STS, 26 de Abril de 1999

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 698/92, dictó sentencia el 6 de octubre de 1994, cuyo fallo dice: "FALLAMOS.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Luis María , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada por dicho recurrente al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en escrito presentado en fecha 29 de enero de 1990, cuya desestimación anulamos por no ser conforme a derecho y, en consecuencia, se condena a la Administración General del Estado a abonar la cantidad de 112.480.556 pesetas y no la cantidad superior solicitada en la demanda, más los intereses legales que se determinarán en el trámite de ejecución de sentencia, en la forma indicada en el fundamento sexto de derecho, sin perjuicio de los intereses que a su vez puedan correr hasta su completo pago."

Dicha sentencia se basa en la siguiente fundamentación jurídica que transcribimos:

"CUARTO.- El primero y principal elemento estructural de la responsabilidad patrimonial del Estado es la lesión, equivalente por su contenido a cualquier daño o perjuicio, en la doble modalidad clásica del lucro cesante o del daño emergente. En este aspecto es evidente que por unos actos administrativos, posteriormente anulados por sentencia del Tribunal Supremo, se disminuyó al actor un determinado número de plantaciones, con la correlativa disminución del beneficio, lo cual está reconocido por la Administración en su informe de 17 de mayo de 1990, obrante en el expediente administrativo.

Asimismo, simultáneamente se requiere la concurrencia de otro factor cualificativo, consistente en que el acto administrativo que ocasione la lesión patrimonial sea antijurídico y, por lo tanto, que el afectado no tenga el deber de soportarlo. En definitiva, la lesión se define como un daño ilegítimo y tal calificación es perfectamente atribuible a las Resoluciones de la Dirección General de Producción Agraria, de la Comisión Nacional del Cultivo de Tabaco y del Ministerio de Agricultura, denegatorias de incremento de concesión de cultivo, anuladas por la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 1989.Ha de situarse también el vínculo entre la lesión y el agente que la produce, entre el acto dañoso y la Administración que es su autora y, por tanto, implica la necesidad de que pueda serle imputado o atribuido en su actuación propia, como Poder y en el uso de sus potestades públicas. Esta conexión, a su vez, puede contemplarse desde la perspectiva de relación de causalidad entre el hecho o acto imputable y la lesión inferida. Es evidente, por sí mismo, que el efecto perjudicial para el recurrente tuvo su origen inmediato y directo, sin interferencia alguna de cualquier otro factor, en las Resoluciones administrativas antes mencionadas, dictadas por la Administración General del Estado en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Concurren en el presente caso las demás características predicables de la lesión para su exigibilidad, pues fue real y efectiva, actual en su momento, nunca potencial o futura y, por tanto, no temida sino sufrida.

El perjuicio tiene naturaleza económica con posibilidad de ser cuantificado en dinero y compensar así a quien lo padeció; en definitiva, el derecho del recurrente a ser indemnizado.

La acción para exigir la responsabilidad patrimonial del Estado ha de ejercitarse en el plazo de un año, a contar "desde el hecho que motive la indemnización" (art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado). Como tal punto de referencia ha de considerarse en este caso la decisión judicial anulatoria de las Resoluciones causantes del daño, cuya conversión en ilegítima se produce entonces, apareciendo así la lesión en su doble aspecto, material y jurídico. Por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual se publicó la sentencia mencionada de 27 de enero de 1989 y la reclamación previa de daños y perjuicios se formula el 2 de enero de 1990, por lo que ha de considerarse que la acción se ha ejercitado dentro del plazo legal de un año.

Establecida la responsabilidad patrimonial del Estado respecto al recurrente, quedan por cuantificar los perjuicios para obtener la correlativa indemnización. Para ello existen dos informes, uno elaborado por funcionarios técnicos de la Agencia Nacional del Tabaco, y otro, por el Doctor Ingeniero Agrónomo D. Simón , a encargo del recurrente. La Administración no presta su conformidad al estudio-valoración de daños y perjuicios por disminución en concesión de licencia para la producción de tabaco, en la explotación agrícola del recurrente, redactado por el mencionado Ingeniero. Tampoco es de la conformidad de la parte actora la valoración de los daños y perjuicios producidos, según el citado informe de fecha 7 de mayo de 1990, de la Agencia Nacional del Tabaco. Esta disconformidad era conocida por la parte actora, quien ni siquiera ha propuesto prueba pericial judicial para dirimir tal disconformidad, dado que no se le puede reconocer tal carácter al informe emitido por el Sr. Ingeniero. Ha de reconocerse que este estudio-valoración de daños entraña cuestiones técnicas sobre hechos materiales, donde se hace necesaria esta prueba pericial y, al no haber sido propuesta, ni por tanto practicada, hemos de atenernos a las valoraciones efectuadas en el informe antes citado de la Agencia Nacional del Tabaco; que en relación a la presunción de legalidad, certeza y veracidad de que gozan los actos administrativos, ha de ser admitido, a falta del dictamen pericial judicial, deduciéndose en consecuencia que la cuantificación de los daños justificados asciende a 112.480.556 pesetas, conforme a la valoración efectuada en el informe emitido por los funcionarios técnicos de la Agencia Nacional del Tabaco."

Con fecha 10 de enero de 1995, la Procuradora de los Tribunales Dª Lourdes Fernández Luna y Tamayo, en nombre y representación de D. Luis María , presenta escrito de interposición del casación en el que formula su motivo de casación basado en el número 4 del artículo 95 L.J.C.A., que sintetiza:

1.- Por infracción del principio de igualdad del artículo 14 de nuestra Constitución.

2.- Por infracción de los artículos 57 y 82 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3.- Por infracción de la doctrina legal sobre apreciación de la prueba (artículo 95,4 L.J.C.A.).

"4.- Por infracción de doctrina legal sobre el devengo de intereses."

Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia "anulando la sentencia recurrida y acordando que la indemnización procedente a favor de D. Luis María asciende a la cantidad de 327.130.576 ptas., más la incidencia a que se alude en el fundamento de derecho cuarto [que dice: "no se puede ni se debe ignorar los mayores perjuicios que ha sufrido, está sufriendo y sufrirá la parte recurrente, habida cuenta de que la Unión Europea ha contengenciado el cultivo del tabaco en España"], más los intereses legales hasta su total abono, con expresa imposición de costas a la parte recurrida."

Por su parte, con fecha 16 de mayo de 1995, el Abogado del Estado presenta escrito de interposición del recurso de casación en el que expone un único motivo de casación que se sintetiza:

"Se formula bajo la tutela procesal del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo" (sentencias, entre otras, de 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992)

Y termina suplicando a la Sala que en su día "casando la sentencia, dicte otra ajustada a derecho y con costas".

Con fecha de 3 de enero de 1996 la representación procesal de D. Luis María presenta escrito de oposición al recurso de casación, en el que alegando los motivos que estima oportunos termina suplicando a la Sala la desestimación del recurso de casación deducido por el Abogado del Estado.

Por su parte, con fecha de 15 de enero del mismo año hace lo propio el Abogado del Estado, quien alegando los motivos que estima oportunos termina suplicando a la Sala "que dando por evacuado el trámite dicte sentencia desestimando el recurso y con costas".

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo del recurso el día 15 de abril de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Administrado y Administración recurren a través de sus representaciones procesales, la sentencia pronunciada por la Sección Cuarta de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, de fecha seis de octubre de 1994 -autos 698/92- que en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación indemnizatoria formulada el 29 de enero de 1990, por responsabilidad patrimonial de la Administración, ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a consecuencia de los perjuicios sufridos por la denegación de aquel Departamento ministerial de la licencia solicitada para el cultivo de 4.000.000 de plantas de tabaco, tipo D, durante la campaña 1982/1983, así como el derecho a participar en los incrementos que se fueran concediendo a partir y en proporción a su concesión, según declaró la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo en sentencia de 27 de enero de 1989, al anular las resoluciones de la Dirección General de Producción Agraria, Comisión Nacional del Cultivo y del Ministerio de Agricultura, de 7 de mayo de 1982, 16 de febrero y 22 de junio de 1983; estimó parcialmente la demanda y condenó a la Administración General del Estado a abonar la cantidad de 112.480.556 pesetas, más sus intereses legales.

El particular -parcialmente indemnizado-, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, invoca como preceptos infringidos por la sentencia de instancia: el artículo 14 de la Constitución, sancionador del principio de la igualdad, los artículos 57 y 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; por entender que el Tribunal a quo, al denegar el quantum indemnizatorio solicitado de 327.130.576 pesetas, se fundamenta exclusivamente, ante la falta de dictamen pericial judicial, en el informe emitido en el procedimiento administrativo por la Agencia Nacional de Tabaco, en atención a la presunción de legalidad, certeza y veracidad de que gozan los actos administrativos, cuando a su juicio el dictamen elaborado a su instancia por el Doctor Ingeniero Agrónomo D. Simón , DIRECCION000 de la Junta Superior Coordinadora de Política Tabaquera del Ministerio de Hacienda, miembro de la Asamblea General de la Federación de Cultivadores de Tabaco y DIRECCION001 de la Cooperativa de cultivadores de tabaco de Andalucía Occidental es mucho más preciso y precisionista.

Desde esta perspectiva jurídica, además alega, bajo el soporte de las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1987, 29 de mayo de 1987 y 10 de mayo de 1994, infracción de la doctrina legal sobre apreciación de la prueba.

Es reiteradísima y constante la doctrina de esta Sala -entre otras muchas, de 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 20 de mayo y 28 de diciembre de 1994, 21 de marzo de 1995, 24 y 25 de noviembre, 5 y 22 de diciembre de 1997, 12 y 20 de enero de 1998- la que afirma que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia, y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hacía el Tribunal a quo no tiene cabida objetiva en sede casacional, ya que después de la Ley 10/1992, de 30 de abril, han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas, contrarias o distintas,pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultante probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

En el caso que enjuiciamos, ni es aplicable la doctrina que erróneamente cita la recurrente, ni los artículos 57 y 82 de la Ley 30/1992, cuya vigencia y entrada en vigor se inició, según su Disposición final, a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado -número 285, de 27 de noviembre de 1992- y, consiguientemente, eran inaplicables a la fecha que cita la recurrente, ni el artículo 14 de la Carta Magna, configurador del principio jurídico-formal de la igualdad, que ya se contemplaba en el artículo 6 de la Declaración de 1789, pues la interpretación de la voluntad manifestada en dictámenes, informes y documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo es una labor que corresponde a la Sala de instancia -sentencias de 8 y 26 de mayo y 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994, y 20 de mayo de 1998-, y la revisión que haga el Tribunal a quo de esa previa valoración de la prueba, en su conjunto, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/1992, de 30 de abril, ya que, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

Tampoco infringió la sentencia recurrida la doctrina legal sobre el devengo de intereses, pues al señalar como dies a quo el 29 de enero de 1990, es decir, la fecha en que se presentó ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el escrito de reclamación, siguió nuestra doctrina jurisprudencial, sustentada, entre otras, en las sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 de enero y 2 de julio de 1994, 11 de febrero de 1995 y 25 de febrero de 1998, en cuanto afirman que la Administración estará obligada al resarcimiento con el abono del interés legal de las cantidades exigibles como principal desde que fueron reclamadas por los perjudicados, hasta su completo pago, contabilizándose año por año conforme al interés básico del Banco de España, según el tipo fijado anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Por parte de la Abogacía del Estado se formula, bajo la tutela procesal del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, recurso de casación por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

Así, a juicio del representante y defensor de la Administración, la tesis que sustenta la sentencia recurrida radica en determinar que la simple anulación que verificó en su día el Tribunal Supremo de la resolución de la Dirección General de Producción Agraria, Comisión Nacional del Cultivo de Tabaco, presupone sin más un daño efectivo y evaluable económicamente, e individualizado, que genera en favor del recurrente el derecho a la correlativa indemnización de los daños.

Es improcedente la denuncia formulada, pues de la mera lectura del cuarto de los fundamentos de derecho de la sentencia impugnada se observa que el Tribunal de instancia, después de un examen sucinto de los elementos o presupuestos configuradores de la responsabilidad patrimonial, analiza los daños y perjuicios producidos al actor, a consecuencia de unos actos administrativos, posteriormente anulados en sede jurisdiccional, en virtud de los que se le disminuyó de un determinado número de plantaciones, con la correlativa aminoración del beneficio, en atención al informe emitido por la propia Administración. Consecuentemente, no excluye dicha responsabilidad la existencia de un acto administrativo posteriormente anulado cuya aplicación haya originado perjuicios resarcibles que el particular afectado no tiene el deber de soportar, como acontece en el caso enjuiciado, a pesar de que, per se, la anulación no genera responsabilidad.

Con expresa cita de las sentencias de 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992, sostiene el Abogado del Estado que también se infringió el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pues, en el caso de autos, el Consejo de Estado no ha emitido su preceptivo informe, según exigencia del artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Esta alegación, que ya fue planteada en instancia, fue desestimada por el Tribunal, en atención al carácter revisor de esta Jurisdicción y la doctrina jurisprudencial sostenida en las sentencias de 16 de noviembre de 1974, 12 de junio de 1989, 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992, que literalmente transcribe, y a ellas precisamente nos remitimos, en cuanto deslindan el régimen de impugnación de resoluciones administrativas expresas y presuntas; excluyendo y dispensando a estas últimas de la omisión del preceptivo dictamen del supremo órgano consultivo del Gobierno, en aras de la tutela jurídica o derecho al proceso de los administrados.

También se suscita por la Abogacía del Estado, como cuestión nueva, no alegada en suescrito de contestación a la demanda de autos, la extemporaneidad de la pretensión indemnizatoria solicitada por la recurrente. Discusión que no puede ser tomada en consideración, por excederse de los términos en que fue formulado en instancia el debate, ya que el recurso de casación, como ha declarado esta Sala -entre otras, en las sentencias de 2 de diciembre de 1995, 20 de febrero, 10 de mayo y 30 de junio de 1996, 28 de abril y 22 de mayo de 1997-, no constituye una nueva instancia, sino como recurso extraordinario, solamente puede ampararse en uno de los concretos motivos establecidos en la Ley Jurisdiccional, sin que alegando uno de estos motivos taxativos sea posible introducir en el debate cuestiones no planteadas ante el Tribunal a quo.

De conformidad con lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer a cada una de las partes recurrentes las costas causadas por sus respectivos recursos.