STS, 2 de Julio de 2014

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 1748/2006 promovido por la JUNTA DE ANDALUCÍA , en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VERA , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vera, adoptado en sesión celebrada el 18 de octubre de 2005, por el que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano Consolidado, de dicho municipio, al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 1, 1º, a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de Octubre de 2011 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vera de fecha 18 de octubre de 2005, por la que se aprueba definitivamente el proyecto de Delimitación de Suelo Urbano Consolidado. Sin expresa imposición de costas".

- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 27 de septiembre de 2011 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA , compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de febrero de 2012 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vera, adoptado en sesión celebrada el 18 de octubre de 2005, por el que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano Consolidado, de dicho municipio, al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 1, 1º, a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

El recurso de casación fue admitido por Auto de 28 de junio de 2012 , ordenándose también por diligencia de ordenación de 4 de octubre de 2012 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación del AYUNTAMIENTO DE VERA mediante escrito presentado en fecha 9 de noviembre de 2012 en el que solicitó se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso y se confirmara en todos sus extremos la Sentencia recurrida por ser la misma ajustada a derecho.

Por providencia de 14 de mayo de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de junio de 2014, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en este Recurso de Casación 6292/2011 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó el 17 de Octubre de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 1748/2006 , que desestimó el formulado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vera, adoptado en sesión celebrada el 18 de octubre de 2005, por el que se aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano Consolidado, de dicho municipio, al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 1, 1º, a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis y por lo que aquí importa, en la siguiente argumentación:

1. En el Primero y Segundo de sus Fundamentos Jurídicos la sentencia de instancia concreta y señala el objeto de las pretensiones deducidas en el recurso y las específicas y citadas pretensiones de las partes.

2. La Sala, a continuación ---en el principio del Fundamento Jurídico Tercero--- rechaza la concurrencia de la pretendida, por el Ayuntamiento demandado, pérdida sobrevenida de objeto del recurso como consecuencia de la ---con posterioridad al acto impugnado--- aprobación del PGOU de Vera, por Acuerdo plenario municipal adoptado en sesión de 27 de noviembre de 2008.

   Al efecto, la sentencia de instancia señala: "... el Acuerdo impugnado ha mantenido autonomía propia durante un determinado periodo de tiempo por lo que han de examinarse los motivos de impugnación que se denunciaban, y lo que no es posible apreciar la carencia de objeto alegada. Y la aprobación del PGOU en principio no priva de virtualidad a dicho acuerdo durante el tiempo de su vigencia."

3. La Sala resuelve la cuestión de fondo planteada en los autos en el mismo Fundamento Jurídico Tercero, descartando, en síntesis, que el Proyecto de Delimitación impugnado haya procedido a reclasificar, como suelo urbano, terrenos que no reúnen las condiciones necesarias para ello: "El Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano al que se refiere el artículo 101 Rgto. de planeamiento, tiene por exclusivo objeto la pura constatación fáctica del suelo que sea físicamente Urbano según los criterios para diferenciarlo del restante que no será urbanizable, para aplicar a uno y a otro su respectivo régimen jurídico. Siendo ésta su limitada función, aunque participe de la naturaleza de los instrumentos de Planeamiento -ya no es instrumento de ejecución- su carácter ordenador se reduce meramente a la referida constatación fáctica del suelo para determinar su régimen urbanístico, sin la intervención de ningún elemento volitivo o de oportunidad, y por eso se ha dicho que no son propiamente instrumentos de ordenación.

   Pero como tampoco lo son de ejecución -nada ejecutan, se limitan a reflejar en un plano la realidad física-, han sido incluidos entre los instrumentos de planeamiento por el artículo 3.1.d del reglamento para distinguirlos de los de ejecución; pero esta catalogación no permite que su contenido se desborde con elementos ajenos a su propia y estricta función constatatoria. De ahí que deben delimitar -como su palabra indica- el perímetro del Suelo Urbano, éste es su cometido, para distinguirlo del resto del Suelo del término municipal que queda bajo el régimen no urbanizable.

   En nuestra Comunidad Autónoma la Disposición Transitoria Séptima de la LOUA prevé el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano para aquellos Municipios que carezcan de Planeamiento General a la entrada en vigor de la LOUA, remitiéndose para identificar el suelo urbano a los requisitos del artículo 45 de la LOUA, limitándose su finalidad a reflejar en un plano la realidad física urbanística.

   El Municipio de Vera contaba con planeamiento general en vigor desde el 19 de diciembre de 1991 en que se aprobaron las NNSS del mismo, normas que no podían ser alteradas sino por el Instrumento de Planeamiento adecuado.

   Si observamos la parte dispositiva de la resolución impugnada, mediante ella se aprueba definitivamente el proyecto de delimitación de SUC condicionando su eficacia al suelo urbano comprendido en determinados núcleos urbanos dejando sin eficacia las determinaciones establecidas en los que se refiere a los sectores que si bien han alcanzado consolidación por desarrollo y ejecución del planeamiento no se encontraban calificados como suelo urbano en las NNSS vigentes.

   Si atendemos a los antecedentes de tal acuerdo, y a los debates del Pleno de 10 de octubre de 2005 podemos concluir que lo que se aprobó y ahora se impugna es una parte del Proyecto de DSUC aprobado en 2004, "recogiéndose las observaciones apuntadas por la Administración actora en cuanto que se suprime del proyecto los suelos que eran urbanizables en las NNSS de 1991, a pesar de que los mismos ya se encuentran plenamente desarrollados y urbanizados",y que aunque "no se comparte la opinión de la Junta de Andalucía, si bien la misma se acepta a los efectos que nos ocupan, .en definitiva esta materia se ha sacado fuera para no entrar en conflicto con la CCAA aunque la visión del equipo de gobierno difiere considerablemente".

   Consta pues que el Ayuntamiento se avino a los criterios establecidos por la Junta de Andalucía.

   En Pleno del Ayuntamiento de 28 de junio de 2006 se ratifica el texto refundido del proyecto de DSUC relativa al suelo urbano comprendido en el núcleo urbano de Vera, Las Marinas, Puerto Rey, Pueblo Laguna y Vera Playa.

   Pues bien, partiendo de tales antecedentes, y del propio contenido de la resolución impugnada, la Administración actora fundamenta su recurso en que se ha utilizado este instrumento urbanístico para alterar el suelo urbano existente en la Normas Subsidiarias vigentes, y que afecta a parte de suelo urbanizable y parte no urbanizable.

   Sin embargo de lo antes dicho lo que se desprende es justamente lo contrario, esto es, que el Ayuntamiento demandado excluye del ámbito del Proyecto de DSUC precisamente lo que constituye el suelo que aún desarrollado y urbanizado sin embargo no alcanzaba la condición de suelo urbano en las NNSS vigentes, refiriéndose únicamente a los núcleos urbanos de Vera.

   Frente a ello señala la actora el Plano 0-1.1 del proyecto de delimitación de SUC en el que se observa como diversas zonas que no tenían la clasificación de SU conforme a las NNSS de 1991, pasan a considerarse SUC.

   Rechazada la aplicación de la DT Séptima de la LOUA, por ser de aplicación solo en aquellos municipios que a la entrada en vigor de esta normativa no cuenten con planeamiento general, debe recordarse la Disposición Transitoria Primera de la LOUA, que señala la aplicación de las siguientes reglas: 1º La clasificación del suelo a los efectos de su régimen urbanístico: a) tendrán la consideración de suelo urbano consolidado el que cumpla con las condiciones indicadas en el artículo 45, 2, A) de esta Ley cuando el municipio disponga de Plan General de Ordenación Urbana, Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal o Delimitación de Suelo Urbano y cuente con ordenación pormenorizada que permita la edificación y no requiera la delimitación de unidades de ejecución. El resto del suelo clasificado como urbano a la entrada en vigor de esta Ley tendrá la consideración de suelo urbano no consolidado. Sin perjuicio de la aplicación directa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el municipio podrá redactar una delimitación de suelo urbano consolidado que tras, el trámite de información pública por el plazo de veinte días, le corresponde aprobar.

   Pues bien, partiendo de la necesidad de respetar las determinaciones de las NSS del municipio de Vera, el artículo 45, 2; A señala que en esta clase de suelo (suelo urbano), el Plan General de Ordenación Urbanística, o en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, establecerá las siguientes categorías: a) el suelo urbano consolidado, integrado por los terrenos a que se refiere el apartado anterior cuando estén urbanizados o tengan la condición de solares y no deban quedar comprendidos en el apartado siguiente.

   Esta disposición añade a la regulación del citado articulo 45, requisitos adicionales que deben configurar el supuesto de suelo urbano consolidado en el régimen transitorio, de forma que además de reunir el suelo los requisitos del artículo 45, 2, A), exige que cuente con ordenación pormenorizada que permita la edificación y no requiera la delimitación de unidades de ejecución.

   Como ya ha dicho esta Sala en Sentencia nº 479/2009 "Pero el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano consolidado al que alude la normativa no es condición necesaria para la aplicación del nuevo régimen jurídico urbanístico de derechos y deberes, pero se configura como un instrumento de planeamiento potestativo con el que cuentan los Ayuntamientos para dotar de seguridad jurídica y publicidad al cambio normativo operado tras la entrada en vigor de la LOUA, siendo un instrumento declarativo de lo que debe tenerse a partir de la entrada en vigor de la Ley como suelo urbano consolidado por la urbanización, y lo que de forma inversa debe considerarse como suelo urbano no consolidado, no constituyendo un instrumento de adaptación a la nueva Ley del planeamiento vigente, sino que únicamente aplica al suelo existente las nuevas reglas de equivalencia durante el periodo transitorio. Es decir, este instrumento no puede ser la vía para alterar la naturaleza del suelo existente, salvo que de forma clara y evidente cumpla los requisitos de la nueva normativa para ser suelo urbano consolidado, ya que la misma Ley prevé también el mecanismo para cambiar la naturaleza del suelo, en caso contrario."

   Pues bien siendo un documento de constatación fáctica y atendido que las referencias de la actora lo son al núcleo de Vera, ninguna aportación realiza la actora que permita deducir que en el Proyecto impugnado se reclasifica parte de suelo que no reúne tales condiciones, en urbano consolidado, ni se afirma que se trate (en el caso de las concretas referencias que realiza) de suelo urbanizable no desarrollado o incluso suelo no urbanizable, ni que dicho suelo incumpla los requisitos del artículo 45, 2; A), tan solo se señala un ejemplo al Este del tanatorio equipamiento n º 23 que a simple vista pareciera además integrarse en la malla urbana.

   En definitiva visto el contenido de la resolución impugnada, sus antecedentes, las escasas referencias de la demanda que resulta ausente de informe técnico de sustento, las alegaciones sobre nulidad deben ser desestimadas."

4. Finalmente, la sentencia recurrida rechaza que la incidencia de la modificación de determinada ordenanza sobre los aprovechamientos objetivos y subjetivos resultantes, aún siendo cierta, deba determinar la nulidad del Proyecto impugnado en la medida en que "la parte dispositiva de la resolución impugnada deja sin eficacia las determinaciones establecidas para los sectores no calificados como suelo urbano en las NNSS vigentes, y que la actora no aporta dato alguno sobre la existencia o alcance de la innovación, por lo que nuevamente la alegación ha de ser desestimada".

Contra esa sentencia ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción del artículo 101 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU) .

En el desarrollo argumental del motivo sostiene la Administración autonómica recurrente, en esencia, que la sentencia recurrida debe casarse porque la Sala de instancia, tras reconocer el carácter meramente declarativo de los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, entra en contradicción con la premisa anterior, de la que dice partir, al desconocer el hecho de que la delimitación del suelo urbano realizada por el instrumento impugnado no habría respetado la anterior delimitación del suelo urbano establecida en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, surgiendo de ello la consecuencia de que el Proyecto de Delimitación controvertido estaría llevando a cabo una reclasificación de suelo vedada a tales instrumentos.

El motivo de casación no puede ser acogido por las razones que seguidamente se exponen.

Tiene razón el Ayuntamiento de Vera cuando subraya en su oposición al recurso que la cita del artículo 101 del mencionado Reglamento de Planeamiento que se efectúa en el motivo es instrumental y que, sin embargo, no se invocan en el motivo las Disposiciones Transitorias Primera y Séptima de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía . (LOUA), aplicables al caso. Sin embargo son las normas autonómicas que cita el Ayuntamiento, así como, también, el artículo 45.2 de la LOUA, al que también alude la sentencia de instancia, las que han desplazado el régimen jurídico en su día establecido por el derecho estatal, hoy supletorio, que se aduce como infringido y que, sin duda, no se invocan, posiblemente, por no ser materia casacional, dados los límites de este recurso.

La jurisprudencia de esta Sala es constante al afirmar que no se puede fundar el recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas, bajo una cita meramente ficticia e instrumental de Derecho estatal. Así lo declaran, entre otras muchas, las Sentencias de esta Sala de 18 de mayo de 2011 ( casación 2708/2007), de 11 de abril de 2011 ( Casación 1599/2007), de 17 de marzo de 2011 ( Casación 1338/2007), de 23 de junio de 2010 ( Casación 690/2006 ), o, en fin, de 10 de noviembre de 2008 ( casación 2298/2005 ).

El motivo de casación obvia la motivación jurídica de la Sentencia recurrida y, en especial su cita de la Disposición transitoria 1ª .A de la LOUA, en la que se establece expresamente:

"Desde la entrada en vigor de esta Ley serán de aplicación íntegra, inmediata y directa, cualquiera que sea el instrumento de planeamiento que esté en vigor y sin perjuicio de la continuación de su vigencia, los Títulos II, III, VI y VII de esta Ley. A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria segunda, se aplicarán las siguientes reglas:

1. Clasificación del suelo a los efectos de su régimen urbanístico:

1. Tendrá la consideración de suelo urbano consolidado el que cumpla con las condiciones indicadas en el artículo 45.2.A) de esta Ley cuando el municipio disponga de Plan General de Ordenación Urbana, Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal o Delimitación de Suelo Urbano y cuente con ordenación pormenorizada que permita la edificación y no requiera la delimitación de unidades de ejecución. El resto del suelo clasificado como urbano a la entrada en vigor de esta Ley tendrá la consideración de suelo urbano no consolidado. Sin perjuicio de la aplicación directa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el municipio podrá redactar una delimitación del suelo urbano consolidado que, tras el trámite de información pública por el plazo de veinte días, le corresponderá aprobar. El acuerdo de aprobación será publicado en el Boletín Oficial de la Provincia y comunicado a la Consejería competente en materia de urbanismo, junto con un ejemplar del documento."

No nos corresponde confirmar ni corregir la interpretación que ha realizado ---en relación con los mencionados preceptos de la legislación autonómica--- la Sala de Granada. El motivo de casación se limita a aseverar, en forma apodíctica, que el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano lleva a cabo la reclasificación del suelo urbanizable a urbano pero incurre, al efectuar esta afirmación, en el defecto de hacer supuesto de lo que, es en realidad cuestión, a la vista también de la sentencia de instancia que se ha trascrito, de la que se desprende lo contrario.

No corresponde a este Tribunal terciar en la interpretación de las Disposiciones Transitorias Primera y Séptima de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) citadas, por lo que el único motivo de casación no puede prosperar; sin que a la anterior conclusión obste el hecho de que el Auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 28 de Junio de 2012 no apreciara ---en fase de admisión--- la carencia manifiesta de fundamento del recurso a los efectos de declarar, en aquel momento procesal, la inadmisibilidad del recurso.

Establecido así que debe declararse no haber lugar al recurso de casación, procede la imposición de las costas a la entidad recurrente según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida, debe limitarse la cuantía de la condena en costas, correspondientes al Ayuntamiento de Vera, a la cifra total de 1.000 euros, por todos los conceptos.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.