STS, 8 de Enero de 1998
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 310/1995 |
| Fecha de Resolución | 8 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el presente recurso extraordinario de revisión interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, con base en los motivos del antiguo artículo 102.1.b) y g) de la Ley de esta Jurisdicción, contra la sentencia número 33 dictada, con fecha 25 de enero de 1989, por la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Valencia, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1780/1987 promovido por Don Tomás , funcionario perteneciente a la Escala Técnico-Administrativa a extinguir y destinado en la Delegación de Hacienda de Alicante -que no ha comparecido ante esta Sala en calidad de demandado-, contra la denegación presunta del recurso de reposición deducido contra el acuerdo del Gobernador Civil de Alicante de 12 de diciembre de 1986 por el que se le había declarado jubilado forzoso por edad, al haberse anticipado la misma en virtud de lo establecido en el artículo 33 y en la Disposición Transitoria Novena de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
En la indicada fecha de 25 de enero de 1989, la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia dictó la sentencia número 33, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Tomás contra la desestimación del recurso de reposición deducido contra la resolución por la que se le declaró en situación de jubilado por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, en solicitud de que se le indemnizara por todos los perjuicios económicos irrogados por la jubilación anticipada, y, en consecuencia, ANULAMOS tal desestimación por ser contraria a Derecho, DECLARANDO el derecho del recurrente al resarcimiento de los daños y perjuicios efectivamente producidos por el acto de jubilación anticipada, resarcimiento cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia en los términos del Fundamento de Derecho Quinto. Sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales".
Contra al citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO interpuso, con fecha 3 de marzo de 1989, el presente recurso de revisión que, admitido a trámite, ha sido desarrollado procesalmente conforme a las prescripciones legales aplicables; y, no habiendo comparecido ante esta Sala Don Tomás , en calidad de demandado, se ordenó dar audiencia al Ministerio Fiscal, a los efectos del artículo 102 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, quien emitió su informe el 27 de junio de 1995.
No solicitado el recibimiento a prueba del proceso y decretada, por diligencia de ordenación de 14 de noviembre de 1995, la traída de los autos a la vista para sentencia con citación de las partes, se ordenó por proveído de 2 de enero de 1997 la remisión de las actuaciones a esta Sección Segunda, que ha señalado para votación y fallo la audiencia del día 7 de enero del citado año 1997, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Contra el acuerdo del Gobernador Civil de Alicante de 12 de diciembre de 1986 declarando la jubilación forzosa por edad del funcionario de la Escala Técnico-Administrativa a extinguir, Don Tomás , destinado en la Delegación de Hacienda (en virtud de las facultades conferidas, entre otras, a los Delegados del Gobierno y Gobernadores Civiles por el artículo 11 del Real Decreto 2169/1984, de 28 de noviembre, para decretar la jubilación forzosa de los funcionarios destinados en los servicios periféricos del Estado, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 33 y en la disposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -de la que es desarrollo el mencionado Real Decreto-), dicho afectado interpuso recurso de reposición, en el que solicitó que "se anule y revoque el citado acuerdo o, alternativamente, que se le reconozca el derecho a ser indemnizado en la cuantía que se precisa en el cuerpo del escrito, o, de no aceptarse, en lo que en su día se fije por el Jurado Provincial de Expropiación, abriéndose, en consecuencia, a tal efecto, el correspondiente procedimiento de justiprecio".
Contra la denegación presunta por silencio del citado recurso de reposición, el Sr. Tomás dedujo recurso contencioso administrativo ante la Sala Primera de dicho orden jurisdiccional de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, suplicando en la oportuna demanda que se dictase sentencia por la que se anulen o revoquen y se dejen sin efecto los actos objeto de recurso o, alternativamente, se le reconozca el derecho a ser indemnizado en la cuantía de 8.776.420 pesetas por la diferencia de lo percibido cuando era funcionario en activo y lo que cobra como jubilado, por los cuatro años de anticipo de la jubilación, 1987 a 1990, a cuya cifra habría que añadir el interés legal de la parte que corresponda por el tiempo transcurrido (ejercicio de 1987), sin perjuício de lo que se determine, en su caso, en la fase de ejecución de sentencia, o, de no aceptarse ésta, lo que en su día fije el Jurado Provincial de Expropiación a través del correspondiente procedimiento de justiprecio".
La Sala de instancia dictó, con fecha 25 de enero de 1989, la sentencia número 33, que anuló la denegación presunta por silencio del recurso de reposición, por ser contraria al ordenamiento jurídico, y declaró el derecho del recurrente al resarcimiento de los daños y perjuícios efectivamente producidos por el acto de jubilación anticipada, resarcimiento cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia.
El Abogado de Estado ha formalizado, contra la misma, el presente recurso de revisión en el que, aun cuando lo basa, genéricamente, en los apartados b) y g) del número 1 del antiguo artículo 102 de la Ley de esta Jurisdicción, aduce, como motivos específicos de impugnación, los siguientes: "Primero.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado b) del artículo 102, por pronunciarse la sentencia en contradicción con las del Tribunal Supremo en Pleno de 15 de julio y de 29 y 30 de septiembre de 1987, entre otras muchas, en lo que se refiere a la indemnización por la jubilación anticipada. Y, Segundo.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado b) del artículo 102, por pronunciarse la sentencia en contradicción con la de la Sala Tercera de este Alto Tribunal de 10 de junio de 1988 (en la que se llegaba a la conclusión de que, en nuestro ordenamiento jurídico, no existe la responsabilidad del Estado por actos legislativos, fundamentalmente cuando las Leyes han sido ratificadas conforme a la Constitución)".
El Abogado del Estado, dentro del ámbito del primero de los motivos expuestos, aduce que la sentencia de instancia no sólo accede a una anulación de los acuerdos sino que, en clara contradicción con los pronunciamientos de las sentencias citadas del Pleno de este Tribunal, "accede también a un reconocimiento del derecho a indemnización que nunca se formuló, al menos, ante un Órgano competente".
En efecto, este motivo impide, de momento, entrar a dilucidar sobre si el acuerdo de jubilación forzosa anticipada por edad debe comportar, o no, el derecho a indemnización del funcionario jubilado, por cuanto lo que se postula, en primer lugar, por el Abogado del Estado, es que, como ha sido reiterado por el Pleno de este Tribunal Supremo, antes de que esta Jurisdicción proceda a resolver sobre dicha cuestión de fondo, lo pertinente es someter el problema al órgano administrativo competente, "órgano que el Tribunal Supremo ha entendido, en supuestos semejantes al de estos autos, que es el Consejo de Ministros - y, nunca, un órgano con el rango de Delegado del Gobierno o de Gobernador Civil-".
La solución a tal problema afecta al orden público procesal, en cuanto compromete, incluso, la competencia de la Sala jurisdiccional, pues, si, a tenor de lo que este Tribunal Supremo ha venido declarando, sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado Legislador, sus pronunciamientos no sólo resultan previos a la interposición, ante cualquier Sala, del pertinente recurso contencioso administrativo, sino que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14.1.A).b) de la Ley de esta Jurisdicción, es competente exclusivamente para revisar jurisdiccionalmente sus decisiones la Sala Tercera de este Tribunal Supremo.
En efecto, las sentencias del Pleno de este Tribunal de 15 de julio (recurso 134/1986), 25 deseptiembre (recurso 144/1986), 30 de septiembre (recurso 143/1986) y 7 de octubre de 1987 (recurso 142/1986) y la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 4 de octubre de 1991 (relativa a una jubilación anticipada acordada por el Gobernador Civil de Alicante), entre otras de igual sentido, tienen sentado que: "estando concretada la lesión al recurrente, según su apreciación, en el quebranto económico sufrido, por anticipación de la edad de jubilación, cifrado en la pérdida de unos emolumentos que, una vez decretada aquélla, no pueden tener reparación si no es a través del incremento, por los conceptos indicados en esta misma Sentencia, en los derechos pasivos del funcionario jubilado, para cuya concreción debe intervenir el Ministerio de Economía y Hacienda, y concerniendo a la Administración del Estado el declarar la responsabilidad de sus Órganos de Gobierno y Administración, en este caso referida a una presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún Departamento Ministerial, procede declarar competente al Consejo de Ministros como Órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva, artículo 97 de la Constitución, que al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración corresponde al titular de la gestión administrativa, el Estado en su conjunto y totalidad; competencia que respecto a la determinación de responsabilidad de daños y perjuícios por el funcionamiento normal o anormal de servicios públicos se atribuye, artículo 40 de la citada Ley del Régimen Jurídico del Estado, al Departamento Ministerial en que esté incardinado el servicio público o al Consejo de Ministros cuando una Ley especial así lo disponga; por lo cual, tratándose de un acto legislativo, y encarnar el Consejo de Ministros la unidad de la Administración, y ser partícipe y ostentar la máxima representación del Poder Ejecutivo del Estado, su competencia para discernir la competencia o no de la reclamación indemnizatoria formulada ante el Consejo del Poder Judicial (o Gobernador Civil de Alicante) resulta adecuada a nuestro ordenamiento jurídico, del que se desprende que, a falta de una incardinación expresa del Órgano del que dimane el acto objeto de la pretensión de reparación, en este caso las Cortes Generales, sea el Consejo de Ministros a quien competa responder una cuestión que afecta al Estado como organización jurídico política de la Nación, al derivar su planteamiento de un acto legislativo de las Cortes Generales."
En conclusión, esta Sala ha declarado, reiteradamente, en todos los casos, fijando una doctrina que debe prevalecer sobre la sentada en la sentencia de instancia, que procede desestimar el recurso y confirmar el acuerdo de jubilación anticipada, sin perjuício, en su caso, de que la petición de indemnización se formulase ante el Consejo de Ministros (en cuanto las sentencias comentadas, que han servido de contraste a la de autos, no han llegado reconocer el derecho a la indemnización, limitándose a indicar el órgano ante el que, a su juício, debió dirigirse la petición inicial).
Pero es que, a mayor abundamiento, y entendiendo a los meros efectos dialécticos que la autoridad administrativa ante la que se presentó la solicitud inicial era la objetiva y funcionalmente competente para resolver la cuestión del resarcimiento indemnizatorio, fundado en la responsabilidad del Estado Legislador, la solución que merece tal problema de fondo es contraria también a la pretensión del funcionario jubilado.
En efecto, reiteradas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, entre ellas, como muestra, la reciente de 27 de junio de 1997, han dejado expuesto que: "Tampoco cabe reconocer, en el caso examinado y a la vista de tales razonamientos de la parte interesada, una implícita responsabilidad del Estado legislador, pues como han reconocido las sentencias del Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 1992 y 1 de diciembre de 1992 y numerosas sentencias posteriores de esta Sección en materia de responsabilidad del Estado Legislador, sobre jubilaciones anticipadas e incompatibilidades, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en decisiones del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad de los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derecho o en derechos no consolidados, por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición; y de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado, en las sentencias números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.En efecto, tales sentencias, después de negar que se vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dicen a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuícios económicos que pueden merecer algún género de compensación", pero la conclusión a que se llega es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las sentencias de 30 de noviembre de 1992 y sucesivas del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve.
El artículo 106.2 de la Constitución se refiere a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. A tal efecto, la invocación que se hace del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, precepto en relación con el 1º de dicha Ley, no parece que permita amparar en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, pues, además, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican: supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía derechos, etc.
En este punto, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/92, de 26 de noviembre, publicada en el B.O.E. de fecha 27 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia y limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º.- que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º.- que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º.- que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente cuando se producen los hechos, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
En suma, no estamos en presencia de una norma legal expropiatoria ni ante una norma legal inconstitucional, únicos supuestos en los que podría plantearse, en abstracto, la responsabilidad del Estado Legislador, como reconoció la sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991.".
Procede, por tanto, estimar el presente recurso de revisión y rescindir la sentencia de instancia recurrida, confirmando los actos administrativos recurridos y declarando no sólo la incompetencia del Gobierno Civil de Alicante para conocer de la pretensión indemnizatoria de los presuntos daños y perjuícios derivados de la jubilación forzosa anticipada sino también el no haber lugar, en cualquier caso, al reconocimiento de dicha indemnización.
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de este recurso, a tenor de lo establecido en el artículo 1809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso extraordinario de revisión interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 33 dictada, con fecha 25 de enero de 1989, por la Sala Primera de la Antigua Audiencia Territorial de Valencia, debemos rescindirla y la rescindimos, y, en consecuencia, confirmamos los actos administrativos objeto de controversia y declaramos no sólo la incompetencia del Gobierno Civil de Alicante para conocer de la pretensión indemnizatoria de los presuntos daños y perjuícios derivados de la jubilación forzosa anticipada de Don Tomás sino también el no haber lugar, en cualquier caso, al reconocimiento de dicha indemnización. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. MagistradoPonente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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SAN, 18 de Junio de 1999
...la vía administrativa. Es evidente que, se impute la actuación lesiva al Poder Legislativo o al Gobierno, lo cierto es que en ambos casos (SSTS 8-1-98 Az 773, 25-10-95 Az 7630, 19-12-97 Az 9423 ), el órgano competente ante el que debió plantearse la reclamación era el Consejo de Ministros, ......
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STS, 27 de Noviembre de 2009
...del Estado por actos normativos del poder legislativo estatal. En efecto, hemos declarado repetidamente [por todas, sentencias de 8 de enero de 1998 (recurso 310/95, FJ 2º) y 20 de abril de 2007 (recurso 6289/02, FJ 3º )] que en tales supuestos, por tratarse de una responsabilidad resultant......