STS, 11 de Mayo de 1992

En la indicada fecha de 18 de noviembre de 1985, la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid dictó la sentencia número 732 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando la causa de inadmisibilidad planteada por la representación del Estado y del ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, personado en concepto de codemandado, y estimando en parte el recurso interpuesto por la representación procesal de Dª Eva , Dª. Sandra y Dª. Asunción , en condición de herederas de Dª. Marina , contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid, de 31 de diciembre de 1979, dictado en el expediente de reclamación nº 8012/75, seguido en impugnación de acuerdo del citado Ayuntamiento de Las Rozas Madrid, recaído en el recurso de reposición formalizado contra liquidación girada por el Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, objeto de expediente municipal número 94/75, originariamente por importe 16.085.094 de pesetas, que revisa elevando a 19.623.500 pesetas y que confirma el precitado acuerdo, debemos declarar y declaramos no ajustada derecho la revisión, nula y sin valor, y deberá ser sustituída por la anteriormente girada por importe de 16.085.094 pesetas, que debe ser confirmada, como así se hace; desestimándose las demás pretensiones, por estar ajustadas al ordenamiento jurídico los actos impugnados, condenando la Administración Municipal demandada a los expresados términos y absolviéndola de las demás pretensiones deducidas; sin hacer especial condena en costas".

Dicha sentencia se basa en los siguientes Fundamentos Derecho: "I.- Se plantea por la representación del Estado y de la Administración Municipal demandada, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 82,f), de la Ley de esta Jurisdicción, coincidiendo sustancialmente en los motivos, a su juicio, determinantes la excepción, con base en lo afirmado por el recurrente en su escrito deinterposición, que "le ha sido notificada" la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial sin fecha, acompañando en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 57,2) de la Ley de Procedimiento Administrativo -según expresamente manifiesta- copia del acuerdo como testimonio de la notificación del acto recurrido, en el que figuran los recursos procedentes y un registro de salida del citado Tribunal, de 21 de abril de 1980, estiman que, presentando el recurso el 10 de noviembre de 1980, el plazo legal de los dos meses había sido evidentemente superado. II.- Admitida certeza de los hechos expuestos, cabe no obstante afirmar, desestimando causa de inadmisibilidad, que no existe - como en los antecedentes de hecho se ha constatado expresamente- ninguna diligencia que acredite la notificación de acuerdo a la parte recurrente, ni constancia fehaciente alguna de la fecha en que pudo llegar a su poder, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79,3) de la Ley de Procedimiento Administrativo, habrá que estar a la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente, evento que en el supuesto de autos, ha de aplicarse el de presentación, ya que la manifestación sobre el hecho de ser notificado, sobre carecer de referencia concreta de fecha, no es dable trasladarla relacionarla con la que figura en la fotocopia del acuerdo aportado, que además de carecer de la fecha y otros elementos necesarios en la notificación, la consignada de 21 de abril de 1980, se refiere exclusivamente al registro de salida del Tribunal Económico Administrativo Provincial sin que pueda interpretarse, como de entrega al interesado con eficacia de notificación; razones por las que tampoco le es aplicación dispuesto en el apartado 4), del precitado artículo, que parte de una notificación practicada fehacientemente al interesado, que conteniendo texto íntegro del acto, se hayan omitido otros requisitos. III.- Rechazada la causa de inadmisibilidad articulada, el mejor enjuiciamiento de las cuestiones a resolver, requiere una precisión sobre las pretensiones que han motivado originariamente el debate en las vías administrativa y económico administrativa precedentes y su vigencia en el presente proceso, alguna de las cuales, han de estimarse decaídas o acatadas por silencio -sin que importe su más atinente calificación- en cuanto es lo cierto que no han sido reproducidas en esta vía jurisdiccional y revisora, tales como: a)la rectificación de la superficie total declarada por la resultante de contenida en el cuerpo cierto de sus linderos y b) el error de cálculo metros cuadrados asignados en la zona 1ª, como consecuencia de la forma medir; por lo que, a la vista de lo actuado y el contenido de los escritos rectores, cabe fijar, como cuestión básica y de fondo a resolver, si procede, o no, la nulidad del acuerdo y liquidación impugnados, en razón: a) la exclusión en el cómputo del valor y, por consiguiente, de la base correspondiente a los 602.392 m2 de superficie del terreno que deben ser objeto de cesión obligatoria y gratuita a la Administración, así como los 266.752 m2 que han de quedar afectado como "zona verde inedificable de privado", y b) procedencia, o no, del aumento del 20% exaccionado por vía de revisión en el trámite del recurso de reposición. IV.- La obligación contribuir por el Arbitrio sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, nace en conformidad con lo dispuesto en los arts. 510 y 514 de la Ley de Régimen Local, cuando, en realidad, se da el presupuesto de hecho legalmente previsto para ello -en este caso- cuando el propietario percibe mediante la transmisión del dominio de unos terrenos, el incremento de valor que durante un período de tiempo determinado, han experimentado los mismos, todo lo cual comporta netamente el hecho imponible y que, en el supuesto contemplado, queda nítida y expresamente concretado por el mayor precio obtenido por la causante de las ahora recurrentes Dª Marina , copropietaria desde el año 1959, año de la adquisición, hasta la transmisión verificada el año 1975, de los terrenos cuya liquidación del Arbitrio se cuestiona, fijada como inicial en 7.688.676 pesetas y en 101.581.020 pesetas, como final, en conformidad con los índices de valoración vigentes en el Municipio y cuya diferencia representada por 93.892.344 pesetas, comporta el presunto beneficio obtenido y constituye el hecho imponible sobre el que se ha girado, de conformidad con los invocados preceptos, la impugnada liquidación, definida como correspondiente a la totalidad de los terrenos transmitidos contractualmente, sin ninguna estipulación, carga o servidumbre de naturaleza real, obligacional ni personal que limite su titularidad dominical, sin que obste al acto imponible - presunción de beneficio entre adquisición y transmisión- el hecho cierto y acreditado de que el adquirente Kodak S.A., tenga anteriormente concertado formalmente, a título personal, la obligación de ceder gratuitamente, en unión de la afección una parte determinada, como condición precisa para la realización del complejo urbanístico solicitado y concedido en su exclusiva utilidad, parte de los terrenos, a cuyo fin los adquiere, ni que tal obligación sea conocida por el vendedor sobre el que recae el arbitrio, porque dicho evento es ajeno al acto, tanto en cuanto comporta una obligación personal asumida por el comprador y que desde su consolidada titularidad debe éste cumplir, como porque el arbitrio grava y comprende el beneficio que representa el mayor valor alcanzado y realmente obtenido por el vendedor, no obstante su previo conocimiento del destino, que lógica y racionalmente pudo haber sido un condicionante del precito pagado, que sin prejuzgar cuestión -por demás ajena al debate- puede colegirse que la aprobación hecha de la modificación parcial del Plan General, comporta una calificación y sudo de los terrenos que teniendo originariamente la calificación de "suelo rústico monte a crear", cuya Norma urbanística de aplicación es la Zona 12ª, Zonas Forestales del Alfoz, que no permitía uso pretendido y concedido, por cuanto en esta zona no se permite, en general, más modificaciones que las destinadas a la explotación y conservación de montes, con el Plan aprobado se transforma en urbanizable -siquiera sea con las cesiones y limitaciones que comporta- pero que deben ser lo suficientemente compensatorias, cuando no sólo se admiten, sino se solicitan y cuya rentabilidad, si biendeferida para el adquirente, habrá sido extraña al precio estimado con arreglo a la tabla de valores, incluso inferior al pagado y, que se insiste, constituye el único elemento que conforma la liquidación impugnada; siendo de destacar, sobre la abundante jurisprudencia citada por ambas partes y cuyo general conocimiento excluye su singularización, que toda ella comporta supuestos de cesión del propietario de los terrenos de manera obligada y gratuita, consecuente de la aprobación de Planes de Urbanización, e incluso llegar exigir que tal obligación no sólo esté prevista en el título adquirente impuesta al propietario sino, en ocasiones, al rigor de que consten realmente cedidas por éste a la Administración, mediante el correspondiente acto formal, no debiendo olvidarse, por último, que la cesión prevista el supuesto presente, implica el cumplimiento por parte de Kodak S.A. de manera voluntaria, por haber sido solicitado así como medio de obtener realización del Plan, en su propio beneficio, ajeno al vendedor, que percibe el precio por la totalidad; razones por las que en este punto, actos recurridos han de calificarse ajustados a derecho, procediendo su confirmación. V.- La Administración Municipal, con ocasión de resolver recurso presentado contra la liquidación girada y notificada por importe 16.085.094 pesetas, al tener conocimiento por la documentación aportada, del verdadero precio de la transmisión gravada, anula la liquidación y amparo de lo dispuesto en el art. 107.2), del Reglamento de Haciendas Locales, en relación con los 511.2) y 512.2), de la Ley de Régimen Local 20 de la Ordenanza Municipal reguladora del Arbitrio, aplica por vía de revisión un recargo del 20% sobre el valor del índice, fijando una nueva liquidación por importe de 10.623.500 pesetas; resolución que implica una verdadera "reformatio in peius", potestad de la Administración, que, si bien ha sido ocasionalmente admitida en limitadísimos supuestos, al amparo del art. 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es, sin embargo, doctrina general consagrada por el uso de los Tribunales y confirmada por la Jurisprudencia, que la facultad de la Administración para volver sobre sus propios actos, cuando afectan a derechos subjetivos proclamados, no puede desconocer la existencia del acto anterior recurrido y con perjuicio de los mismos, ya que el acto es revisado sólo en la medida o parte que recurrido, y así vienen sustancialmente a declararlo, numerosas sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, las de 4 de enero de 1962, 14 de diciembre de 1966, 16 de abril de 1975, 22 de junio de 1972, 14 de octubre de 1974, 15 de febrero de 1973 y 16 de abril de 1975, sosteniendo que "el recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto formal para el desbordamiento de las potestades revocatorias de la Administración", sino que debe ser congruente, en base de lo cual, la Administración puede revisar en vía de recurso, en la medida que venga autorizada por las peticiones del recurrente, pero sólo en esta medida, pues para el resto, de recurrir a sus potestades de revisión de oficio; en definitiva, sólo los supuestos del art. 111 (errores de hecho, materiales o aritméticos) la Ley de Procedimiento Administrativo, o en otros casos, salvo supuestos de nulidad absoluta, tendrá que ir a la declaración de lesividad, al limitarse el recurso a lo que ha quedado abierto por la reclamación y a no resuelto, es decir, que no haya sido tratado, debiendo haberlo sido, quedando vedado ir contra los propios actos, cuando ya ha manifestado su voluntad productora de situaciones jurídicas individualizadas, doctrina sobre la no "reformatio in peius" en vía de recurso administrativo en general, igualmente atinente a la Administración Local, tanto por aplicación de las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo, como por los explícitos preceptos del art. 369 de la Ley de Régimen Local, pues la facultad revocatoria en ella establecida, debe limitarse enmarcada en los genéricos preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, quedando naturalmente a salvo la posibilidad de rectificación de los errores materiales de hecho o, en su caso, acudir a la declaración de lesividad para conseguir la anulabilidad del acto, pero nunca la libertad de la Administración para agravar la situación de quien recurre. El Ayuntamiento de Las Rozas, de Madrid, al notificar el acto liquidatorio fijado por providencia de la Alcaldía de 3 de junio de 1975, en los términos que la liquidación notificada comporta, ha establecido un derecho subjetivo, sin que la provisionalidad en el mismo declarada, tenga a tenor de su propio texto más alcance respecto de la facultad declaratoria expresada, que la secuentemente derivada y expresada para el contribuyente sobre la firmeza de la liquidación transcurrido que se al el término de quince días y la modificación verificada con base en una calificada revisión, ha de estimarse fuera de las facultades propias del acto revisorio, en consonancia con la expuesta doctrina, máxime cuando la liquidación es producto de un acto administrativo de gestión, en el que además de hacer uso de la Tabla de Valores para fijar los procedentes, estaba en sus facultades requerir al contribuyente para que aportase la documentación complementaria que dicho fin estimase conveniente; razones por las cuales, ha de estimarse la expresada revisión no ajustada a derecho, procediendo dicho extremo admitir parcialmente el recurso, anulando la liquidación ser sustituída por la originalmente notificada. VI.- Se solicita igualmente por la representación de la parte recurrente se aplique a la liquidación una deducción del 5% por exceso de cabida, petición que ha de estimarse oficiosa en cuanto ya consta así aplicada en la recurrida".

Contra la citada sentencia, interpusieron sendos recursos de apelación el Abogado del Estado, después desistido, y las representaciones procesales del Ayuntamiento de Las Rozas y de Doña Eva , Sandra y Asunción , su condición de herederas de Doña Marina , que, admitidos en ambos efectos, han sido tramitados por esta Sala conforme a las prescripciones legales, con las circunstancias procesales en la sustanciación que aparecen reflejadas en el Rollo ; habiéndose señalado para votación y fallo, de un modo definitivo, la audiencia del día 8 de mayo de 1992, fecha en la que se ha practicado dicha actuaciónprocesal.

La sentencia de instancia, dictada, con el número 732 fecha de 18 de noviembre de 1985, por la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, tras desechar la causa de inadmisibilidad de extemporaneidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, en su día, por las tres herederas de Doña Marina contra la resolución del TEAP de Madrid de 31 de diciembre de 1979, en razón a que, por la falta de constancia de la notificación en forma de tal resolución a las mismas, no concurren los presupuestos de dicho vicio procesal (circunstancia por la que el mismo es objeto de planteamiento y análisis, ya, en esta apelación), declara, cuanto al fondo, relativo a la conformidad o no a derecho de la liquidación del Arbitrio de Plus Valía girada por el Ayuntamiento de Las Rozas con motivo de la venta, por la citada causante, a la entidad Kodak S.A., mediante escritura notarial otorgada el 5 de marzo de 1975, de una parcela de 985.392 metros cuadrados sita en el lugar "Las Matas y Barrancos", del mismo término municipal de Las Rozas, primero, estimando en parte la demanda formulada por las indicadas herederas, la inadecuación parcial ordenamiento jurídico de la resolución del TEAP de Madrid de 31 de diciembre de 1979 y del acuerdo de la citada Corporación de 8 de septiembre de 1975, en cuanto, éste último, al mismo tiempo que denegó la reclamación o el recurso de reposición formulado contra la liquidación originaria o provisional, por un importe de 16.085.094 pesetas, de 3 de junio de 1975, revisó, sin cumplir las prescripciones adecuadas y con infracción de la "non reformatio in peius", el valor final del período impositivo y la base imponible de la exacción y elevó la cuantía de la cuota a 19.623.500 pesetas, en perjuício de la causante entonces impugnante, y, segundo, desestimando el resto de las pretensiones, la legalidad y justeza de la inviabilidad tanto de la exclusión, en el cómputo de la superficie gravada, de los 602.392 metros cuadrados que deben ser objeto de cesión presuntamente obligatoria a la Administración, para ser destinados a parque público metropolitano, y de los 266.752 metros cuadrados que han de quedar afectados como "zona verde inedificable de uso privado", como de la mayor reducción, a causa de la gran extensión del terreno transmitido, por encima del 5% practicado y hasta el posible máximo del 20%, del valor final aplicado, según los Índices de tipos unitarios, a la exacción.

En relación con el primero de los problemas a que, tal como se ha indicado, hace referencia el fallo de fondo de la sentencia instancia, han de analizarse dos cuestiones que, planteadas, en esta apelación, por el Ayuntamiento exaccionante, están intrínsecamente inter- relacionadas y condicionadas: A) Si el citado fallo de la sentencia es, o no, "incongruente" con las pretensiones de las actoras de primera instancia, reflejadas en los suplicos de su demanda y de su escrito de conclusiones, y si, en consecuencia, la Sala de instancia podía analizar, atendiendo sólo al contenido de los mismos y de los hechos y fundamentos que les sirven de antecedentes, sin desvirtuar, así, el marco decisorio artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la problemática que a continuación se expresa, y llegar, con plena coherencia, a las declaraciones resolutorias que en el fallo se contienen. Y, B) Si, definitiva, dando por supuesta la congruencia del fallo, la prohibición la "reformatio in peius" que en él se declara es aplicable a las resoluciones dictadas en los recursos de que emana el acuerdo que se impugna, y si, en consecuencia, por lo que afecta, ya, al caso de autos, el acuerdo del Ayuntamiento de Las Rozas de 8 de septiembre de 1975, por que se desestima la reclamación o reposición formulada contra la liquidación originaria o provisional y, revisándola y aumentando la cuantía de la cuota inicialmente concretada, con infracción de las normas reguladoras de la auto- revocación de las propias resoluciones e, incluso, de los criterios legales determinantes de los requisitos necesarios para fijación de las liquidaciones definitivas, en perjuício de los derechos subjetivos de la reclamante, se incide en una inadecuada e ilegal reforma peyorativa o en una "reformatio in peius".

En primer lugar, y a pesar del criterio sentado en la sentencia dictada, con el número 228-B y fecha de 3 de junio de 1988, en este mismo Rollo (después anulada, a causa de vicios esenciales en la tramitación, Auto de 22 de junio de 1989), debe afirmarse, como premisa para entrar el estudio de la segunda de las dos cuestiones antes apuntadas, que la sentencia de instancia, al estimar parcialmente el recurso de las partes actoras, no ha incurrido, como aduce el Ayuntamiento de Las Rozas, en la "incongruencia" que el mismo denuncia, habida cuenta que: A) Si se analizan lógica y sistemáticamente las alegaciones formuladas por la causante de mismas ante el TEAP de Madrid y sus escritos de demanda y conclusiones más concretamente el tenor de los suplicos de estos últimos, en relación, sobre todo, con el prólogo y con el apartado II, b), del Fundamento de Derecho VII, "Fondo del asunto", de la demanda, es evidente que, cuando solicita que "se condene a anular la liquidación practicada y a sustituirla por otra en la que se deduzcan de los metros liquidables las superficies correspondientes a zonas verdes (zonas que se especifican, ya, en el suplico del escrito de conclusiones)", se está haciendo clara referencia (con las palabras "liquidación practicada") a la liquidación que se deriva, con una cuota de 19.623.500 pesetas, del acuerdo municipal de 8 de septiembre de 1975, dictado con motivo de la reclamación o recurso dereposición formulado el 3 de julio siguiente, pues así se infiere de toda la secuencia impugnatoria plasmada en la vía administrativa y en la vía económico administrativa, ya que, si la voluntad declarada e implícita la actora inicial y de sus tres herederas ha sido, en un principio, refutar, por motivos de la extensión superficial gravable y por la reducción aplicable al valor final del período impositivo, la liquidación originaria o provisional y, después, añadiendo a tales motivos la inviabilidad del aumento del 20% llevado a cabo con ocasión de la resolución de la reclamación o recurso de reposición, la liquidación revisada o definitiva, resulta obvio que es ésta, por todas las causas expuestas, formuladas expresa o tácitamente, la que la demanda y el escrito de conclusiones pretenden que quede sin efecto con carácter prioritario; la frase "sustituirla por otra en la que se deduzcan..." significa, asimismo, que una vez declarada la invalidez de la liquidación revisada definitiva, se decrete, también, la ineficacia de la originaria o provisional, ascendente a la cuantía de 16.085.094 pesetas, en cuanto la sustitución instada excluye y empece, por la indebida omisión, en opinión de las recurrentes, de la exclusión de las superficies objeto de cesión de afección y de la reducción del valor final hasta el total permitido, virtualidad de la exacción inicial a partir de la cual, y dentro del marco de la pretensión de su reposición, se materializó el giro de la revisada definitiva. B) A mayor abundamiento, como ya ha dejado sentada esta Sala alguna de sus últimas sentencias (por ejemplo, en la de 4 de febrero de 1992), resulta válido hacer aflorar en el debate y en el ámbito de la resolución temas, o en su caso, matices aparentemente no tratados en la administrativa o sólo apuntados en el cuerpo de la demanda, pero lógica implícitamente comprendidos en los hechos, en los fundamentos y en el suplico de la misma, siempre que, de tal modo y dentro del ejercicio del principio "da mihi factum dabo tibi ius", al ser patentes, con un simple ejercicio de lógica, los problemas cuestionados, no padezca el de "contradicción", firmemente asentado en el artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en especial, en su primer párrafo, y protegido, como derecho fundamental, en el artículo 24.1 de la Constitución (que prohibe generar cualquier situación de indefensión), porque es perfectamente procedente admitir en el marco de la discusión resolución jurisdiccional la aportación y el análisis de cuantos motivos argumentos existan, háyanse o no expuesto gráficamente -en este caso- en vía económico administrativa o en la demanda y conclusiones (pero implícitos en las mismas y reflejados en sus suplicos y pretensiones), justificar el mantenimiento o invalidación del acuerdo impugnado, en cuanto así se favorece tanto la justicia, considerada en sí misma, como la economía procedimental administrativa y judicial, huyendo, sin alterar alcance real de la naturaleza revisora de la Jurisdicción, de anacrónicos ritualismos contrarios al espíritu antiformalista que inspira su Ley reguladora, en bien de la Administración y del administrado interesado cumplimiento del mandato del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (modo, en suma, de hacer real la tutela efectiva que ha de procurar el órgano judicial, penetrando en la verdadera esencia de la controversia planteada, conforme al artículo 24.1 de la Constitución). C) Por otro lado, esta Sala, sin necesidad, tampoco, por su parte, de hacer un formal planteamiento de la tesis, en el sentido preconizado por el artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción, por disponer, ya, además de mismos datos que la Sala de instancia tenía a su alcance (suficientes, se viene arguyendo, para llegar al fallo que se comenta), de todas las matizaciones que las dos partes apelantes han vertido en las alegaciones formuladas en esta apelación, está capacitada, a la vista de todos los antecedentes indicados, para concluir, no sólo que el fallo de instancia congruente con las pretensiones formuladas en la misma, sino también que, en congruente coherencia (valga la redundancia) con lo instado en las vías económico administrativa y judicial, el Ayuntamiento de Las Rozas, en su acuerdo de 8 de septiembre de 1975, incurrió en una patente "reformatio peius".

En efecto, sobre el problema de la reforma peyorativa en el marco de la resolución de los recursos administrativos y económico administrativos (ya sean, los primeros, de alzada o de reposición, previo, éste último, al económico administrativo, y, los segundos, de primera o única instancia o de alzada), la doctrina y la jurisprudencia más moderna (contenida, entre otras, en las sentencias de 4.1.1962, 5.3.1963, 14.12.1966,

13.4.1967, 10.4 y 22.6.1972, 24.1 y 15.2.1973, 14.10 y 20.11.1974, 16.4 y 30.12.1975, 7.2.1980, 31.3.1981,

14.7.1982, 8.4.1983, 17.7.1987, 29.1, 21.5 y 5.12.1988, 12 y 20.2, 19.7 y 22.9.1989 y 18.5, 31.10 y 12, 14 y

31.12.1990, algunas de las cuales hacen expresa referencia al recurso de reposición, o sea, a las reclamaciones planteadas ante el mismo órgano que dictó el acuerdo que se impugna, con lo que caen por su base los argumentos contenidos en las cuatro primeras letras de la Alegación Tercera de las formuladas, en esta apelación, por el Ayuntamiento de Las Rozas, al ser superflua, para que pueda surgir tal cuestión, la existencia, junto a un órgano "a quo", de otro órgano, jerárquicamente superior, "ad quem") tienen declarada, de forma categórica, la interdicción o prohibición de toda "reformatio in peius", en tanto en cuanto que: A) Mientras la tesis o solución "positiva" de la reforma peyorativa se funda en la salvaguardia del principio de legalidad de la Administración, mejor apreciado por el órgano superior, en principio más cualificado, o, incluso, en su caso, por el mismo órgano de instancia, cuando tiene que reexaminar, de nuevo, el acuerdo por él dictado, la "negativa" se basa en la garantía defensa del particular, hasta el punto de que, mientras no exista una norma legal que la autorice de modo expreso, o se trate de recursos deducidos sentido opuesto por terceros, la facultad de la Administración para volver sobre sus propios actos, por vía de recurso o reclamación, sólo debe darse en la medida en que con ello se beneficie alparticular interesado, porque la "causa" misma del recurso o reclamación no es preservar la legalidad abstracta del acto, sino evitar un perjuicio a la persona o al patrimonio del que recurre, conclusión que tiene como "motivaciones teóricas" los principios sustantivos de la seguridad jurídica y de los actos propios declarativos de derechos, que reconducen, en definitiva, al ya formulado la garantía del administrado, y el procedimental de la congruencia, en cuanto que en el recurso o reclamación las potestades revocatorias de la Administración se encuentran limitadas al ámbito estricto de las pretensiones (expresas o implícitas) del recurrente, y, como "motivaciones de índole práctica", la necesidad de sustraer a la Administración un instrumento coactivo que podría producir en la realidad el desuso del mismo ejercicio del derecho a recurrir, por el inevitable temor de que una debatida situación pudiera empeorarse. B) Es realmente intrascendente la aparente apoyatura legal que a la solución o tesis "positiva" presta la invocación del artículo 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo o 169 de la Ley General Tributaria ó 46.1 del Reglamento del Procedimiento para las reclamaciones económico administrativas, aprobado por el Decreto 2083/1959, de 26 de noviembre, ó 231 del Reglamento de Haciendas Locales 1952 (vigentes, todos esos textos, al tiempo del devengo del Arbitrio de autos), que imponen a la Administración que, al resolver los recursos, decidan cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesaos, previa audiencia de los mismos en este segundo caso, puesto que parece cierto que, sin forzar en lo más mínimo tales preceptos, a la hora de su interpretación y aplicación cabe entender que se mueven campos por completo separados e independientes del tema de la reforma peyorativa, pues nada tiene que ver la posibilidad o no de agravar una resolución mediando sólo el impulso del agraviado con la permisibilidad necesidad de que el órgano decisor del recurso afronte cuestiones hasta aquel instante silenciadas, porque tan sólo mediante unos criterios interpretativos de índole extensiva o ampliatoria puede alcanzarse la solución "positiva", y no parece prudente, ni lícito, usar de esos modos cuando los preceptos examinados poseen de por sí un contenido y conducen una finalidad por demás lógica, explicable y, sobre todo, suficiente. C) Aun reconociendo que son cosas diversas el procedimiento administrativo el jurisdiccional, y que los principios rectores de éste no siempre se pueden trasladar "mutatis mutandi" a aquél, en el punto concreto examinado, la normativa contenciosa del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional se compadece perfectamente con preceptos parejos del ordenamiento administrativo -y económico administrativo-, por lo que aquello que tiene carácter de dogma en lo jurisdiccional puede ser admitido en el orden antecedente, sin que venga a chocar o pugnar con principio legal alguno rector de éste último, ni a perturbar en lo más mínimo su utilización o ejercicio, sobre todo cuando lo que modernamente priva es el reconocimiento en favor del administrado de derechos garantizados adecuadamente frente actuar de la Administración, de entre los cuales ha de primar el de la seguridad jurídica y el del no desbordamiento del ámbito o alcance de los recursos de cualquier clase, todo ello sin menoscabo o mengua de las posibilidades de que sigue dotada o se ha previsto a la Administración, entre las que cabe recordar la rectificación de errores materiales o de hecho, el instituto de la lesividad y la anulación o nulidad de sus propios actos, por propio y exclusivo impulso del ente y órgano administrativo (según se recoge en los artículos 109 a 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 153 a 159 de la Ley General Tributaria, aplicables, en posible, a la Administración Local).

En consecuencia, a tenor de todo lo expuesto, no cabe aceptar, como propugna el Ayuntamiento, que proceda estimar la viabilidad, en este caso, de la reforma peyorativa que se cuestiona, porque: A) Si se tiene cuenta, prioritariamente, que dicho problema se ha planteado en el trámite resolutorio de "una reclamación o recurso de reposición" contra una liquidación originaria, no constituye una excepción a la tesis o solución "negativa" que se ha venido patrocinando anteriormente lo dispuesto en artículos 369 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 357.1 del Reglamento Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las Corporaciones Locales de 1952, pues, lejos de constituir unas normas legales que autoricen expresamente la "reformatio in peius", al establecer el primero que "las Corporaciones Locales no podrán revocar sus propios actos o acuerdos declaratorios de derechos subjetivos..., salvo al resolver recursos de reposición" y, el segundo, que "los recursos de reposición formularán en forma clara..., a fin de que la Corporación pueda examinar resolución impugnada y confirmarla, revocarla o reformarla", tanto la expresión "revocarla" como la de "reformarla" no quieren decir, forzosamente, que, siendo uno solo el recurrente, quepa modificar, agravándola, la resolución por él impugnada, sino que, en el primer caso, cuando hay recursos de reposición contrapuestos, es posible dejar sin efecto, en perjuício de uno de los recurrentes, el acto recurrido, y, en segundo, además, que, junto a la confirmación o invalidación absolutas, factible la reforma o estimación en parte de la impugnación, solución que viene modulada, en sentido afirmativo, desde un punto de vista complementario, por la puntualización recogida en el último apartado del artículo 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo (que, al admitir se resuelvan cuestiones no alegadas por el interesado, exige que "se le oiga previamente", con una perentoriedad que, recogida en el artículo 105.a de la Constitución, es más acentuada aún, obviamente, cuando la Administración que resuelve pretende revocar la resolución impugnada por sólo recurrente, que goza de un evidente derecho a la no indefensión, hasta el punto de que habría de reputarse que, si, como ocurre en el presente supuesto, tal audiencia no ha tenido lugar, la resolución revocatoria es, de acuerdo con el artículo 48.2 de la Ley de ProcedimientoAdministrativo, inválida e ineficaz) y por el hecho de que, frente a la tesis sostenida la sentencia de esta Sala de 21 de abril de 1981, la restante jurisprudencia antes expuesta opina lo contrario, al reputar que, en la fecha en que dicha sentencia se dictó, el juego del derecho fundamental la tutela judicial efectiva, sin indefensión para nadie, recogido en el artículo 24.1 de la Constitución, había determinado, en definitiva, la derogación, por inconstitucionalidad sobrevenida, del artículo 369 de la Ley de Régimen Local de 1955 ó de la interpretación patrocinada, en relación con el mismo, por la citada sentencia. B) Si la argumentación decanta por el cauce de entender que, con ocasión de la reclamación o recurso de reposición comentados, la Corporación ha auto-revocado o revisado su propio acto liquidatorio, agravándolo, resulta también obvio que el acuerdo de 8 de septiembre de 1975 es, por el iter procedimental modo en que se adoptó (y, dando por supuesto, por su propia evidencia, no se trata de una rectificación de errores materiales o de hecho), completamente inválido o nulo, pues, al no cumplirse ninguna de las garantías y las actuaciones instrumentales más esenciales, de forma y de fondo, previstas en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 153, 154 y 159 de la Ley General Tributaria, carece de todos los predicamentos necesarios para admitir su plena virtualidad. Y, Si lo que debe primar es el dato de que, junto a la revisión-revocación acto de liquidación originaria o provisional o resolución agravatoria del recurso de reposición o reclamación formulada contra la misma, se ha acumulado, formando un solo y único expediente (por razones, según el Ayuntamiento, de celeridad, eficacia y economía procedimentales), el trámite complementario de la investigación o comprobación de los elementos básicos de dicha liquidación que desemboca en el acuerdo determinante de liquidación definitiva, siguiendo las pautas marcadas en los artículos del Reglamento de Organización, funcionamiento y Régimen Jurídico de 1952 antes citado y 109, 110, 120 y concordantes de la Ley General Tributaria, es también evidente que el acuerdo liquidatorio de 8 de septiembre de 1975 incurre en una injustificada reforma peyorativa, con plena indefensión la contribuyente interesada, porque ha sido tomado de forma totalmente arbitraria, ya que, primero, al no haberse notificado a dicha contribuyente "el aumento de la base tributaria sobre la resultante de la declaración, con expresión de los hechos y elementos adicionales que lo motiven", según se dispone en el artículo 121.2 de la Ley General Tributaria, se le ha impedido, en tiempo oportuno, el hacer las pertinentes alegaciones (en lugar de diferirlas a la vía impugnatoria ex post facto); segundo, al no haberse notificado la liquidación definitiva de forma reglamentaria a la contribuyente recurrente, según obligación que se infiere del artículo 124.2 del mismo texto, ofreciendo los mecanismos impugnatorios específicos de ese concreto acto exaccionante y no los propios de un acuerdo resolutorio de un recurso de reposición, que son los señalados en la notificación llevada a cabo, por correo certificado, el 20 de septiembre 1975, se ha vuelto a dejar indefensa a la interesada; y, tercero, si, como derivación de la citada secuencia del sucesivo incumplimiento de los trámites y garantías procedimentales esenciales, se ha impedido a la indicada sujeto pasivo del Arbitrio formalizar el potestativo recurso de reposición (sólo contra el acuerdo de liquidación definitiva, que, al acumularse al revocatorio o resolutorio del recurso de reposición carece, en su formulación, de la necesaria autonomía, tal como se ha notificado, para su concreta y específica impugnación), ofreciéndole, sólo y directamente, la reclamación económico administrativa, queda también en evidencia que se ha incumplido lo establecido en los artículos 230 a 237 del Reglamento de Haciendas Locales de 1952 y 160 a 162 del Reglamento Procedimiento Económico Administrativo de 1959 (vigentes en el año 1975) que se ha originado, otra vez, la indebida indefensión de la contribuyente y consecuente detrimento de sus derechos de tutela y defensa.

En definitiva, el fallo de la sentencia de instancia por el que estima parcialmente la demanda no es "incongruente" y el tenor revocatorio y agravatorio del acuerdo del Ayuntamiento de Las Rozas de 8 de septiembre de 1975, cualquiera sea el punto de vista desde el que se le analice, supone una "reformatio in peius", sin norma legal que la justifique, de liquidación original o provisional girada el 3 de junio de 1975.

En relación con el problema esencial de fondo, es decir, con el de si debe excluirse o no de la superficie vendida los 602.392 metros cuadrados destinados a "parque metropolitano" y los 266.752 metros cuadrados afectados a "zona verde inedificable de uso privado", existen tres posturas (aunque las verdaderamente definidas son sólo la de las tres herederas de la causante contribuyente y la del Ayuntamiento) diferentes que, en síntesis, se reducen a los siguientes:

1. Las hermanas Sandra Asunción Eva , tras destacar que, a instancia de Kodak S.A. (que pretendía eregir el Centro de tal nombre en los terrenos objeto de la transmisión de autos), COPLACO aprobó inicialmente (el 16 de mayo de 1974) la Modificación del Plan General de Ordenación del Área Metropolitana de Madrid en relación con los terrenos citados, y, después de contar con el informe favorable del Ayuntamiento Las Rozas (de 4 de noviembre de 1974) y con el consentimiento del comentado promotor a las condiciones urbanísticas al efecto impuestas, conformado asimismo por Doña Marina (de 9 de julio de 1974), acordó aprobar provisional y definitivamente tal Modificación, siempre que, en plazo de cuatro meses, se formalizase en documento público la cesión, calificada de obligatoria y gratuita, de la superficie destinada a parque metropolitano (el 12 de febrero de 1975), alegan que, en consecuencia, cuando el 5 demarzo de 1975, se otorgó la escritura de compraventa de terrenos, dicha cesión y, también, la afectación de los otros 266.752 metros cuadrados se habían, realmente, consumado, adquiriendo lo cedido afectado la naturaleza de "res extra comercium" (a pesar de quedar pendiente la "mera formalización" documental de la cesión), y, por lo tanto, las dos superficies referidas no podían transmitirse, ni se transmitieron, por la vendedora y deben, en definitiva, excluirse del cómputo del total superficial vendido, cualquiera sea la fórmula y el tenor descriptivo del mismo en la escritura notarial de 5 marzo de 1975.

El Abogado del Estado (que ha desistido de la apelación) aduce, su contestación a la demanda, con una argumentación un tanto ambigua y forzada, que se ha de gravar toda la superficie reflejada en la escritura de 5 marzo 1975, porque "si, como precio (o valor) final, en 1975, se ha aceptado el de dicha escritura, que comprende 'libre cargas' la totalidad de unos terrenos, parte de los cuales las partes sabían que no se transmitían (por ser de cesión obligatoria), ello implica que, en definitiva, el precio se refería sólo a la parte libre efectivamente de cargas, menor en extensión pero superior en coste a la total del momento inicial del período impositivo (en el año 1959), no sólo por el transcurso del tiempo (desde dicho año), sino también por las ventajas que la nueva ordenación del terreno global suponía a la parte privativa, y todo ello implica que, para poder concretar el incremento del valor de unos terrenos, parte de los cuales son ahora de cesión obligatoria, se tengan que valorar en su totalidad, pues en caso contrario sería como tratar de sumar o comparar magnitudes diferentes".

El Ayuntamiento de La Rozas arguye que no debe producirse exclusión alguna de la superficie descrita en la escritura de compraventa de 5 de marzo de 1975, porque: a) En dicha fecha se encontraba aun en tramitación, ante el Área Metropolitana de Madrid, el expediente de Modificación del Plan General de Ordenación, pues la aprobación provisional y definitiva del 12 de febrero de 1975 estaba condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, plazos y documentación que, ni en aquella fecha ni al tiempo de formularse el recurso contencioso administrativo, se había consumado; b) En el título de transmisión se hace constar que la finca halla libre de cargas y de gravámenes y que la actora vende a la entidad compradora la totalidad del terreno libre de cargas, sin constancia de ninguna limitación urbanística; c) La aprobación provisional y definitiva del 12 de febrero de 1975 carece asimismo de virtualidad o validez en el momento de la transmisión en cuanto que, disponiendo el artículo 44 de Ley del Suelo de 1956 (vigente al tiempo del devengo del Arbitrio) que Planes de Ordenación no tienen fuerza ejecutiva mientras no sea publicada su referida aprobación final (o, si se otorgan a reserva de la subsanación de deficiencias, mientras ésta no se efectúe), era jurídicamente inexistente el 5 de marzo de 1975; y d) No se ha cumplido, tampoco, la exigencia del artículo 50 de la misma Ley del Suelo de 1956, de que el enajenante de terrenos limitados por la ordenación urbanística o no susceptibles de edificación haga constar dicha calificación, expresamente, en la escritura.

La sentencia de instancia, con una argumentación, contenida en Fundamento de Derecho IV, que esta Sala hace suya, opta por la solución partir, para la fijación de la plus valía producida, del valor, en el año 1975, según el Índice municipal de tipos unitarios, del total del terreno transmitido, sin exclusión de zona alguna, porque: a) Si bien la cesión los 602.392 metros cuadrados destinados a parque metropolitano y la afectación de los 266.752 metros cuadrados a "zona verde inedificable de uso privado" constituyen la condición precisa para la realización del Centro o complejo urbanístico Kodak S.A. y para la previa Modificación Parcial del Plan General de Ordenación Urbana, y tal condición u obligación era conocida por la vendedora sobre la que recae el Arbitrio en concepto contribuyente, dicho evento es formalmente ajeno al acto de transmisión, que comprende la totalidad de los terrenos, sin ninguna estipulación, carga o servidumbre de naturaleza real, obligacional o personal que limite su titularidad dominical, porque dicha condición es una obligación, diferida en el tiempo, asumida personalmente por el comprador, que, sólo él, desde su consolidada titularidad, debe cumplir; b) Sin embargo, el Arbitrio grava y comprende el beneficio que representa el mayor valor alcanzado y realmente obtenido por dicho terreno a consecuencia del nuevo destino que se le va a dar, evento que, amén de ser un dato conocido por la vendedora, fue el lógico y racional condicionante del alto precio pagado; c) Con la Modificación Parcial del Plan General de Ordenación, los terrenos que antes eran "suelo rústico, monte a crear, zona forestal de Alfoz" se transforman en "suelo urbanizable" (aunque en el acuerdo de 16 de mayo de 1974 se clasifican de "suelo urbano"), y, si bien dicha reclasificación comporta una serie de cesiones y limitaciones, éstas son lo suficientemente compensatorias para las dos partes, vendedora y comprador, en cuanto, además de que dichas obligaciones no sólo se admitieron sino que se solicitaron por el promotor, con la conformidad de la futura vendedora, rentabilidad, deferida para el adquirente, ha influído en el precio estimado con arreglo al Índice de Valores, inferior incluso al realmente pagado; d) La doctrina jurisprudencial citada por las partes no es aplicable al caso de autos, pues comporta supuestos de cesión obligatoria gratuíta, secuentes de la aprobación de Planes de Urbanización y actualizables al desarrollar el correspondiente sistema de actuación o ejecución, en los que incluso se llega a exigir que tal obligación no sólo esté prevista en el título adquirente o impuesta al propietario sino también que éste realice la cesión a la Administración mediante elcorrespondiente acto formal; y, e) La cesión prevista en este caso ha de ser cumplida por el comprador, Kodak S.A., de manera voluntaria, pues ha sido él quien la ha propuesto y aceptado como medio de obtener la Modificación y posterior realización del Plan en su propio beneficio, ajeno al de la vendedora, quien ha percibido el precio, aumentado en función dichas expectativas, por la totalidad de los 985.392 metros cuadrados transmitidos.

A ello debemos añadir, como modulaciones confirmatorias de la solución examinada, que: a) Si la aprobación definitiva de la Modificación Parcial del Plan General de Ordenación Urbana no tuviera la influencia, menos indirecta, que, sobre la compraventa otorgada el 5 de marzo de 1975, ha venido predicándose, podría suceder (situación y enfoque que la contribuyente no ha apuntado ni adoptado) que la transmisión tuviera que considerarse (sólo dialécticamente, pues, de hecho, integraría una cuestión nueva, excedente de la función revisora de esta Jurisdicción y no susceptible, aquí, de ninguna clase de contraste y examen) como un hecho "no sujeto", porque, interpretando los artículos 510 y 499 de la Ley de Régimen Local de 1955 del modo como la última jurisprudencia ha venido haciéndolo con el 87.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre.