STS, 16 de Abril de 1994
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 507/1993 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.339.-Sentencia de 16 de abril de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Disposiciones generales. Impugnación del Real Decreto 1804/1983, de 23 de mayo .
Legalidad. Desviación de poder. Inconstitucionalidad.
NORMAS APLICADAS: Constitución Española. Ley de Procedimiento Administrativo. Decreto 1411/1968, de 27 de junio . Estatuto del Personal al Servicio de los Organismo Autónomos.
DOCTRINA: El apartado 2 del art. 2.° del Estatuto del Personal al Servicio de los Organismos Autónomos establece que cuando por la naturaleza o funciones peculiares de los Organismos
resulte aconsejable dictar normas específicas para su personal, tales normas se aprobarán por
Decreto, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta de la Presidencia del Gobierno, con
informes previos del Ministerio de Hacienda, de la Comisión Superior de Personal y del Consejo de
Estado, procedimiento que se ha seguido en este caso.
En la villa de Madrid, a dieciséis de abril de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al final, el recurso contencioso-administrativo que con el núm. 507 de 1993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Jose Miguel , representado por el Procurador don Antonio Andrés García Arribas y dirigido por el Letrado don Fernando Huidobro Escalante, contra el Real Decreto núm. 1084/1983, de 23 de mayo , por el que se determinan las funciones, el nivel de titulación y los procedimientos de selección para ingreso, correspondientes a las Escalas del Personal Científico Investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas; habiendo sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Por la representación del Sr. Jose Miguel se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la referida disposición, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado» y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a dicha representación para que formalizase la demanda dentro del plazo de quince días, lo que verificó por medio de escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los motivos de impugnación que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando la nulidad del Real Decreto 1804/1983, de 23 de mayo , regulador de las funciones, titulación y procedimientos paraingreso, correspondientes a las Escalas de Personal Científico Investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, dejando sin efecto la norma objeto de la presente impugnación, así como las Resoluciones de 5 de enero de 1984 ("Boletín Oficial del Estado», de 4 de febrero de 1984) y de 23 de marzo de 1984 ("BOE» de 29 de marzo) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, por cuanto constituyen actos concretos de aplicación del Real Decreto que se impugna.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, suplicó a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando el Real Decreto y resoluciones impugnadas.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 19 de abril de 1985, en cuya fecha tuvo lugar su celebración, pronunciándose Sentencia el día 26 siguiente, por la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo, declarando la inadmisibilidad del recurso por no haberse interpuesto el necesario recurso de reposición.
Interpuesto recurso de amparo contra la mencionada sentencia por la representación del Sr. Jose Miguel , el Tribunal Constitucional dicta Sentencia con fecha 20 de mayo de 1986 por la que se otorga parcialmente el amparo solicitado y, en su virtud, se declara la nulidad de la Sentencia de 26 de abril de 1985 de la Sala Quinta del Tribunal Supremo , retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, y se reconoce el derecho del Sr. Jose Miguel a una tutela judicial efectiva, que implica el derecho de poder subsanar el defecto de falta de interposición del recurso previo de reposición.
Acreditada por el recurrente la interposición de recurso de reposición con fecha 20 de junio de 1986, y transcurrido el plazo que tenía la Administración para resolverlo sin haberlo hecho, se reclama el expediente administrativo, que en su día fue devuelto a la Administración, y, una vez recibido, en cumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, se señala para deliberación y fallo el día 5 de abril de 1994, en el que tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala
Como queda recogido en los antecedentes de hecho, la Sentencia que con fecha 26 de abril de 1985 había dictado la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo en el presente recurso, declarando su inadmisibilidad por no haberse interpuesto el necesario recurso de reposición, fue recurrida en amparo por el actor y anulada por el Tribunal Constitucional mediante Sentencia de 20 de mayo de 1986 , en la que también se decidió retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, y reconocer al Sr. Jose Miguel el derecho a poder subsanar el indicado defecto, lo que efectivamente ha hecho al interponer con fecha 20 de junio de 1986 el omitido recurso de reposición, habiendo transcurrido con exceso el plazo para resolverlo sin que la Administración se haya pronunciado.
Retrotraídas, pues, las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia, y acreditada la interposición del recurso de reposición, debemos comenzar por prescindir de la causa de inadmisibilidad que había apreciado la mencionada Sentencia de 26 de abril de 1985 y que, por otra parte, ha de entenderse suprimida con arreglo a la jurisprudencia posterior que, en la impugnación de disposiciones de carácter general, ha venido prescindiendo en todo caso del requisito de la previa reposición por no encontrar fundamento razonable para establecer una diferencia al respecto entre los supuestos del apartado 1 y del apartado 3 del art. 39 de la Ley Jurisdiccional .
Alega el Abogado del Estado la inadmisibilidad del recurso al amparo del art. 82.b) de la citada Ley Jurisdiccional , por entender que el recurrente carece de legitimación en virtud de lo establecido en el art. 28.1.b) de la misma Ley , pero tal pretensión no puede prosperar, pues según doctrina jurisprudencial reiterada este precepto ha de entenderse derogado por entrar en colisión con el art. 24.1 de la Constitución , en cuanto limita la legitimación para impugnar las disposiciones generales a las Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho público que ostenten la representación de intereses colectivos.
En cuanto al fondo del recurso, pretende el demandante que se declare la nulidad del Real Decreto 1804/1983, de 23 de mayo , así como de las resoluciones del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de 5 de enero y de 23 de marzo de 1984, por las que, respectivamente, se convoca concurso de méritos para cubrir 61 plazas de Profesores de Investigación y se publica la lista provisional de aspirantes admitidos y excluidos.Ahora bien, como hace notar el Abogado del Estado, dichas resoluciones no han sido impugnadas en este recurso -no podían serlo al haber sido interpuesto el 1 de septiembre de 1983-, ni se ha solicitado su ampliación a las mismas, de modo que su pretendida nulidad rebasa el ámbito objetivo de este proceso, que queda delimitado en el escrito de interposición del recurso, y, por tanto, debe ser desestimada por inadmisible.
Centrándonos ya en la impugnación del Real Decreto 1804/1983 , aduce el recurrente, como primera causa de nulidad, la infracción del art. 129.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , por no haber consignado dicho texto reglamentario expresamente las disposiciones anteriores que quedaban total o parcialmente derogadas, pero esta alegación ha de ser rechazada pues, aparte de que la omisión denunciada no afectaría a la validez de la disposición general, según reiterada jurisprudencia cuya cita sería ociosa, el Real Decreto recurrido deroga expresamente la Orden de 29 de octubre de 1976, que constituía la única norma vigente sobre la materia, cuyo rango, además, era insuficiente, de modo que, como señala la memoria justificativa del proyecto, del Real Decreto venía a llenar un vacío normativo, y, en estas circunstancias, carece de fundamento la pretendida infracción del citado precepto legal.
Tampoco puede aceptarse la alegada desviación de poder que el actor residencia en el hecho de que, a su juicio, no se han observado en los informes remitidos en la tramitación del proyecto del Real Decreto los plazos establecidos en el art. 131.1 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo , pues, en primer lugar, aunque no se hubieran respetado tales plazos, ello no implicaría, sin más, la existencia de desviación de poder, como supone el demandante, ya que tal vicio consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico, según reza el art. 83.3 de la Ley de la jurisdicción , divergencia teleológica que no cabe apreciar por la mera inobservancia del plazo en cuestión. Pero es que, además, no existe el incumplimiento del plazo a que se refiere el mencionado art. 131.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Dispone este precepto que los proyectos que deban someterse a la aprobación del Consejo de Ministros o de las Comisiones Delegadas del Gobierno se remitirán, con ocho días de antelación, a los demás Ministros convocados, con el objeto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes. Pues bien, entiende el actor que dicho plazo no se ha observado en dos momentos diferentes del procedimiento de elaboración de la disposición impugnada: uno, al emitir su informe la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno con fecha 9 de marzo de 1983, cuando había sido solicitado mediante escrito que tuvo entrada el día 5 anterior; y el otro, al haberse acordado con fecha 17 de mayo de 1983 por el Ministro de la Presidencia la elevación del proyecto al Consejo de Ministros, siendo aprobado en su reunión del día siguiente. La alegación carece de fundamento, pues la norma contenida en el citado precepto legal y, por tanto, el plazo que en la misma se señala, se refiere a la remisión del proyecto, una vez elaborado a los demás Ministerios, antes de someterlo a la aprobación del Consejo de Ministros, y no a los informes que deben emitirse en el expediente de elaboración del mismo, ni a su elevación a dicho Consejo.
Alega también el demandante que el Real Decreto impugnado, al establecer un doble sistema de concurso de méritos -libre y restringido-, infringe el entonces vigente art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , según el cual la competencia es irrenunciable, ya que con arreglo al art. 2.1 del Estatuto del Personal al Servicio de los Organismos Autónomos, de 23 de julio de 1971 , los Ministros podrán dictar para cada Organismo Autónomo adscrito a su Departamento normas de desarrollo del Estatuto, previo informe del Ministerio de Hacienda y aprobación de la Presidencia del Gobierno, y en su art. 8.2 se dispone que las normas de desarrollo previstas en el art. 2.1 podrán establecer pruebas restringidas para el acceso de los funcionarios de carrera del organismo a un determinado porcentaje de las plazas vacantes de diferente especialidad y nivel existentes en el propio Organismo, deduciendo de todo ello el recurrente que el establecimiento de pruebas restringidas es competencia en este caso del Ministro de Educación y Ciencia, que ha renunciado al ejercicio de su propia competencia, produciéndose también una clara desviación de poder por parte del Ministerio de la Presidencia al invadir la esfera de competencia ajena estableciendo el concurso de méritos restringido, con infracción del principio de legalidad y violación de los arts. 9.1 y 103 de la Constitución .
Olvida el actor que en el apartado 2 del art. 2.º del citado Estatuto , se establece que cuando por la naturaleza o funciones peculiares de los Organismos resulte aconsejable dictar normas específicas para su personal, tales normas se aprobarán por Decreto, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta de la Presidencia del Gobierno, con informes previos del Ministerio de Hacienda, de la Comisión Superior de Personal y del Consejo de Estado, procedimiento que ha sido el seguido en este caso.
Con carácter alternativo a la alegación anterior, aduce el actor que el Real Decreto recurrido infringe el art 2.3 del Real Decreto 1411/1968, de 27 de junio, sobre ingreso en la Administración Pública , según el cual la convocatoria de selección para ingreso en la Administración Pública determinará la libreconcurrencia, salvo que por Ley esté expresamente autorizada la convocatoria restringida, lo que concuerda plenamente con lo dispuesto en el art. 103.3 de la Constitución .
También ha de rechazarse este alegato, pues, en primer lugar, el precepto reglamentario que se dice infringido -lo que no sería causa de nulidad- se refiere al ingreso en la Administración Pública, no a la promoción interna que es el caso del Real Decreto recurrido, que limita el concurso restringido a la provisión del 80 por 100 de las vacantes de Profesores de Investigación entre Investigadores Científicos, y a la provisión del 80 por 100 de las vacantes de estos últimos entre Colaboradores Científicos y Titulados Superiores especializados. Por otra parte, las pruebas restringidas para promoción interna a un determinado porcentaje de plazas vacantes, se hallan previstas en el ya citado art. 8.2 del Estatuto del Personal al servicio de los Organismos Autónomos , y lo estaban asimismo por el art. 31 de la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1963 , sin que aquí se cuestione el porcentaje de las plazas destinadas al turno restringido, sino el turno mismo.
Igual suerte desestimatoria debe seguir la pretendida vulneración del art. 23.2 de la Constitución , por entender el demandante que no se garantiza la plena igualdad de acceso a la función pública, al no establecer el Real Decreto impugnado el procedimiento a seguir para la evaluación de las pruebas, ni de los méritos de los concursantes a plazas de Profesores de Investigación, dejando así un extenso margen de arbitrariedad a la Comisión de Selección, pues, frente a tal aserto debe señalarse que la disposición recurrida regula con detalle el desarrollo de la oposición para el ingreso en la Escala de Colaboradores Científicos (art. 13 y siguientes), así como la calificación de los concursos (libre y restringido) para plazas de Profesores de Investigación e Investigadores Científicos (art. 10), debiendo ser las bases de las convocatorias las que regulen el procedimiento a seguir para la evaluación de las pruebas y de los méritos, a tenor de lo dispuesto en el art. 3.4 del citado Real Decreto 1411/1968 , entonces vigente.
Alega el actor que también resulta violado el art. 23.2 de la Constitución al establecer el art. 7.° del Real Decreto impugnado que el Presidente y uno de los cuatro vocales de la Comisión de Selección de los concursos para plazas de Profesores de Investigación son designados por el Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, habida cuenta de que éste es Investigador Científico que puede participar, como tal, en dichos concursos, a lo que el actor añade que quien ocupa el cargo de Director General de Política Científica y es, por tanto, superior jerárquico del Presidente del Consejo, es uno de los aspirantes admitidos al concurso de Profesores Científicos. Se alega igualmente que el mismo precepto reglamentario establece que para el nombramiento de los vocales de la mencionada Comisión de Selección será oída la Comisión Científica que está constituida por Profesores de Investigación, Investigadores Científicos y Colaboradores Científicos, de modo que, señala el recurrente, los propios concursantes pueden influir en la designación de dichos vocales.
Las indicadas situaciones podrían fundamentar, en su caso, la recusación del vocal o vocales de la Comisión de Selección en quienes concurra causa para ello, como también podría ser objeto de particular enjuiciamiento, en su caso, cualquier arbitrariedad que se produjera en favor de concursante que ostentara un cargo público, pero ello no supone la nulidad del Real Decreto recurrido.
Por último, tampoco puede prosperar la pretendida discriminación de los Investigadores Científicos al no haber sido integrados por el Real Decreto impugnado en la Escala de Profesores de Investigación, desconociendo que aquéllos estaban equiparados funcional y económicamente a los Profesores Agregados de Universidad que han sido integrados en el Cuerpo de Catedráticos por la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, pues mal puede incurrir en la indicada discriminación la disposición recurrida que es anterior a la citada Ley Orgánica.
Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso, sin que se aprecien méritos para una especial declaración sobre costas.
FALLAMOS
Que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Jose Miguel contra el Real Decreto 1804/1983, de 23 de mayo , por el que se determinan las funciones, el nivel de titulación y los procedimientos de selección para ingreso, correspondientes a las Escalas del Personal Científico Investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, y contra las Resoluciones de dicho Consejo de 5 de enero y de 23 de marzo de 1984, por las que, respectivamente, se convoca concurso de méritos para cubrir plazas de Profesores de Investigación y se publica la lista provisional de aspirantes admitidos y excluidos; sin costas.ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Gustavo Lescure Martín.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.-Martínez Alegría.-Rubricado.
