STS, 18 de Noviembre de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 4175/1993 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación, que con el número 4175/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Alfredo Bobillo Martín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Getafe, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 31 de mayo de 1993, dictada en recurso número 316/90. Siendo parte recurrida el letrado D. Pedro Gil Flores en nombre y representación de la compañía mercantil Madrid Sur 93, S.A
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid se recurrió por D. Felix , Dña. Carmen y Dña. Marcelina contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe de 1 de marzo de 1990 en el que se desestiman los recursos de reposición interpuestos conrtra acuerdos del Pleno municipal de 10 y 27 de diciembre de 1989 en los que se desestiman alegaciones congtra los pliegos de condiciones del concurso para la concesión de las obras de urbanización y beneficio de la expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G y se adjudica definitivamente dicho plan.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 31 de mayo de 1993, cuyo fallo dice:
Fallamos: que rechazando la causa de inadmisibilidad --por falta de legitimación de los demandantes-- propuesta por los demandados y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Felix , Dña. Carmen y Dña. Marcelina contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe de 1 de marzo de 1990 en el que se desestiman los recursos de reposición interpuestos contra acuerdos del Pleno municipal de 10 y 27 de diciembre de 1989 en los que se desestiman alegaciones contra los pliegos de condiciones del concurso para la concesión de las obras de urbanización y beneficio de la expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G y se adjudica definitivamente dicho concurso, debemos anular anulamos los referidos acuerdos por no ser los mismos conformes a derecho, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes
.
La sentencia se funda, esencialmente, en lo siguiente:
Los demandantes están legitimados, como propietarios de terrenos en el sector afectado que presentaron alegaciones a los pliegos de condiciones aprobados por el ayuntamiento para la concesión administrativa del beneficio de expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G "El Gurullero".
No procede entrar a examinar la alegada ilegalidad de la modificación del Plan General y, enconcreto, la desviación de poder.
La concesión administrativa, a tenor de lo dispuesto en los artículos 12, 13, 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debía haber esperado a que se encontrase aprobado el Plan Parcial correspondiente.
No puede aceptarse el argumento de los demandados de que el artículo 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) se refiere a actuaciones de urbanización y no jurídicas de ejecución, pues el artículo 112 del Reglamento de Gestión Urbanística exige la fijación en las bases del concurso de circunstancias que sólo pueden conocerse mediante la aprobación del plan parcial, al que corresponde la ordenación detallada del sector y la determinación de los usos correspondientes.
En el escrito de interposición del recurso de casación se hacen, en síntesis, las siguientes alegaciones:
Se alega la infracción por el motivo del artículo 95.1.3 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa del artículo 82.2 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, 117 de la Constitución y 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
El verdadero objeto de la «apelación» --afirma el recurrente-- trae causa de la adjudicación de la condición de beneficiario de la expropiación forzosa mediante la cual se ejecutarán las determinaciones previstas para el Sector UP-G «El Gurullero».
El requisito de la prohibición de realizar actuaciones en suelo urbanizable programado sin la previa existencia del correspondiente plan parcial no puede establecerse de forma absoluta, pues la propia ley permite determinadas actuaciones (artículo 84.1 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976]).
La prohibición de los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debe interpretarse en el sentido de impedir la aparición de elementos que obstaculicen la efectividad del plan. La prohibición parece dirigida, al menos fundamentalmente, a operaciones de transformación física de los terrenos.
El sistema legal apunta a tales prohibiciones como actuaciones fundamentalmente materiales y consistentes en actuaciones que significan un uso directo del suelo.
El acuerdo impugnado no cumple estas circunstancias, por lo que no debe afectar a su viabilidad la ausencia de plan parcial.
La afirmación de la falta de definición del contenido preciso para poder proceder a la adjudicación del beneficio de la expropiación requiere una comprobación sustancial que no se ha producido en el proceso.
El contenido del pliego está condicionado por la legislación aplicable que deberá referirse a la correspondiente a la ejecución de polígonos por expropiación. El artículo 212 del Reglamento de Gestión Urbanística hace referencia a la concesión de la ejecución, pero no contiene referencia alguna a la condición de beneficiario de la ejecución forzosa que, en lugar de centrarse en la ejecución de una obra, se centra en la colaboración con la administración en el proceso de actuación de las determinaciones del plan desde el momento de la adjudicación de los terrenos.
A la vista de las determinaciones contenidas en el planeamiento y de los compromisos asumidos por el adjudicatario el objeto del procedimiento de selección del beneficiario se encuentra determinado.
Solicita la casación de la sentencia impugnada de 21 de julio de 1992 dictada en el recurso 316/90 interpuesto por Dña. Clara y D. Blas [debe de tratarse de un error] y que se declaren conformes con el ordenamiento los actos del ayuntamiento de Getafe impugnados en dicho proceso.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 13 de noviembre de 1997, en que tuvo lugar.
Las cuestiones suscitadas por el recurso de casación que enjuiciamos --en cuyo único motivo, amparado en el artículo 95.1.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se invoca la infracción de del artículo 82.2 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, 117 de la Constitución y 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, así como de los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976)-- han sido ya resueltas por las sentencias de esta sala de 15 de octubre de 1994 (recurso número 990/1992) y 28 de octubre de 1994 (recurso número 1008/1992), que decidieron sendos recursos de casación sobre ella. El principio de unidad de doctrina, de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica exigen que la solución a que lleguemos sea acorde con la decisión pronunciada en las sentencias que devinieron firmes con la desestimación de los recursos de casación citados, no obstante lo cual el deber de motivar las sentencias impone que recojamos, siquiera sea en síntesis, la argumentación que constituyó el fundamento de aquellas sentencias.
Frente a las apreciaciones de la Sala de instancia se funda el motivo formulado, en síntesis, en que el requisito de la prohibición de realizar actuaciones en suelo urbanizable programado sin la previa existencia del correspondiente plan parcial no puede establecerse de forma absoluta, pues la propia ley permite determinadas actuaciones (artículo 84.1 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976]); en que la prohibición de los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debe interpretarse en el sentido de impedir la aparición de elementos que obstaculicen la efectividad del plan y parece dirigida, al menos fundamentalmente, a operaciones de transformación física de los terrenos; en que el sistema legal apunta a tales prohibiciones como actuaciones fundamentalmente materiales y consistentes en actuaciones que significan un uso directo del suelo; y en que el acuerdo impugnado no cumple estas circunstancias, por lo que no debe afectar a su viabilidad la ausencia de plan parcial.
Afirma el ayuntamiento recurrente que la afirmación de la falta de definición del contenido preciso para poder proceder a la adjudicación del beneficio de la expropiación requiere una comprobación sustancial que no se ha producido en el proceso. El contenido del pliego está condicionado por la legislación aplicable que deberá referirse a la correspondiente a la ejecución de polígonos por expropiación. El artículo 212 del Reglamento de Gestión Urbanística regula la concesión de la ejecución, pero no contiene referencia alguna a la condición de beneficiario de la ejecución forzosa que, en lugar de centrarse en la ejecución de una obra, se centra en la colaboración con la administración en el proceso de actuación de las determinaciones del plan desde el momento de la adjudicación de los terrenos. A la vista de las determinaciones contenidas en el planeamiento y de los compromisos asumidos por el adjudicatario --concluye-- el objeto del procedimiento de selección del beneficiario se encuentra determinado.
Es, pues, de saber que según la representación del Ayuntamiento recurrente cabe establecer una distinción entre la concesión de la ejecución del Plan Parcial (que se proyecta directamente sobre la ejecución de una obra) y la atribución de la condición de beneficiario de la expropiación forzosa (que comporta una llamada a la colaboración con la administración en la determinación de las actuaciones del plan); y entre las actuaciones materiales de urbanización, uso directo o transformación del suelo, necesitadas de la aprobación del plan parcial para su realización en suelo urbanizable, y aquéllas que, aun teniendo carácter ejecutivo, no obstaculizan ni condicionan el desarrollo del Plan General. Estas distinciones, en la tesis planteada por la parte recurrente, hacen posible la adjudicación del beneficio de la expropiación forzosa sin estar aprobado el Plan Parcial, ya que es suficiente que el Pliego de Condiciones Técnicas del concurso concrete de forma suficiente el contenido de dicho beneficio, lo que en el caso enjuiciado sucede, en opinión del propio recurrente, al definirse el objeto del concurso y establecerse el estatuto jurídico del adjudicatario y la posición de la Administración actuante.
Esta argumentación no resulta admisible. El tribunal a quo considera como razón definitiva para anular el acuerdo de adjudicación del concurso para la concesión administrativa del beneficio de la expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector en cuestión que, si bien el sistema de expropiación para la ejecución del planeamiento urbanístico, previsto por el artículo 119.1.c del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, entonces vigente, puede ser objeto de concesión administrativa, en sus bases han de fijarse los derechos y obligaciones del concesionario (artículos 64.2 y 114.2 del indicado Texto Refundido y 211 del Reglamento de Gestión Urbanística) y, singularmente, las obras e instalaciones que el mismo debe ejecutar (artículo 212.2.b del mencionado Reglamento), cosa que no se pudo cumplir al no estar aprobado el Plan Parcial cuya ejecución se concedió. Por ello las bases del concurso no contenían las determinaciones mínimas que exige el apartado 2 del citado artículo 212 del Reglamento de Gestión, especialmente las relativas a las obras e instalaciones que debe ejecutar el concesionario (letra b), y así el Pliego de Condiciones Técnicas se limitaba a señalar, como obligaciones del concesionario de la ejecución «la urbanización de las vías y espacios verdes públicos proyectados --debería decir aún no proyectados-- y,por tanto, la ejecución de las obras de explanación, encintado de aceras y pavimentación de calzadas, alcantarillado, suministro de agua, gas, energía eléctrica, telefonía, alumbrado público [...] en los términos previstos en el Proyecto de Urbanización que deberá redactarse en cumplimiento de la realización material de las determinaciones del Plan Parcial» (Base 1.2 intitulada «La ejecución de la urbanización comporta», subbase 1.2.3).
Las razones que esgrime el ayuntamiento recurrente para interesar que se revoque la sentencia recurrida, fundadas en la distinción entre la posición del concesionario de la ejecución y beneficiario de la expropiación, en la posibilidad de realización de actuaciones de ejecución que no obstaculicen el desarrollo del Plan General aun cuando no se haya aprobado el Plan Parcial y en la argumentación de que el pliego de condiciones se halla suficientemente detallado, son rechazables, porque, como la Sala de primera instancia pone acertadamente de manifiesto, el acuerdo municipal que anula no se limitó a adjudicar el beneficio de la expropiación forzosa, sino que, al mismo tiempo, concede al beneficiario la ejecución de un Plan Parcial aún no aprobado, por lo que en las bases del concurso no se pudieron definir con precisión los derechos y deberes del concesionario, de manera que en la sentencia recurrida se considera que el contrato de concesión administrativa, por falta de contenido, es de imposible cumplimiento.
Las indicadas razones, expuestas por la Sala de primera instancia en su sentencia para anular el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que adjudicó el concurso para la concesión administrativa del beneficio de la expropiación a fin de ejecutar un Plan Parcial aún no aprobado, pretenden desvirtuarse también por el representante procesal del ayuntamiento aduciendo que en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana se contienen los elementos básicos que permiten delimitar la ecuación económica de la relación jurídica derivada del beneficio de la expropiación.
Esta argumentación no resulta tampoco eficaz a los fines pretendidos. Los planes generales, en relación con el suelo urbanizable programado, se limitan a definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística, al fijar el aprovechamiento medio y dividir el territorio en sectores para su desarrollo en planes parciales (artículos 12.2.2 del Texto Refundido antes citado y 30 a 33 del Reglamento de Gestión Urbanística) y los artículos 84.1 y 116.1 del referido Texto Refundido de la Ley del Suelo y 31.2 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística impiden que dicho suelo sea urbanizado hasta que se apruebe el correspondiente Plan Parcial. En consecuencia, mientras no se apruebe el Plan Parcial no se podrán conocer las obras e instalaciones que en el correspondiente sector se deben ejecutar, lo que impide la fijación en las bases del concurso de los derechos y obligaciones del concesionario de la ejecución.
Por lo tanto, si, como en este caso ha sucedido, se concede la ejecución del Plan Parcial de un Sector sin haberse previamente aprobado dicho Plan y, por tanto, sin ultimarse el diseño urbanístico del Sector, resulta imposible que el concesionario asuma determinadas obligaciones para la ejecución del mismo, y, en consecuencia, el contrato de concesión administrativa es, como declaró la Sala de instancia, de imposible cumplimiento por falta de contenido, lo que conlleva a la desestimación del recurso de casación interpuesto fundado en la infracción de normas del ordenamiento jurídico.
Procede, como corolario, declarar no haber lugar al recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente, pues así lo ordena la ley cuando el recurso es desestimado íntegramente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 31 de mayo de 1993, por la que, rechazando la causa de inadmisibilidad --por falta de legitimación de los demandantes-- propuesta por los demandados y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Felix , Dña. Carmen y Dña. Marcelina contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe de 1 de marzo de 1990 en el que se desestiman los recursos de reposición interpuestos contra acuerdos del Pleno municipal de 10 y 27 de diciembre de 1989 en los que se desestiman alegaciones contra los pliegos de condiciones del concurso para la concesión de las obras de urbanización y beneficio de la expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G y se adjudica definitivamente dicho concurso, se anulan los referidos acuerdos por no ser los mismos conformes a derecho, sin imponer las costas del proceso a ninguno de los litigantes.
Se declara firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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STS, 28 de Septiembre de 2004
...Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto). Se transcribe el fundamento de derecho tercero de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1997, que anula una concesión administrativa, pues las bases del concurso no definen con precisión los derechos y deberes ......