancia.

Un examen de las actuaciones y, especialmente, de la documentación aportada por el abogado del Estado en primera instancia acredita que el 15 de enero de 1985 (es decir, más de dos años antes de la petición de reversión) se obtuvo licencia para la construcción de 49 viviendas de protección oficial en el polígono expropiado; que el 27 de enero de 1986 (antes por lo tanto de la petición) dio comienzo la construcción de las 49 viviendas, con arreglo a la comunicación dirigida por el arquitecto autor del proyecto adjuntado a la contestación a la demanda; y que dicha construcción se encontraba, según certificación municipal expedida en 1991, en cuanto a la parcela A- NUM000 del Plan parcial, en la que se incluye la parcela NUM001 del Polígono, concluida en cuanto a la fase de cimentación.

Frente a estos elementos acreditativos de haberse iniciado la obra que legitimó la causa expropiandi antes de transcurrir el plazo de dos años a partir de la presentación de la petición la parte recurrida no ha hecho alegación alguna convincente, pues se ha limitado a manifestar la evidencia de que en el solar no se ha levantado construcción alguna y a argumentar el precedente de la sentencia de este tribunal, varias veces citada en esta resolución, de 6 de julio de 1991, que efectivamente dio lugar a la reversión en favor de otro propietario argumentando que «es llano que en la citada parcela destinada a vivienda y comerciales no se ha iniciado obra alguna, dentro de los plazos y en las condiciones legalmente exigidas, tal como aparece probado en autos y reconocido por la administración autonómica demandada».La solución, en efecto, no puede ser la misma en el presente caso. Por una parte, la evidencia que el recurrido dice fácil de comprobar no puede prevalecer, por apoyarse en sus solas manifestaciones, frente a la prueba documental suministrada por el abogado del Estado. Por otra parte, el precedente de la sentencia que acaba de citarse no resulta aplicable, habida cuenta de los distintos lapsos temporales contemplados. En el caso resuelto en aquella sentencia, aun cuando se refería a la misma parcela, las circunstancias temporales fueron muy otras: la advertencia del propósito de ejercitar el derecho de reversión, que dio lugar al inicio del transcurso del plazo de dos años, se produjo por escrito de 24 de enero de 1983, mientras que en el caso examinado aquí, como ha quedado visto, el escrito equivalente tuvo entrada en el año 1987, y ya se ha puesto de manifiesto que el primer elemento que acredita la iniciación de las obras (la licencia municipal) se produjo el año 1985, y en 1986 la comunicación formal de aquella iniciación. Estas circunstancias confirman la muy diferente situación en que se encontraba el polígono afectado en el plazo que afectaba al primer reversionista que vio prosperar su pretensión (1983 a 1985) y al que recurre en estos autos (1987 a 1989).

Debemos, pues, concluir que no se ha cumplido el requisito -transcurso de los dos años desde el aviso de reversión sin que se haya iniciado obra alguna- que exige el artículo 64.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación forzosa para que proceda reconocer el derecho de reversión al expropiado. En su virtud, es procedente la estimación del recurso de apelación interpuesto por el abogado del Estado y por la Comunidad Autónoma de Canarias, la anulación de la sentencia recurrida y, en su lugar, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

No se aprecia la concurrencia de circunstancias que aconsejen la imposición de las costas.