STS, 18 de Diciembre de 1999
| Ponente | RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS |
| Número de Recurso | 7365/1992 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso contencioso administrativo directo nº. 7365/92, interpuesto por D. Jesús Luis , representado por la procuradora Sra. Simon Bullido, asistida de Letrado, contra las Disposiciones contenidas en la Ley 24/88 de 28 de Julio sobre la Reforma del mercado de Valores, que le causaron una lesión en sus bienes y derechos.
Siendo parte recurrida la Administración General del Estado, defendida y representada por el Abogado del Estado.
La Procuradora Sra. Simón Bullido en nombre y representación de D. Jesús Luis , formalizó la demanda en el recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la denegación presunta a la petición de la indemnización de daños y perjuicios derivados de la puesta en práctica de la Ley 24/88 de 28 de Julio sobre la Reforma del Mercado de Valores , y que se formuló ante el Consejo de Ministros en 18 de Julio de 1990, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables para terminar suplicando a esta Sala dictase Sentencia por la que se declare el derecho a percibir por D. Jesús Luis , en concepto de indemnización por daños y perjuicios la cantidad de mil setecientos noventa millones trescientas sesenta y una mil setenta pesetas.
El Abogado del Estado, en la representación legal que ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que considera pertinente y suplicando a la Sala dictase Sentencia desestimando el recurso, declarando que la resolución tácita del Consejo de Ministros objeto de impugnación en el mismo es plenamente ajustada a Derecho.
La parte demandante solicitó el recibimiento a prueba, concedido en Auto de fecha 14 de Mayo de 1998.
Por diligencia de ordenación de fecha 20 de Julio de 1999 se declara terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas, concediéndose al representante legal de la parte actora el plazo de quince dias a fin que presente escrito de conclusiones de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en los que se apoye. Evacuando dicho trámite en escrito de fecha 30 de Julio de 1999, en el que suplica se dicte Sentencia de conformidad con lo solicitado en el escrito de demanda.
Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo del recurso el dia 15 de Diciembre de 1999, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
La representación procesal de D. Jesús Luis impugna directamente la denegación presunta ( en virtud de silencio administrativo) por el Consejo de Ministros, de la petición, instada en fecha 18 de Julio de 1990, de indemnización de daños y perjuicios derivados de la puesta en práctica de la Ley 24/8, de 28 de Julio, sobre Reforma del Mercado de Valores, dada la condición profesional del recurrente, como Agente de Cambio y Bolsa.
Alega en síntesis, el recurrente lo siguiente:
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Que el Real Decreto 276/1989, de 22 de Marzo, que desarrolla la Ley de Mercado de Valores, estableció para los Agentes de Cambio y Bolsa la desaparición y la posibilidad de constituir una Sociedad de Valores y Bolsa, con un capital mínimo de 750 millones de pesetas, aportando el 70%, crear una Agencia de Valores y Bolsa con un capital mínimo de 150 millones de pesetas e igual porcentaje de participación o convertirse en Agente Individual son tales requisitos, que es la opción que hubo de elegir , al no disponer del capital suficiente para acceder a las otras dos , lo que suponía una merma importante sobre el rendimiento económico que venía obteniendo con el ejercicio de su profesión, ya que convertido en Corredor de Comercio Colegiado, al desaparecer como Agente de Cambio y Bolsa, quedaba en excedencia voluntaria en dicho cuerpo si quería ser miembro de la Bolsa y se le prohibía tener mas del 10% en una Sociedad o Agencia de Valores.
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Que a diferencia de la Ley Francesa, que reserva a los Agentes el ejercicio de sus anteriores funciones, en España la figura del Agente individual es discriminatoria, contra lo dispuesto en el art. 14 de la Constitución, al exigir requisitos y aportaciones de capital para el ejercicio de la profesión y caducar al alcanzar la edad de jubilación para los Corredores de Comercio Colegiados.
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Que la Ley 24/1988 ha cercenado a los Agentes de Cambio y Bolsa la condición de ejercientes de la función pública en beneficio de otros colectivos, como son las Sociedades y Agencias de valores, en cuanto a la fe pública bursátil, sin compensación alguna, con vulneración del art. 33.3 de la Constitución.
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Que la indemnización que se reclama debe cubrir , por una parte, la pérdida de la condición de miembro de pleno derecho del Mercado de Valores, que cubra en los 750 millones exigidos por la Ley del Mercado de Valores para la constitución de una Sociedad de Valores y Bolsa, por otro lado el importe de las pérdidas o beneficios dejados de percibir por la supresión de la fe pública bursátil que se valora en
1.004.611.070 pesetas, teniendo en cuenta el volumen de operaciones que el recurrente venía realizando en la plaza que ocupaba en Barcelona y por último la compensación por la pérdida de la pensión de jubilación al desaparecer los Colegios de Agentes de Cambio y Bolsa, que alcanza la cifra de 35.750.000 de pesetas, en total 1.790.361.070 pesetas.
La cuestión ha sido ya abordada por esta Sala en diferentes Sentencias, así en las de 30 de Noviembre y 1 de Diciembre de 1992, que resolvían negativamente la pretensión de indemnización por la jubilación anticipada de funcionarios públicos, la de 13 de Febrero de 1997, que rechazó tambien la indemnización por la desaparición de los Agentes de Aduanas, la de 11 de Noviembre de 1997 que declara no haber lugar a indemnización por la jubilación anticipada de los Agentes de Cambio y Bolsa y sobre todo las de 18 de Septiembre de 1997 y 11 de Febrero de 1999, específicamente referidas en el caso de las pretendidas indemnizaciones por la desaparición de los Agentes de Cambio y Bolsa.
La doctrina sentada en esta Jurisprudencia, resumidamente expuesta, consiste en lo siguiente:
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- La Ley 24/1988 se dictó en el marco del ingreso de España en el Mercado Unico Europeo, lo que constituye un proceso que tras largas negociaciones produce la integración de nuestro País en las Comunidades Europeas en 1985, lo que llevaba consigo la aplicación del Tratado de Romas de 1957, que establece la unión aduanera y finalmente se suscribe el llamado Tratado de Maastricht en 1992, que crea la Unión Europea con el objetivo de constituir un mercado sin fronteras interiores.
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- La normativa legal aplicable al caso es el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y preceptos concordantes , ya que el momento en que pudieran producirse los daños y perjuicios cuya indemnización se pretende, es el de la entrada en vigor de la Ley 24/1988, del Mercado de Valores , cuando aún no estaba en vigor la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, cuya vigencia de........ a partir del 27 de Enero de 1993 y que es la actualmente aplicable, sin
perjuicio de tenerla en cuenta a efectos interpretativos.
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- Bajo la vigencia de la expresada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, laresponsabilidad patrimonial de este a consecuencia de la aplicación de actos legislativos ha sido interpretada por esta Sala en una línea jurisprudencial que se inicia con las ya citadas Sentencias de 30 de Noviembre y 1 de Diciembre de 1992, sobre la jubilación anticipada de funcionarios públicos , en virtud de las Leyes reguladoras de su estatuto. Diciendo:
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Que lo mismo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a configuración legal ( como disponen los arts. 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los Tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 de la Norma Fundamental, ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.
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Que acudiendo a soluciones de Derecho Comparado, hay que distinguir entre países sin control de constitucionalidad de las Leyes, en los que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo solo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resulten afectados con caracter general meras expectativas de derecho y países con control de constitucionalidad de las Leyes, en los que, en unos se limita la responsabilidad del Estado a los casos en que la Ley haya sido declarada inconstitucional y en otros, a los casos en que la propia Ley haya establecido dicha responsabilidad, que es el sistema seguido ahora por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en sus artículos 139 y siguientes, el primero de los cuales señala que "las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos."
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- Antes de la vigencia de la Ley últimamente citada solo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las Leyes si existe un sacrificio patrimonial singular de derechos e intereses económicos legítimos, que puedan considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.
Para examinar si esto es así, es menester utilizar varios criterios, como el de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, el de seguridad jurídica y el de equilibrio de las prestaciones, que están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima, enunciado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sin que dicho principio garantice a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, ni las reconozca un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, pero su puede comportar la anulación o, al menos, la responsabilidad, en el marco comunitario, de la alteración, si conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para la acomodación de la conducta económica y sin medidas correctoras o compensatorias , de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.
En aplicación de la doctrina antes resumida, las Sentencias ya citadas de 30 de Noviembre de 1992 y 11 de Febrero de 1999 en casos idénticos planteados respectivamente por un Agente de Cambio y B Bolsa y por un grupo de dichos profesionales, llegaron a la conclusión de que no se daban las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de la actuación del Gobierno ligada a la aplicación del Acta Unica Europea, en base a las siguientes consideraciones, sintéticamente recogidas:
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La integración de España en las Comunidades Europeas se produjo a lo largo de un proceso que dura siete años desde su anuncio hasta el levantamientos de las barreras aduaneras y la autorización para la firma del Acta Unica Europea mas de dos años antes de la Ley 24/1988, situación que no podía pasar inadvertida a los interesados y entre ellos al aquí recurrente.
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Este conocimiento previo fue acompañado de medidas de orden transitorio y progresivo para la general reducción de las barreras aduaneras hasta llegar a la situación del 1 de Enero de 1993, lo que permitió conocer tambien a los Agentes de Cambio y Bolsa la evolución y adoptar medidas en previsión de la situación que se iba a producir, lo que excluye el quebrantamiento de la confianza o la vulneración de la seguridad jurídica, o el desconocimiento de los derechos e intereses generados por el principio de confianza legítima.
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Aunque esas medidas pueden considerarse insuficientes debe tenerse en cuenta que dichosprincipios -como ya se dijo- no garantizan que las situaciones de ventaja económica deban matenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los Poderes Públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las medidas del interés general.
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Aunque la situación de los Agentes de Cambio y Bolsa no puede ser equiparada a la de los funcionarios públicos, sin embargo se trata de una profesión con marco limitado de actuaciones, sometida a control administrativo incluso en sus honorarios y si la jurisprudencia no reconoce como derecho adquirido las demandas de la situación estatutaria de las funciones, tampoco cabe para profesiones sujetas a intervención administrativa, lo que mantiene la potestad de innovación normativa y excluye la concurrencia de sacrificio singular inadmisible para los daños y perjuicios sufridos con aquellas innovaciones.
En el caso de autos, cuya identidad con los supuestos de las Sentencias últimamente referenciadas es patente , procede tambien, por coherencia, unidad de doctrina y seguridad jurídica, sin que
, en cuanto a costas, haya lugar a hacer expreso pronunciamiento al no concurrir las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, aquí aplicable.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jesús Luis , contra la desestimación presunta por el Consejo de Ministros de la reclamación formulada en fecha 18 de Junio de 1990, de resarcimiento de daños y perjuicios derivados de la entrada en vigor de la Ley 24/1988, de 28 de Julio, del Mercado de valores, sin hacer pronunciamiento en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública lo que como Secretario de la misma, certifico.
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