STS, 6 de Abril de 1998
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 6602/1997 |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación en Interés de Ley que con el nº 6602 de 1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Pedro Rodríguez Rodríguez, en representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra sentencia de fecha 24 de abril de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 1853/97, seguido por el cauce de la Ley 62/1978, sobre resolución de 16 de abril de 1997 del Departamento de Interior del Gobierno Vasco.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO. QUE, ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPECIAL EN MATERIA DE REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN SEGUIDO POR LOS TRÁMITES DEL ART. 7.6 LEY 62/1978 DE 26 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA, INTERPUESTO POR DON Cesar REPRESENTADO Y DEFENDIDO POR EL LETRADO DON JOSE MARIA ESCOLASTICO SANCHEZ CONTRA LA RESOLUCION DE 16 DE ABRIL DE 1997 DEL DIRECTOR DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL DEPARTAMENTO DE INTERIOR DEL GOBIERNO VASCO POR LA QUE SE DISPUSIERON LIMITACIONES EN RELACIÓN CON LAS CONCENTRACIONES PREVISTAS PARA LOS DIAS 25 DE ABRIL Y 9 DE MAYO DE 1997 EN LAS CALLES DE BILBAO SAN FRANCISCO Y JUAN DE GARAI, TRAMO DE ENTRADA, DEBEMOS: PRIMERO: DECLARAR LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DEL ACTO RECURRIDO POR LO QUE LO ANULAMOS, HABIENDO INCURRIDO EN VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 21.1 DE LA CONSTITUCIÓN EN CUANTO FIJO LIMITACIONES A LAS CONCENTRACIONES CONVOCADAS. SEGUNDO: RECONOCER EL DERECHO A LA CELEBRACION DE LAS CONCENTRACIONES CONVOCADAS PARA LOS DIAS 25 DE ABRIL Y 9 DE MAYO DE 1997 EN EL LUGAR Y HORAS INDICADOS EN LA COMUNICACIÓN, ESTO ES, CALLE SAN FRANCISCO CONFLUENCIA CON LA PLAZA ZABALBURU Y LOS CARRILES DE ENTRADA A BILBAO DE LA CALLE JUAN DE GARAI EN SU CONFLUENCIA CON LA PLAZA DE ZABALBURU, RECORDANDO A LOS PROMOTORES QUE DEBEN RESPONSABILIZARSE DEL BUEN ORDEN, TANTO DURANTE LA CONCENTRACION COMO EN LOS MOMENTOS ANTERIORES Y POSTERIORES A LA MISMA. TERCERO: NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS".
La representación procesal de la parte actora se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que "declare la incorrección de la tesis expresada en el fundamento jurídico tercero de la sentencia del TSJPV de 24 de Abril de 1997 y fije la doctrina legal referida en la alegación cuarta de este escrito".TERCERO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 24 de marzo de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco interpone el presente recurso de casación en interés de ley contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 24 de abril de 1997, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cesar , por el cauce especial del Art. 7.6 de la Ley 62/1978, contra la resolución de 16 de abril de 1997 del Director de Seguridad Ciudadana del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, por la que se dispusieron limitaciones en relación con las concentraciones previstas para los días 25 de abril y 9 de mayo de 1997 en las calles de Bilbao, San Francisco y Juan de Garai, tramo de entrada, y anuló el acto recurrido por violación del Art. 21.2 C.E. en cuanto fijó limitaciones a las concentraciones convocadas, reconociendo el derecho a la celebración de éstas en el lugar y hora indicados en la comunicación.
La sentencia recurrida estimó los dos motivos de impugnación de la resolución recurrida, alegados por el recurrente: el primero, referido a la extemporaneidad de la notificación de la resolución del Director de Seguridad Ciudadana (F.D. 3º); y el segundo, referido al enjuiciamiento de fondo sobre la existencia en el caso de los motivos de limitación previstos en el Art. 21.2 C.E.
Es en relación con la estimación del primero de dichos motivos impugnatorios, con la que se produce el presente recurso de casación en interés de Ley, por estimar que la tesis de la sentencia recurrida es gravemente dañosa para el interés general, marcando el acento en el dato de que dicha tesis se ha mantenido por el Tribunal a quo en sentencias anteriores, y es susceptible de reiteración, de ahí el grave daño.
La recurrente imputa a la sentencia que en ella >.
Para la recurrente, >.
En criterio de la parte, la tesis criticada es contraria a la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, y como doctrina correcta, contraria a la de la sentencia impugnada, solicita que declaremos la de que SEGUNDO.- El recurso centra esencialmente su argumentación en el carácter gravemente dañoso de la doctrina de la sentencia recurrida, limitándose la referida al error de la misma a la alegada contradicción con la doctrina de la S.T.C. 66/95.
Estimamos que en el especialísimo recurso de casación en interés de Ley, en una adecuada ordenación lógica de los elementos en juego, el análisis del imputado elemento del error, debe anteponerse al del carácter gravemente dañoso de la doctrina a corregir, pues si la doctrina de la sentencia no es errónea, sino adecuada al sentido de la norma aplicada en ella, no cabría hablar ya del posible grave daño al interés público, ya que éste no puede situarse al margen de la Ley. El elemento del grave daño al interés público, en la economía conceptual del supuesto del Art. 102.b) de nuestra Ley Jurisdiccional, resulta así un complemento del elemento del error, de modo que cabe que sentencias con una doctrina errónea queden, no obstante, inmunes a la casación en interés de Ley, si además no resultan gravemente dañosas al interés general.Debemos, pues, centrarnos de partida en el análisis de si la doctrina expresada en la sentencia recurrida es, como se pretende, errónea.
Según se acaba de decir, en la argumentación de la parte el pretendido error solo se justifica por su imputada contradicción con la de la S.T.C. 66/95.
Ocurre, sin embargo, que en dicha argumentación no se centra la parte estrictamente en la sentencia recurrida, cual sería obligado, sino que son continuas las alusiones a otras precedentes, de modo que la crítica se refiere, más que a la sentencia recurrida, a la doctrina jurisprudencial de la Sala, expresada en otras sentencias, lo que desborda con claridad el objeto posible del recurso de casación en interés de Ley.
La jurisprudencia de esta Sala viene exigiendo en el recurso de casación en interés de Ley la adecuación al caso concreto resuelto en la sentencia (Sentencias de 20 de abril de 1996 -Rec. nº 3323/1993-; 4 de mayo de 1996 -Rec. nº 4805/1993-; 30 de septiembre de 1996 (2) -Recs. nº 4896/1994 y 7546/1994-; y 22 de diciembre de 1997 -Rec. 6249/1996-), de modo que no cabe que al margen del concreto litigio decidido en ella se pretenda obtener una doctrina legal en función preventiva de posibles fallos adversos en el futuro.
Partiendo de esta consideración, resulta en extremo forzado el planteamiento del presente recurso, pues en la sentencia recurrida el análisis de la extemporaneidad no es el fundamento definitivo del fallo, sino que se parte de un análisis de fondo sobre la inexistencia de los límites constitucionales para la posible restricción del derecho de reunión. De ahí que la recurrente seleccione el fundamento alusivo a la extemporaneidad y lo ponga en relación con otros fallos precedentes, de los que dice que es consolidación, para referir, a la postre, la crítica a ese acervo jurisprudencial, más que a la sentencia concreta, lo que supone una extralimitación del sentido del recurso.
Ocurre, incluso, que la sentencia recurrida, si bien reitera la doctrina de la Sala a quo sobre el significado de la extemporaneidad de la comunicación limitativa del derecho de reunión, corrige la tendencia de las sentencias precedentes, que decidieron los respectivos recursos exclusivamente con base en el fundamento alusivo a la extemporaneidad, mientras que la ahora recurrida, además del análisis de esa cuestión, analiza con plausible detalle la cuestión de fondo acerca de si se da o no en el caso el presupuesto constitucional de la posible limitación del derecho.
Si, pues, la sentencia recurrida tiene un fundamento incuestionado, que por sí solo la justifica, no se comprende cómo pude ser de por sí "gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada" (Art. 102.6.1 L.J.).
En la medida en que se estime que pueda ser gravemente dañosa para el interés general, por las razones aducidas por la recurrente, centrar solo en la extemporaneidad de la comunicación la anulación de las medidas limitativas del ejercicio del derecho de reunión, como tal reproche no es imputable a la sentencia recurrida, falta la base para poder atribuirle que de por sí produzca el grave daño, contra el que recurrente trata de precaverse.
Es más, en la medida en que ese elemento del daño se centra en la previsión de que en el futuro se reitere la doctrina expresada en la sentencia, si, como es constatable, en el conjunto jurisprudencial aludido (objeto inadecuado para el recurso, según se ha señalado) es comprobable que la sentencia ahora recurrida se ha apartado de las anteriores en el sentido indicado, la previsión de la que se parte no resulta ya convincente, desde el momento en que esta sentencia apunta una nueva dirección, corrigiendo la anterior.
Pero en todo caso, y al margen de la artificiosidad del planteamiento de la recurrente, que podría bastar por sí solo para la desestimación del recurso, lo fundamental es que considaremos que la fundamentación de la sentencia recurrida, seleccionada en la crítica de la recurrente, es acertada, y que no solo no es contraria a la S.T.C. 66/95, aducida como elemento de contraste, sino que incluso recibe en ella un indudable refuerzo argumental.
Que la extralimitación del lapso temporal, fijado en el Art. 10 de la Ley Orgánica 9/1983, en el que la autoridad administrativa puede restringir el ejercicio del derecho fundamental de reunión, pueda no constituir por sí sola una violación de tal derecho fundamental, es perfectamente compatible con que en el plano de la pura legalidad la tal extralimitación pueda ser de por sí un motivo de anulación del acto en el que se produce.
En tal sentido, si bien la norma general es que la inobservancia de los plazos en el procedimientoadministrativo no es motivo de anulabilidad del acto, no obstante la extemporaneidad "implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo" (Art. 63.3 L. 30/1992), que es precisamente lo que ocurre en este caso, y lo que se razona convincentemente en la sentencia recurrida.
Se dice en ella al respecto que >; y que >.
De la excepcionalidad de la habilitación aludida y de la finalidad de la misma en cuanto vehículo de restricción del ejercicio de un derecho fundamental, se infiere la naturaleza del plazo, que no puede ser un simple plazo procedimental, sino que es un límite temporal para el posible ejercicio de la facultad administrativa, lo que justifica nuestra referencia precedente al Art. 63.3 in fine de la L. 30/1992.
La sentencia del Tribunal Constitucional en cuya doctrina se basa el recurso (S.T.C. 66/95), no pretende construir una doctrina sobre el significado del plazo del Art. 10 L.O. 9/1983, en cuanto posible motivo de anulación del acto extemporáneo de la Administración, que es el significado implícito que le atribuye la recurrente, y desde el cual la utiliza como parámetro de medida de la doctrina de la sentencia recurrida, sino que solo analiza el significado de la vulneración de dicho plazo en cuanto posible causa de vulneración del derecho fundamental de reunión, lo que es perfectamente compatible con el significado invalidante en el plano de la legalidad ordinaria.
Esa compatibilidad queda clara, aunque en sentido implícito, cuando se lee en el Fundamento Jurídico 2º, lo siguiente [los subrayados son nuestros]:
>.
Es destacable que la alegación tercera del recurso, cuando transcribe el párrafo de la sentencia del Tribunal Constitucional que acabamos de transcribir, lo hace distorsionándolo, pues omite toda la frase que en nuestra transcripción subrayábamos, escamoteando así la expresión de la sentencia sobre la vulneración de la legalidad ordinaria que produce la extemporaneidad, que es, cabalmente, el plano que corresponde tanto al fundamento de la sentencia recurrida, cuestionado en este recurso, como a la doctrina que mediante éste se pretende que proclamemos.
Si, pues, según el párrafo de la sentencia del Tribunal Constitucional transcrito, la extemporaneidad de la comunicación de la resolución administrativa, limitadora del ejercicio del derecho fundamental de reunión, produce una infracción de la legalidad ordinaria; y si, según el propio párrafo, el control jurisdiccional del incumplimiento del plazo deberá aplicarse siempre que la resolución sea extemporánea, como garantía del derecho fundamental, no se alcanza a comprender cómo una sentencia, como la recurrida, en la que se ha ejercido ese control, y declarado la extemporaneidad, puede tacharse de contraria a la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional aludida.
Ciertamente, en ella se rechaza que la simple extemporaneidad cuestionada pueda ser por sí sola lesiva del derecho fundamental de reunión; pero en modo alguno puede encontrarse en la misma el fundamento para limitar el posible motivo de anulación del acto extemporáneo en los términos pretendidos en la doctrina que se pretende que declaremos.
Tal doctrina, por excesivamente restrictiva, la estimamos contraria al Art. 63.1 y 3 de la L. 30/92, a los cuales, sin embargo, consideramos estrictamente ajustada la expresada en la sentencia recurrida, que no incurre por tanto en ningún error, lo que conduce inevitablemente a la desestimación del recurso.TERCERO.- No procede hacer declaración sobre costas, al no existir dualidad de partes entre las que discernir su imposición.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación en Interés de Ley interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de 24 de abril de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, sin hacer una especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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