STS, 21 de Diciembre de 1999

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 23 de octubre de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 548/1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:« FALLO: En atención a los expuesto, la Sala ha decidido: Primero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Clara . Segundo.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « La expropiación trae su causa de un expediente sancionador instruido a resultas de una denuncia formulada por Dª Rebeca contra su tía y hoy recurrente, Dª Clara , por falta de ocupación de la vivienda de la que ésta era titular, lo que constituye una infracción de la normativa reguladora de las viviendas de protección oficial y causa determinante de la expropiación forzosa acordada, conforme a lo dispuesto en la Ley 24/1977, de 1 de abril, de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de viviendas de protección oficial (artículo 1 y 2). Presentada la denuncia el día 15 de junio de 1988, el expediente sancionador fue incoado el siguiente 9 de mayo de 1989 (Expediente 14/89) y concluyó mediante Resolución de la Dirección General de la Vivienda de 28 de junio de 1990, que impuso a la recurrente una multa de 250.000 por la infracción realizada y asimismo la iniciación del expediente pertinente para la expropiación forzosa de la vivienda. En aras de la clarificación de los hechos, debe señalarse que la citadaResolución de 28 de junio de 1990 ya fue impugnada ante esta Sala por recurso contencioso-administrativo 15/91, el cual fue resuelto por Sentencias 25/1993, de 1 de febrero, que lo estimó parcialmente y dejó sin efecto la multa impuesta de 250.000 pts. por apreciar la concurrencia de la prescripción de la infracción imputada. Al margen de ello, sin embargo, el expediente expropiatorio siguió su curso y, justamente, su resolución ahora es la que ha dado lugar al presente recurso contencioso- administrativo».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la mencionada sentencia que: « Es necesario destacar asimismo otros hechos del máximo interés y que resultan del expediente. En este sentido, y limitándonos ahora a destacar lo fundamental para la solución del litigio, procede destacar que la vivienda fue adjudicada por el Gobierno de Canarias a la hoy recurrente con fecha 24 de agosto de 1982; y también que la denuncia formulada contra ella por su sobrina por desocupación el día 15 de junio de 1988, a que antes se hizo mención, es respuesta al requerimiento que ésta había realizado cinco días antes, el 10 de junio, a fin de que su sobrina Dª Rebeca reconociera que ocupaba gratuitamente la vivienda sin título y sin pagar por ella ni renta ni merced. La demanda de desahucio presentada a continuación fue estimada inicialmente por Sentencia del antiguo Juzgado de Distrito núm. 6 de Las Palmas de 16 de enero de 1989, si bien esta decisión judicial fue apelada ante la Audiencia Provincial de Las Palmas, que por Sentencia de 26 de noviembre de 1991 desestimó el recurso interpuesto, por lo que sólo a partir de dicha fecha pudo procederse a realizar el lanzamiento de la inquilina. Desde entonces, la vivienda es ocupada con normalidad por la recurrente, que convive en la misma con su marido y atiende con regularidad al pago de las cuotas correspondientes a la adquisición de la casa, lo que, dicho sea de paso, nunca dejó de hacer».

En el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida se expresa que: « En su escrito de demanda, la actora postula en síntesis la improcedencia de la expropiación, pues aduce en tal sentido que habitó largo tiempo la vivienda de su propiedad y si bien admite que la abandonó y se trasladó a otro lugar, argumenta que ello se debió a las continuas amenazas y malos tratos que soportaba de su sobrina, por todo lo cual considera que concurre la excepción de "justa causa" que la normativa contempla como justificación para el abandono. Destaca en su relato que la cerradura de la puerta fue incluso cambiada, por lo que ni siquiera tenía acceso a la vivienda de su propiedad, lo que le impidió hasta retirar sus propias pertenencias personales. Al margen de alguna otra irregularidad formal denunciada en el escrito de demanda, que no es preciso entrar a pormenorizar ahora para no alargar excesivamente esta exposición, interesa destacar también que la demanda sostiene, adicionalmente, que la prescripción de la infracción estimada por esta Sala (al no establecer la normativa aplicable plazo alguno y estar, en consecuencia, al plazo legal de dos meses establecido por el artículo 113 del Código Penal para las faltas penales) en su Sentencia de 1 de febrero de 1993 es de aplicación al supuesto de autos e impide no sólo materializar la multa de 250.000 pts. inicialmente impuesta, sino también consumar la expropiación ahora pretendida».

Se argumenta lo siguiente en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: « Así centrada la presente controversia, hemos de comenzar constatando a la vista de los hechos que la expropiación forzosa que ha dado lugar a este litigio se debe, efectivamente, a la imputación de la comisión de una infracción administrativa de carácter muy grave. Concretamente, el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda, tipifica como falta muy grave "desvirtuar el destino de domicilio habitual y permanente configurado en el artículo 3 de la presente disposición, o dedicar la vivienda a usos no autorizados cualquiera que sea el título de sus ocupaciones". Y en el mismo sentido, el artículo 1 de la Ley 24/1977, de 1 de abril, de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de viviendas de protección oficial, señala que "existirá causa de interés social a efectos de la expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad respecto de las viviendas de protección oficial (...) en los siguientes casos: Primero. Cuando se mantenga habitualmente deshabitada la vivienda, a no ser que la desocupación obedezca a justa causa", especificando a renglón seguido el artículo 2 de la misma normativa que " los supuestos tipificados en el apartado anterior tenderán, además, la consideración de infracciones muy graves en los términos previstos en la legislación de viviendas de protección oficial". Siendo indudable, por lo expuesto, que la expropiación forzosa acordada en el supuesto de autos constituye la consecuencia jurídica asociada al incumplimiento de un deber legal, "el destino de la vivienda a domicilio habitual y permanente", y siendo verdad también que sólo la efectiva realización de la supuesta infracción proporciona la cobertura suficiente para legitimar la expropiación, pues en otro caso de ningún modo sería posible acordar ésta, es obvio que son de observancia en el presente caso los principios generales reguladores de las infracciones administrativas que determinan cuándo éstas concurren efectivamente: puesto que, como ya se ha indicado, si no existen realmente las supuestas infracciones, sencillamente, no cabe extraer las consecuencias legales que a ellas se anudan en cada caso».

Finalmente, en el fundamento jurídico sexto de la mencionada sentencia, se razona que: « Así las cosas, y sin necesidad de entrar en la siempre espinosa cuestión de la justa causa aducida decontrario por la hoy recurrente como justificación para el abandono de la vivienda de que era titular, procede observar los plazos previstos para la prescripción de las infracciones, y como en el supuesto de autos no hay plazo específico señalado para la infracción "muy grave" imputada a la recurrente (artículo 2 de la Ley 24/77 y Real Decreto 3148/1978), en defecto de dicho plazo específico, es de aplicación el general de dos meses establecido por el artículo 113 del Código Penal. Cabe concluir, por consiguiente, que dicho plazo ha transcurrido sobradamente en el caso que nos ocupa, puesto que la incoación del expediente sancionador tuvo lugar en mayo de 1989, cuando la denuncia de los hechos se realizó en junio de 1988; y, en lo que ahora interesa destacar, estando prescrita la infracción, no cabe deducir consecuencia jurídica alguna a partir de ella, conforme antes se señaló. Procede, pues, estimar el presente recurso contencioso-administrativo y anular las resoluciones impugnadas. En definitiva, esta Sala no hace ahora sino formular el mismo pronunciamiento que el que ya realizara en su Sentencia del pasado 1 de febrero de 1993, en relación con los mismos hechos».

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración autonómica demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de octubre de 1995, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, en la infracción de los artículos 1 y 2 de la Ley de 1 de abril de 1977, de expropiación forzosa de viviendas de protección oficial por incumplimiento de la función social de la propiedad, ya que la prescripción sólo afecta a la posibilidad de sancionar con multa al infractor pero no a la expropiación por incumplimiento de la función social y así lo diferencian expresamente los preceptos citados, de manera que si concurre alguno de los supuestos previstos para la expropiación es intranscendente a tal fin que la infracción haya prescrito, y así lo ha venido reconociendo la jurisprudencia de esta Sala para los casos contemplados por los artículos 71 y 72 de la Ley de Expropiación Forzosa, y así lo admitió la propia Sala de instancia al haberse limitado a anular en su primera sentencia la multa impuesta, dejando subsistente el acuerdo de iniciar el expediente expropiatorio, a pesar de lo cual en la sentencia ahora recurrida subordina este expediente expropiatorio al primero, incurriendo así en contradicción, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida, declarando ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, por la que se acordó la expropiación forzosa de la vivienda de protección oficial por incumplimiento de la función social de la propiedad.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante providencia de 1 de octubre de 1996, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 9 de diciembre de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

En el único motivo de casación, aducido al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción cometida por la Sala de instancia de los artículos 1 y 2 de la Ley de 1 de abril de 1977 de expropiación de viviendas de protección oficial por incumplimiento de la función social de la propiedad, ya que la sentencia recurrida ha anulado el acuerdo expropiatorio de la vivienda porque en otra sentencia anterior se había declarado prescrita la acción de la Administración para sancionar la infracción prevista en el artículo 2 de la mencionada Ley, a pesar de que la expropiación por concurrir alguno de los supuestos contemplados en el artículo 1 de dicha Ley no está subordinada a la sanción ni a la comisión de las infracciones previstas en el referido artículo 2.

Efectivamente, como sostiene la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, la causa expropiandi por incumplimiento de la función social de la propiedad respecto de las viviendas de protección oficial, cedidas en régimen de venta y construidas directamente por la Administración sin ánimo de lucro y financiadas en su totalidad con fondos públicos, contemplada por el artículo 1º de la Ley 24/1977, de 1 de abril, no está legalmente subordinada a la comisión de las infracciones muy graves previstas en el artículo 2 de la misma Ley, sino que habrá lugar a la expropiación cuando concurra cualquiera de los tres supuestos descritos en los números 1º a 3º del citado artículo 1º.

Aunque en el segundo párrafo del artículo 2 de la propia Ley 24/77 se establece que laAdministración debe acordar la expropiación forzosa de la vivienda afectada si del expediente sancionador incoado resulta la comisión de una de las faltas referidas, ello no supone que, de no haber responsabilidad punible alguna, no deba procederse a la expropiación si concurre cualquiera de las causas contempladas en el artículo 1º, ya que lo único que determina aquel precepto es la imperiosa necesidad de acordar la expropiación si se ha sancionado la infracción, pero no impide aquélla en los supuestos de que no exista ésta.

La Sala de instancia entiende incorrectamente que sólo la comisión de la infracción proporciona cobertura a la expropiación, pero el régimen legal es el inverso, de manera que sólo cuando exista causa para la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad procede incoar un procedimiento sancionador, que, si termina con sanción, impone a la Administración el deber de expropiar, pero, si así no fuere, no será obstáculo a la expropiación de darse cualquiera de las causas legalmente previstas para ello en el artículo primero de la citada Ley, razón por la que, con estimación del motivo de casación invocado, se debe anular la sentencia recurrida.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto nos lleva, según establece el artículo 102.1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que en este caso, en virtud de la pretensión ejercitada por la Administración recurrente, no son otros que decidir si concurre o no alguna de las causas previstas en el artículo primero de la Ley 24/1977, de 1 de abril, para proceder a la expropiación de la vivienda por incumplimiento de la función social de la propiedad.

En el acuerdo administrativo impugnado, la Administración autonómica demandada hace radicar la expropiación en que desde el año 1986 al año 1988 la adjudicataria de la vivienda de protección oficial no residió en la misma sin justa causa que amparase tal desocupación, aunque de lo actuado en el expediente administrativo y de los hechos declarados probados por la Sala de instancia se deduce que el expediente expropiatorio se incoó por no haber destinado dicha vivienda a domicilio habitual y permanente de la adjudicataria, ya que era ocupada por una sobrina, quien el día 15 de junio de 1988 denunció el hecho en respuesta al requerimiento que la demandante adjudicataria de la misma le había formulado cinco días antes para que reconociese que ocupaba gratuitamente la misma sin título y sin pagar renta ni merced (hechos declarados probados por la Sala de instancia en el fundamento tercero de la sentencia recurrida).

De estos hechos, no cuestionados por la Administración ahora recurrente, se deduce que la vivienda no estaba desocupada, cual requiere la causa de expropiación prevista en el nº 1º del artículo 1 de la Ley 24/77, de 1 de abril, sino ocupada por una sobrina de la adjudicataria, quien carecía de título y no pagaba renta ni merced, como se deduce de la sentencia pronunciada, con fecha 16 de enero de 1989, por el Juzgado de Distrito número seis de Las Palmas y confirmada por otra, de 26 de noviembre de 1991, dictada en apelación por la Audiencia Provincial de Las Palmas, en el juicio de desahucio seguido a instancia de la adjudicataria contra su aludida sobrina.

La expropiación no podría, pues, tener su causa, en contra de lo expresado por la Administración demandada al resolver el recurso de reposición, en el supuesto contemplado por el número primero del artículo 1 de la Ley 24/1977, de 1 de abril, sino en lo previsto por el segundo número del mismo precepto, es decir la utilización de la vivienda para fines distintos al domicilio del propietario, su cónyuge, ascendientes o descendientes, ya que no se le ha achacado a la demandante estar incursa en el caso contemplado en el número tercero.

En definitiva, está aceptado que la vivienda venía siendo usada por una sobrina de la demandante, resultando también acreditado que en el año 1988 la adjudicataria ejercitó acciones contra su sobrina ocupante a fin de que dejase libre la vivienda.

La cuestión, sobre la que no se pronunció la Sala de instancia, se centra en si la ocupación de la vivienda por la sobrina, y la consiguiente no utilización como domicilio por la adjudicataria de la misma, obedeció a los hechos que se alegaron en vía previa y en la instancia por ésta o a su voluntad libre de tener el domicilio en otro lugar.

No cabe duda que, antes de incoarse el expediente expropiatorio, la adjudicataria había demostrado su voluntad de usar personalmente la vivienda, a cuyo fin requirió extrajudicialmente a su sobrina y seguidamente ejercitó una acción de desahucio contra la precarista, y además, según declara expresamente la Sala de instancia, desde que obtuvo sentencia favorable en el juicio de desahucio ocupa dicha vivienda con su marido, atendiendo con regularidad al pago de las cuotas correspondientes a la adquisición de la casa, lo que, como se declara probado también en la sentencia recurrida, nunca dejó dehacer.

De tales hechos acreditados, esta Sala deduce, de acuerdo con las reglas del criterio humano a que alude el artículo 1253 del Código civil, la certeza de los hechos alegados como justificadores del abandono de la casa durante algún tiempo por la adjudicataria de la vivienda, cual son los problemas de convivencia con la sobrina, quien, no obstante carecer de título alguno para permanecer en la misma, se negaba a abandonarla, lo que obligó a la primera a ejercitar acciones judiciales contra ella, que prosperaron, permitiéndole retornar.

Por tal razón, no se está tampoco ante el supuesto, contemplado en el número segundo del artículo 1 de la Ley 24/1977, de 1 de abril, de utilizarse la vivienda de protección oficial adjudicada para fines distintos del domicilio del propietario, sino ante la imposibilidad de usar como domicilio habitual dicha vivienda debido a la conducta contumaz de una pariente, a quien se había permitido entrar en la misma por mera liberalidad de la dueña para compartir la morada y que hubo de ser lanzada de ella por decisión judicial al haberse posesionado indebidamente de un domicilio que no le pertenecía después de hacer insostenible la convivencia.

Al no concurrir los supuestos determinantes de la expropiación de una vivienda de protección oficial, según establece el artículo 1 de la tan citada Ley 24/1977, de 1 de abril, los acuerdos impugnados son contrarios a derecho y por ello deben ser anulados con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido contra los mismos.

La declaración de haber lugar al recurso de casación comporta que cada parte deba satisfacer sus propias costas causadas en él, según dispone el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y respecto de las causadas en la instancia no existen méritos para imponerlas al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes, como establece el artículo 131.1 de dicha Ley.

Vistos los preceptos citados así como los artículos 93 a 101 de la referida Ley Jurisdiccional y los artículo 67 a 72 y Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.