STS, 4 de Noviembre de 1993
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 04 Noviembre 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Noviembre de mil novecientos noventa y tres.
Visto ante esta Sección de la Sala Tercera el recurso número 398/88 interpuesto por el Consejo General de Colegios de Economistas de España, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Isabel Fernández-Criado Bedoya, bajo dirección letrada, contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de abril de 1988, sobre Impuesto de Renta de las Personas Físicas y sobre el Patrimonio para el ejercicio de 1987 (B.O.E. 14 de abril de 1988).
En el Boletín Oficial del Estado número 90, correspondiente el jueves 14 de abril de 1988, fue publicada la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de abril de 1988, por la que se regulan la obligación y modelos de declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio para el ejercicio de 1987.
Contra dicha disposición interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el Consejo General de Colegios de Economistas de España quien, una vez admitido a trámite, reclamado y enviado el expediente administrativo y publicado el anuncio de rigor, formalizó la demanda en escrito presentado el 15 de marzo de 1991.
Conferido traslado para contestarla al Abogado del Estado, éste formuló incidente de alegaciones previas en escrito de 15 de abril siguiente, invocando la incompetencia de esta Sala para conocer del recurso, así como su inadmisibilidad por entenderlo interpuesto fuera de plazo y sin haber hecho uso del previo recurso de reposición.
Trasladadas dichas alegaciones a la actora, se opuso a la inadmisibilidad del recurso si bien aceptó la incompetencia de esta Sala para conocer de él.
Por auto de 8 de julio de 1991, la Sala acordó desestimar las alegaciones previas propuestas por el Abogado del Estado, ordenando a éste contestar la demanda en plazo de quince días, lo que hizo en escrito de 11 de septiembre siguiente e invocando cuanto a su derecho convino.
Por auto de 10 de septiembre de 1992 la Sala acordó no haber lugar al recibimiento a prueba solicitado por el Consejo General recurrente, ordenando la prosecución del trámite mediante conclusiones sucintas, que fueron evacuadas por las partes en sus correspondientes escritos; y, habiendo observado la Sala una posible falta de legitimación activa, la propuso a las partes, al amparo del Art. 43-2 de la Ley Jurisdiccional, a lo que se opuso la actora, no habiéndolo hecho la Administración demandada.
Conclusa la tramitación del recurso, quedó pendiente de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el pasado día 2 de los corrientes, a las diez horas y treinta minutos de su mañana, y
Habiéndose suscitado la posible falta de legitimación activa del Consejo General de Colegios de Economistas de España para impugnar la Orden ministerial por la que se aprobaron la obligación y modelos de declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio para el ejercicio de 1987, debe ser tratada dicha cuestión con carácter preferente, toda vez que, de prosperar, vedaría cualquier otro pronunciamiento sobre las restantes cuestiones que se plantean en el pleito.
Para su debido enjuiciamiento hay que comenzar señalando que la parte recurrente es, por tanto, el Consejo General de Colegios de Economistas de España, creado y reglamentado por la Orden de 28 de junio de 1971, sin perjuicio de lo que dispone su Reglamento de funcionamiento, aprobado por Orden de 7 de diciembre de igual año, siéndole asimismo de aplicación lo dispuesto en la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974, con las modificaciones introducidas por la Ley de 26 de diciembre de 1978.
El Art. 2º de las normas reglamentarias contenidas en la Orden primeramente citada establece las funciones del Consejo General, a través de 21 apartados, de los que ofrece especial interés el número 4) en cuanto le atribuye la función de "Defender los derechos y exigir el cumplimiento de los deberes de lo Colegios de Economistas, así como los de sus colegiados. El Consejo General podrá promover en tal sentido las acciones y recursos que procedan ante las autoridades y jurisdicciones competentes e incluso ante el Tribunal Supremo de Justicia".
Y hay que señalar también que la disposición impugnada establece que "Estarán obligados a presentar declaración los sujetos pasivos que obtengan rendimientos o incrementos de patrimonio sometidos al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas" (norma primera), a través de dos modalidades de declaración -ordinaria y simplificada- (norma segunda), en determinados plazos (norma tercera), acompañando fotocopia del documento nacional de identidad o etiqueta identificativa (norma cuarta) y con arreglo a los Modelos que se insertan como anexos (norma quinta).
Partiendo de las dos premisas que anteceden (atribuciones que incumben a la Corporación recurrente y contenido de la disposición recurrida) es preciso indagar si puede imputarse a aquel Consejo General un "interés directo" como dice el Art. 28-1-a de la Ley reguladora de este proceso o un "interés legítimo" -como expresa el Art. 24-1 de la Constitución- para la impugnación de tales disposiciones administrativas.
Dice el Tribunal Constitucional en su sentencia de 28 de diciembre de 1984 (reiterando las de 14 de marzo de 1983 y 11 de junio de 1984) que el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, pero que este derecho se satisface también cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo responder el razonamiento a una interpretación de las normas de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. El propio Tribunal, en sentencia de 23 de mayo de 1990, tras reiterar lo que antecede, añade que tal doctrina cobra singular relieve cuando la inadmisión se funda en la falta de legitimación activa, ya que como había dicho en su sentencia núm. 24 de 1987- "al conceder el Art. 24-1 de la Constitución Española el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas la de interés directo que se contiene en el Art. 28-1-a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Pero, como sigue razonando la propia sentencia de 1990, "hay que decir que, como también ha declarado este Tribunal reiteradamente, dicha doctrina no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, sino su interpretación conforme con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el Art. 24-1 de la Constitución española consagra". Habrá, pues, de examinarse en cada caso la valoración que corresponda, a la luz de dicho precepto, para apreciar la causa impeditiva de una resolución de fondo.
Por su parte, este Tribunal Supremo tiene declarado, en sentencia de 19 de mayo de 1982, que según el Art. 28-1-a) y b) de la Ley Jurisdiccional, la legitimación activa viene dada en función o bien de un interés directo o bien de la circunstancia de que la disposición impugnada afecte directamente a los intereses de carácter general o corporativo de las Entidades, Corporaciones o Instituciones de Derecho público; y la sentencia de 25 de enero de igual año 1982, señala que el interés directo consiste, según la jurisprudencia, en que, si prosperase su pretensión, el actor obtendría siempre una utilidad, bien por recibir un beneficio bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter material o jurídico, como derivadoinmediatamente del acto recurrido. Abundando en lo anterior, la sentencia de 8 de julio de 1986 establece la doctrina (reiterada por otra de 31 de mayo de 1990) que, salvo en los casos de acción popular -en que se objetiviza la legitimación activa para que una persona pueda se parte actora ante los Tribunales de este orden jurisdiccional, es preciso que ostente un "interés directo" en la anulación del acto o disposición recurridos, pues este Tribunal se ha venido casi siempre mostrando propicio a una interpretación amplia de este requisito, evitando que en situaciones dudosas se cierre el acceso del administrado a la revisión jurisdiccional, doctrina hoy reforzada por la imperiosa necesidad de dar un contenido efectivo al derecho a la tutela jurisdiccional proclamado en el Art. 24-1 de la Constitución Española. Ahora bien, si se quieren respetar las exigencias propias de este presupuesto procesal es preciso que en el actor concurra un interés legitimador, que para que sea "directo" es necesario que sea personal y actual, esto es, que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional comporte al accionante un beneficio, sin que sea suficiente un mero interés a la legalidad (como subraya la sentencia de 10 de mayo de 1983) ni un interés frente a supuestos agravios potenciales o futuros. De ahí que la legitimación exigirá que el acto recurrido afecte directamente a los intereses profesionales que han de defender los Colegios (sentencia de 30 de marzo de 1985) y que deba rechazarse cuando no se trate de un precepto que afecte a los intereses corporativos o específicos del ámbito profesional exclusivamente, sino a todos los administrados (sentencia de 2 de noviembre de 1982).
Examinando (a la luz de la doctrina y de las normas que precedentemente se citan) el supuesto sometido a enjuiciamiento de la Sala, es forzoso indagar si el Consejo General de Colegios de Economistas de España tiene un "interés directo" o, cuando menos, un "interés legítimo" en la anulación de la Orden de 8 de abril de 1988, abstracción hecha de cuanto pueda suponer intento de ejercicio de una acción popular, que no existe en el presente caso.
En primer término, conviene señalar que ni la determinación de las personas obligadas a declarar por Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ni las modalidades, plazo para formular las declaraciones y exigencia del D.N.I. o etiqueta identificativa, ni, menos, los modelos de declaración, afectan en nada a las funciones que competen a dicho Consejo General respecto a los Colegios de Economistas que integra; tampoco, a las que asisten a éstos respecto de sus colegiados. Del mismo modo, hay que destacar que a los economistas integrados en los respectivos Colegios no se les impone la obligación de declarar estos Impuestos, con arreglo a los modelos aprobados, por razón de su profesión ni de su colegiación, sino, simplemente, como a todos los ciudadanos del Estado.
El Consejo General recurrente alega que los economistas tienen asignado el asesoramiento en materia fiscal y tributaria, del que se deriva un deber de colaboración con la Hacienda Pública (Real Decreto de 26 de abril de 1977), asesoramiento y colaboración que en nada resultan obstaculizados o impedidos por la Orden que se impugna, que, además, está dictada en desarrollo de lo que dispuso el Real Decreto-Ley 2/1988, de 25 de marzo. Desde tal perspectiva, que se permita o no la atribución individualizada a la Iglesia Católica o a otras Instituciones de la asignación creada por la Ley de 23 de diciembre de 1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (Disposición Adicional Quinta) es cuestión respecto de la que ningún interés, ni directo ni legítimo, puede invocar vulnerado el Consejo General de Colegios de Economistas de España. Y otro tanto sucede respecto de que los gastos a deducir de los rendimientos íntegros del capital mobiliario e inmobiliario deban atribuirse a cada sujeto y no a la unidad familiar. De ahí que a tenor del Art. 82-a) de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional deba dictarse una sentencia declaratoria de la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo (Art. 81-1-a), consecuencia de la falta de legitimación activa (Art.28-1-a) que se aprecia en el Consejo General recurrente, al igual que sucedió en la sentencia de esta Sala de 7 de octubre de 1992; y sin que sea óbice a lo que antecede que en otros supuestos de impugnación de disposiciones generales (como sucede en el supuesto contemplado por la sentencia de 22 de enero de 1993) pueda tener dicho Consejo General, consecuentemente con sus atribuciones y fines, legitimación activa para el ejercicio de la acción contencioso-administrativa.
Llegándose al pronunciamiento de inadmisibilidad que antecede, no ha lugar a entrar en el enjuiciamiento de las restantes cuestiones que se plantean en el presente recurso.
Con arreglo a lo que disponen los Arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
Declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo número 398/88, interpuesto por el Consejo General de Colegios de Economistas de España contra la Orden de 8 de abril de 1988; sin hacer expresa declaración en cuanto al pago de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que, en su caso, se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Madrid a 4 de noviembre de 1993.
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